112年度上字第336號｜行政：考試｜裁判日期：112 年 11 月 16 日

最高行政法院判決 112年度上字第336號上訴人鄧維中訴訟代理人毛英富律師被上訴人考選部代表人許舒翔輔助參加人衛生福利部代表人薛瑞元上列當事人間考試事件，上訴人對於中華民國112年4月13日臺北高等行政法院111年度訴字第501號判決，提起上訴，本院判決如下：主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人在民國110年第二次專門職業及技術人員高等考試醫師考試分階段考試第一階段考試（下稱「系爭考試」）報名期間，於110年4月14日提出報名履歷表，以國外學歷報考，並繳驗應考資格證明文件，填具報考醫師考試國外大學學士後醫學系學歷採認申請表，以及檢附波蘭盧布林大學（Uniwersytet Medyczny w Lublinie，下稱「盧布林大學」）的入學接受信、畢業（學位）證書、在學成績單、實習證明、入出國紀錄等佐證資料，向被上訴人報名系爭考試。經被上訴人提報110年7月1日醫師牙醫師考試審議委員會（下稱「審議委員會」）第39次會議審認上訴人所繳驗的相關證明文件無法判斷就讀學校的入學資格、招生或入學管道，於是以110年7月5日選專四字第1103300974號函（下稱「110年7月5日函」）請上訴人補正相關佐證資料，但審議委員會第40次會議決定仍認上訴人所提佐證資料未能呈現符合國外大學或學院醫學系科學歷採認原則（下稱「學歷採認原則」）第5 點第9款「有關須經一般常態招生或入學管道」的規定，不符合專門職業及技術人員考試法（下稱「專技人員考試法」）第8條第1項及行為時專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師中醫師藥師考試分階段考試規則（下稱「分階段考試規則」）第6條第1項的應考資格規定，所以不得應考，被上訴人因此以110年8月2日選專四字第1103301173號應考資格審查決定書（下稱「原處分」）通知上訴人審議結果不符應考資格規定，不得應考。上訴人不服，先向改制前臺北高等行政法院（下稱「原審」）聲請定暫時狀態假處分，經原審於110年8月4日以110年度全字第25號裁定暫時准許其參加系爭考試；並依序提起本件訴訟，請求判決：訴願決定、原處分均撤銷；被上訴人應依上訴人110年4月14日的申請（下稱「系爭申請」），作成准許上訴人應系爭考試的行政處分。經原審111年度訴字第501號判決（下稱「原判決」）駁回後，於是提起本件上訴，並請求判決：原判決廢棄；訴願決定、原處分均撤銷；被上訴人應依系爭申請，作成准許上訴人應系爭考試的行政處分。二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審的答辯及輔助參加人於原審的陳述，均引用原判決的記載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據的結果，以：㈠原處分是依據學歷採認原則第5點第9款「非經一般常態招生或入學管道」的規定，認定上訴人不符系爭考試的應考資格，而該規定是依醫師法施行細則第1條之1第2項授權所訂定，就持國外學歷的應試者，是否與國內同級同類學校規定相當的採認原則、不予採認情形及認定方式為具體、明確的規範，與以往的學歷採認標準不同且更嚴格，是因為當時的立法背景而來，此與鑑別系爭考試應考人是否具有醫師執業所需的知識、技術與能力，有合理關聯性，並非考試主管機關的恣意選擇。準此，輔助參加人會同被上訴人與教育部訂定發布學歷採認原則，並無違背憲法第7條保障人民平等權的意旨。㈡學歷採認原則擬定的過程，符合專業、多元參與及透明公開的要求，足使相關潛在的利害關係人得以預期學歷採認原則立法規範的目的及方向，輔助參加人及駐波蘭臺北代表處並於學歷採認原則發布施行後，先後於106年1月9日、3月21日以新聞稿將此國外醫學系學歷採認原則法制的變革，公告周知。上訴人既自承其於106年2月才入學盧布林大學開始修習，與自106年1月1日起學歷採認原則施行前已在國外修習醫學系科或已畢業的學生仍應有所不同，故原處分適用學歷採認原則第5點第9款認定其不符系爭考試的應考資格，並無違反平等原則、法律不溯及既往原則及信賴保護原則。㈢系爭規定所稱「一般常態」招生或入學管道，是指與國內各醫學科系一般的招生或入學管道相類似或普遍採用的程序，並得經由司法審查加以認定及判斷，與法律明確性原則並無違背。又被上訴人援引學歷採認原則Q＆A作為其個案審查的參考，此與學歷採認原則第5點第9款規範的目的相符，亦不違反法律保留原則。