111年度抗字第299號｜行政：漁會法｜裁判日期：111 年 11 月 24 日

最高行政法院裁定 111年度抗字第299號抗告人李騏宇上列抗告人因與相對人屏東縣政府間漁會法事件，對於中華民國111年8月19日高雄高等行政法院111年度訴字第164號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文抗告駁回。抗告訴訟費用由抗告人負擔。理由一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。二、抗告人檢具民國109年8月5日申請函，以屏東縣東港鎮及新園鄉屬同一漁區，致新園鄉漁民無法組織成立屏東縣新園區漁會（下稱新園區漁會）為由，向相對人及行政院農業委員會（下稱農委會）陳請依漁會法第6條第3項及同法施行細則第11條第2款規定，劃設屏東縣新園鄉鹽埔漁港及其陸上魚塭區，北自高屏溪中線、南至東港溪中線，向海延伸至屏東縣琉球區漁會之海上作業漁區止，為新園鄉之獨立漁區。經農委會以109年9月2日農授漁字第1090237207號函知相對人進行評估，相對人乃據以辦理「劃分屏東縣東港鹽埔漁港之鹽埔泊區及其陸上魚塭區為獨立漁區暨成立新園區漁會案」勘查事宜，續以109年12月8日屏府農漁字第10931729600號函送勘查紀錄予相關單位及抗告人，該勘查會議結論略以：請參酌各單位會勘意見，就抗告人主張請求事項，專案報核後再辦理後續事宜。相對人嗣就前述抗告人陳請事件，以110年1月13日屏府農漁字第11030174500號函（下稱系爭函）抗告人略以：依漁會法施行細則第11條第2款規定，新園鄉傍臨東港鹽埔漁港，該漁港所在已有東港區漁會為該會轄區範圍，且新園鄉為東港區漁會所轄組織區域內；依據108年度放養量申（查）報統計資料顯示，新園鄉現有養殖面積約440.59公頃，魚塭約1,961口，但僅有1戶領有合法陸上魚塭養殖漁業登記證（約0.62公頃），依區漁會會員資格審查及認定辦法第2條及第4條規定，難以網羅具有會員資格（魚塭養殖漁民）之漁民；另東港鹽埔漁港係農委會公告第1類漁港，其範圍含括「東港泊區」及「鹽埔泊區」，雖分屬不同鄉鎮，惟同屬一個漁港為東港區漁會所轄漁區範圍，「東港泊區」之漁港設施尚稱完善，而「鹽埔泊區」之漁港設施則較缺乏，兩泊區漁業經濟條件不同，且「鹽埔泊區」不符合漁會法第6條第3項規定，即非漁業集中之漁區，難以獨立劃設一個漁區（新園鄉漁區），符合漁會法第7條規定，同一漁區，不得組織兩個同級漁會；綜上，自相距不到500公尺，公共設施完善之東港區漁會獨立而出，成立新漁會（新園區漁會），不利漁會朝現代化發展，為了漁村繁榮、漁會組織健全發展及漁民福祉，劃設新園鄉為獨立漁區，進而成立新漁會（新園區漁會），實不可行等語。抗告人不服，循序提起課予義務訴訟，經高雄高等行政法院（下稱原審）110 年度訴字第117號裁定及本院110年度抗字第211號裁定駁回確定。嗣抗告人於111年4月7日檢具申請函，向相對人請求確認系爭函無效，經相對人以111年4月19日屏府農漁字第11130529800號函復抗告人，略以系爭函非行政處分。相對人不服，主張依行政訴訟法第6條第2項、第9條及第11條規定提起行政訴訟，並聲明：確認系爭函無效；相對人應依漁會法第6條第3項及其施行細則第11條第2款（起訴狀誤植為第11條第1項第2款，下同）規定，報請農委會公告屏東縣新園鄉漁區範圍（即屏東縣新園鄉鹽埔漁港泊區及其陸上漁塭區，北自高屏溪中線，南至東港溪中線，往海延伸至屏東縣琉球漁會之海上作業漁區止）。經原審111年度訴字第164號裁定（下稱原裁定）駁回後，提起抗告。三、原裁定略以：㈠關於確認系爭函無效部分：抗告人依漁會法第6條第3項及同法施行細則第11條第2款規定，申請相對人及農委會劃設新園鄉獨立漁區，僅為促使相對人發動行政職權之陳情事件，系爭函覆內容，性質上核屬相對人就該事件處理之過程與結果所為單純的事實敘述及理由之說明，對於抗告人並未產生規制之法律效果，不屬行政處分，無從為確認無效訴訟之對象。抗告人對非屬行政處分之系爭函，提起確認行政處分無效訴訟，屬不備起訴要件，其起訴為不合法，而情形又無法補正，應予駁回。㈡關於抗告人請求相對人應依漁會法第6條第3項及其施行細則第11條第2款規定，報請農委會公告屏東縣新園鄉漁區範圍（即屏東縣新園鄉鹽埔漁港泊區及其陸上漁塭區，北自高屏溪中線，南至東港溪中線，往海延伸至屏東縣琉球漁會之海上作業漁區止）部分：抗告人係主張依漁會法第6條第3項及其施行細則第11條第2 款，合併行政訴訟法第9條及第11條規定，提起行政訴訟。惟漁會法第6條第3項及其施行細則第11條第2款規定，乃至漁會法各條文，均無人民得提起維護公益訴訟之相關規定。