㈣上訴人提供的西元2016年12月19日入學接受信，僅載明許可上訴人入學，而上訴人就被上訴人110年7月5 日函提出關於修業年限等疑點均未回應及佐證，原處分因此依據學歷採認原則第5點第9款規定，認定上訴人不符系爭考試的應考資格，於法相符。此外，新修正醫師法第4條之1施行後，並不影響學歷採認原則的解釋與適用。從而，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦於法相符，上訴人訴請判決如其聲明所示，為無理由等語，而判決駁回上訴人在原審之訴。四、本院經審查原判決駁回上訴人在原審之訴，沒有違誤，並就上訴意旨補充論述如下：㈠人民選擇從事專門職業的自由，受到憲法第86條第2款規定應依法考選取得執業資格的限制：憲法第15條規定人民的工作權應予保障，其內涵包括人民有從事工作及選擇職業的自由。惟憲法第86條第2款規定，專門職業人員的執業資格，應經考試院依法考選之。因此，人民選擇從事專門職業的自由，根據憲法的規定，即受限制。又憲法第18條規定人民有應考試權，除保障人民參加考試取得公務人員任用資格的權利外，亦包含人民參加考試取得專門職業人員執業資格的權利，以符憲法保障人民工作權的意旨（司法院釋字第682號解釋理由書參照）。㈡醫師法第1條、第2條及第4條規定，已就應考資格等重要事項予以規定，則其他屬於執行法律的細節性與技術性等次要事項，主管機關自得發布命令為必要的規範：涉及人民工作權或應考試權的限制者，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確的原則；若僅屬於執行法律的細節性、技術性等次要事項，則得由主管機關發布命令為必要的規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許（司法院釋字第443號解釋理由書參照）。醫師（含牙醫師，下同）屬專門職業人員，其執業應依專技人員考試法規定，以考試定其資格。醫師法第1條規定：「中華民國人民經醫師考試及格並依本法領有醫師證書者，得充醫師。」第2條第1項第1款規定：「具有下列資格之一者，得應醫師考試：一、公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院醫學系、科畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者。」第4條規定：「公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院牙醫學系、科畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者，得應牙醫師考試。」已就應考資格等重要事項予以規定；則其他屬於執行法律的細節性與技術性等次要事項，主管機關自得發布命令為必要的規範（司法院釋字第750號解釋理由書參照）。㈢醫師法施行細則第1條之1規定沒有違反法律保留原則，學歷採認原則第5點第9款規定也與法律明確性原則尚無違背： 1.104年9月3日修正發布的醫師法施行細則第1條之1規定：「（第1項）本法第2條至第4條所稱符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院醫學系、科、中醫學系、牙醫學系、科（以下簡稱醫學系科），指依大學辦理國外學歷採認辦法第12條參照同辦法第4條及第9條規定，經認定其醫學系科入學資格、畢業學校、修業期限、修習課程、經教育專業評鑑團體認可情形等，與國內同級同類學校規定相當者；……（第2項）前項國外大學、獨立學院醫學系科，與國內同級同類學校規定相當之採認原則、不予採認情形及認定方式，由中央主管機關會同考選部及教育部定之。…… （第5項）第2項規定，適用於中華民國106年1月1日以後在國外開始修習醫學系科之學生。」為中央衛生主管機關即輔助參加人基於醫師法第42條規定授權訂定的施行細則，而就同法第2條至第4條所稱「符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院醫學系科」所為的規定，內容包括如何依大學辦理國外學歷採認辦法（下稱「學歷採認辦法」）等相關規定，認定其醫學系科入學資格、畢業學校、修業期限、修習課程、經教育專業評鑑團體認可情形等，是否與國內同級同類學校規定相當，並授權由輔助參加人會同被上訴人及教育部訂定學歷採認原則、不予採認情形及認定方式，以及適用的對象等，皆屬執行法律的細節性、技術性等次要事項，基於法律規定不可能鉅細靡遺，以及機關最適功能等考量，其由輔助參加人以命令為必要的規範，並未逾越法律的授權或增加母法所無的限制，參考司法院釋字第750號解釋理由書意旨，並沒有違反憲法第23條法律保留原則的要求。 