是抗告人依行政訴訟法第9條規定提起訴訟，於法不合，且無從命補正等語，為其論據，駁回抗告人於原審之訴。四、抗告意旨略謂：憲法第14條保障結社自由，主要保障人民得自由組織或加入具有共同理念之團體，參與各類關於文化、教育、政治、經濟、宗教或娛樂等各類活動，而不同結社團體之存在，得發展豐富多元社會生活，形成長期穩定之社會秩序，故結社基本權不僅包含一項防衛權，同時可建構一項民主及法治國家秩序之組織原則，乃維持民主憲政秩序不可或缺之基本權；結社自由保障之範圍，不僅保障人民得自由選定結社目的以集結成社，並保障由個別人民集合而成之結社團體，其本身之形成、存續、命名及結社相關活動之推展免於受不法限制等語。五、本院查：㈠關於確認系爭函無效部分： ⒈依行政訴訟法第6條第1項及第2項之規定，對於無效之行政處分，於向原處分機關請求確認其無效未被允許，固得提起確認行政處分無效訴訟。惟提起確認行政處分無效訴訟，須請求確認無效之對象為行政處分，若對非行政處分提起確認無效訴訟，即應認其起訴不備要件，且其情形又無法補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之。又所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至於行政機關所為單純事實之敘述、理由之說明，並未對外直接發生法律上效果，即非行政處分。 ⒉依漁會法第6條第3項規定，漁區之劃分，僅賦予直轄市、縣（市）主管機關於勘查後，有報請中央主管機關核定公告之職權，並未賦予人民享有申請漁區劃分之公法上請求權。查抗告人依漁會法第6條第3項及其施行細則第11條第2款所為之申請，性質上僅為促使相對人發動行政職權之陳情事件，而系爭函之答覆內容，即使形式上符合抗告人申請劃設新園鄉獨立漁區，表示予以駁回之回復，惟性質上核屬相對人就該事件處理之過程與結果所為單純的事實敘述及理由之說明，對於抗告人並不生公法上具體事件規制之法律效果，核屬觀念通知，並非行政處分。是抗告人對上開非屬行政處分之系爭函提起確認行政處分無效訴訟，即屬起訴不備其他要件，且其情形又無法補正，原裁定以其此部分起訴不合法而予駁回，揆諸前開規定及說明，於法核無違誤，此部分抗告難認有理由。㈡關於抗告人請求相對人應依漁會法第6條第3項及其施行細則第11條第2款規定，報請農委會公告屏東縣新園鄉漁區範圍（即屏東縣新園鄉鹽埔漁港泊區及其陸上漁塭區，北自高屏溪中線，南至東港溪中線，往海延伸至屏東縣琉球漁會之海上作業漁區止）部分： ⒈按「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」行政訴訟法第9條定有明文。是公益訴訟，係就情況較為特殊之公法爭議事件，賦予人民得以維護公益為理由，對無關自己權利或法律上利益之事項，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟，類此訴訟係以公共利益為目的，性質上屬客觀訴訟，惟其究屬例外，不宜過度擴張，故明文規定須以法律有特別規定者為限，始得為之。如法律並無相關之特別規定，卻逕行提起公益訴訟，即屬起訴不備要件，應依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定裁定駁回其訴。 ⒉查原裁定已論明：不論是漁會法第6條第3項及其施行細則第1 1條第2款規定，乃至漁會法各條文，均無人民得提起維護公益訴訟之相關規定，抗告人依行政訴訟法第9條規定提起公益訴訟，於法不合，且無從補正，爰裁定駁回其訴等語。觀諸漁會法第6條第3項及其施行細則第11條第2款條文，並非規定人民得依據該法律提起公益訴訟，上開條文自非一般人民得提起公益訴訟之特別規定，從而原裁定駁回抗告人此部分之訴，於法並無不合。抗告人雖於抗告時另主張依憲法第14條規定，人民有結社自由，免受不法限制等語，然該條規定亦非屬人民得直接援引作為提起公益訴訟之特別規定，是其主張亦無可採，仍難認其抗告為有理由，應予駁回。六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　11　　月　　24　　日最高行政法院第三庭審判長法官胡　方　新法官　蕭　惠　芳法官　林　惠　瑜法官　梁　哲　瑋法官　曹　瑞　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　11　　月　　24　　日書記官　莊　子　誼

最高行政法院(含改制前行政法院)111年度抗字第299號

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