2.輔助參加人基於上述授權，會同被上訴人及教育部共同訂定學歷採認原則第5點第9款規定：「國外學歷有下列情形之一者，不予採認：……㈨非經一般常態招生或入學管道。」明定國外學歷如有「非經一般常態招生或入學管道」的情形，則不予採認。又是否屬一般常態的招生或入學管道，屬不確定法律概念，關於法律明確性的要求，不僅指法律文義具體詳盡的體例而言，立法者於制定法律時，仍得衡酌法律所規範生活事實的複雜性及適用於個案的妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念而為相應的規定。如法律規定的意義，自法條文義、立法目的與法體系整體關聯性觀點觀察，非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範的對象，為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以認定及判斷者，即無違反法律明確性原則。綜合學歷採認原則的其他規定整體觀察，國外學歷不予採認的原因源自國內醫學系入學考試競爭激烈，無法通過此窄門而轉往國外就讀醫學學系的學生人數與日遽增，衍生醫師人力及醫學教育品質參差的問題，甚而有留學仲介業者介入操作，吸引我國學生前往就讀，然國外醫學系對於入學資格、修業期間、修習課程及學分數等要求，均可能與國內同級同類學校的規定有相當大的落差，因此醫師法施行細則第1條之1方會限制上述各種條件均須與「國內同級同類學校規定相當」，其目的在避免業者因利之所趨創造醫療養成教育環境的「化外之地」，導致醫療品質崩壞（立法理由參照）。故是否屬一般常態的招生或入學管道，其解釋適用，雖有賴於主管機關的個案認定，然此實與一般法律規定的用語並無不同，並應以國內同級同類學校相關規定為比較的基礎，此應為一般受規範者所得理解與預見，故學歷採認原則第5點第9款規定所稱「一般常態」的招生或入學管道，即應是指與國內各醫學科系一般的招生或入學管道相類似或普遍採用的程序，例如：先以招生簡章公告招生名額、考試甄選方式、錄取條件，再透過公開考試甄選方式，擇優錄取等，此並得經由司法審查加以認定及判斷，而與法律明確性原則尚無違背。㈣以外國學歷報名系爭考試者，負有繳驗足資認定其符合應考資格證明文件的協力義務： 1.專技人員考試法第7條本文規定：「中華民國國民，具有本法所定應考資格者，得應專門職業及技術人員考試。」第8條第1項本文規定：「公立或立案之私立專科以上學校或符合教育部採認規定之國外專科以上學校相當院、系、所、科、組、學位學程畢業者，得應專門職業及技術人員高等考試。」考試院依上述規定授權所訂定的分階段考試規則第6條第1項規定：「中華民國國民具有附表一醫師、牙醫師、中醫師、藥師類科所列資格之一者，得分別應本考試醫師、牙醫師、中醫師、藥師第一階段考試。」而第6條附表1「專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師中醫師藥師考試分階段考試應考資格表」關於牙醫師類科的應考資格第1項第1款規定：「一、公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院牙醫學系畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者。但國外大學、獨立學院牙醫學系畢業者，於本考試第一試或第一階段考試及格後，應繳驗經教學醫院評鑑通過並辦理臨床實作訓練之醫療機構出具之實習期滿成績及格證明，始得應本考試第二階段考試。其實習期滿成績及格之認定基準，依醫師法施行細則有關實習規定辦理。」 2.專技人員考試法施行細則第4條規定：「（第1項）專門職業及技術人員各種考試之報名，應依考試公告指定之方式與期限為之。（第2項）報名各種考試，除考試公告或其他法規另有規定外，應繳交下列文件：……三、應考資格證明文件。……五、考試規則規定或試務機關指定之其他證明文件。……（第4項）未依前3項規定報名，或未於指定期限內繳交各種文件資料與報名費者，報名未完成，不得應考。……」第8條第1項規定：「以國外學歷報名各種考試或提出本法所定各種申請者，應提出足資認定符合教育部採認規定之相關證明。必要時，考選部得命報名或申請者補充相關證明資料。」又系爭考試的應考須知關於應考資格證明文件載明：「以外國學歷報考者，106年1月1日以後在美國等九大地區或國家開始修習學士後醫學系、醫學系之外國學歷報考醫師㈠考試者，所持之外國學歷，其入學資格、畢業學校、修業年限、修習課程等各種條件，均須符合醫師法、醫師法施行細則、學歷採認原則之應考資格規定，向考選部提出學歷採認申請表，審查合格，始得應試」。準此，以外國學歷報名系爭考試，應向被上訴人提出學歷採認申請表，並檢具包括足資認定符合教育部採認規定的相關證明等文件供被上訴人審查，必要時，被上訴人得命報名或申請者補充相關證明資料。詳言之，由於系爭考試屬於大量行政的一種，被上訴人對於報名者遠在外國的學歷資料查證不易，加上從報名至實際應考的時間有限，報名者較被上訴人更能掌握正確的資料，基於誠實信用原則，並促進行政程序的經濟，因此，相關法令特別課予以外國學歷報名系爭考試者有繳驗足資認定其符合應考資格證明文件的協力義務，由被上訴人進行書面審查，如因無法認定，而有進一步查證的必要，並得命報名者補充相關證明資料。㈤上訴人繳驗的國外學歷證明文件，屬於學歷採認原則第5點第 9款所定應不予採認其國外學歷的情形，而不符合專技人員考試法第8條第1項及行為時分階段考試規則第6條第1項的應考資格規定： 1.原審依調查證據的辯論結果，認定：上訴人於110年4月14日提出系爭考試報名履歷表，以國外學歷報名系爭考試，除繳驗盧布林大學的入學接受信、畢業（學位）證書、在學成績單、實習證明、入出國紀錄等應考資格證明文件，並填具「報考醫師考試國外大學學士後醫學系學歷採認表」，且於入學資格勾選「入學接受信」，另勾選經由公開考試方式入學，然因被上訴人無法從上訴人提供的2016年12月19日入學接受信，判斷其是否經由「一般常態招生或入學管道」入學，故以110年7月5日函通知上訴人補正入學前的學士學位證書、入學考試成績及格證明或通知書，並說明該學校學士後醫學系正常修業年限與上訴人修業年限有無不同，惟上訴人均未正面回應，僅提出盧布林大學2021年的網路公開招生資訊及盧布林大學校長信件；另上訴人提供的入學考試成績單，則顯示其是於106年2月17日參加入學考試及面試，關於學位文憑、英語能力、面試成績及考試成績均通過（PASS），惟無其他有關各科目考試分數、評比及錄取標準等記載，致無從證明上訴人使用的入學管道，與網路申請者有參加生物、數學、物理、化學等科目考試的情形相同，並與其他循同一考試程序報考的考生成績進行評比，作為准否入學的依據；何況上訴人自承早於105年12月19日即接獲盧布林大學入學許可通知，則其於106年2月17日參加入學考試的結果對其入學許可有無任何實質影響，及該校究竟有無依入學考試成績進行評比，並依招生名額擇優入學，都有疑問；再參考上訴人於訴願時所提供105年度盧布林大學學士後醫學系公開招生的英文簡章內容，該課程（MD Advanced Program）的修業年限為6年，與上訴人的在學成績單顯示其修業期限合計僅將近4年對照以觀，二者顯不相符等情形，為其依法確定的事實。 2.依行政訴訟法第189條第1項本文規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」可知，構成行政法院判斷事實真偽的證據評價基礎，是全辯論意旨及調查證據的結果，關於證據取捨、證明力的判斷及事實認定，均屬事實審法院的職權。法院依證據認定事實，並不以直接證據為必要，如果綜合各項調查所得的直接及間接證據，本於合理的推論而為判斷，只要不違反證據法則、經驗法則及論理法則，自為法之不許，即使其證據的取捨與當事人所期望的不同，致其事實的認定與該當事人的主張不同，也不屬於判決違背法令的情形。原審斟酌全辯論意旨及調查證據的結果所認定的上述事實，已經詳述其獲得心證的理由，並將上訴人所指何以不足採取，分別予以論駁甚明，經審核與卷內證據相符，且其取捨證據、認定事實的職權行使，並未違反論理法則、經驗法則及一般證據法則，並無判決違背法令的情事。上訴意旨主張：上訴人提出盧布林大學2021年網路公開招生資訊，只是為了說明該校至今均有網路公開招生，其入學管道亦與當時相同，原審竟以上開2021年網路公開招生資訊與上訴人105年申請入學方式及程序不同，而為不利上訴人的推論，違反論理法則等語，是對於原審取捨證據、認定事實的職權行使，及已詳為論斷的事項，指摘原判決有違背經驗法則的違誤，並非可採。 3.從而，被上訴人以上述事實為基礎，據以認定上訴人繳驗的國外學歷證明文件，屬於學歷採認原則第5點第9款所定「非經一般常態招生或入學管道」應不予採認其國外學歷的情形，而不符合專技人員考試法第8條第1項及行為時分階段考試規則第6條第1項的應考資格規定，於是以原處分通知上訴人不得應考，符合相關法令的規定，原判決予以維持，於法並無違誤。而且，既然被上訴人已經認定上訴人就讀盧布林大學學士後醫學系，並「非經一般常態招生或入學管道」，而與國內同級同類學校的規定顯不相當，依學歷採認原則第5點第9款規定，應不予採認其國外學歷，已如前述，自無再依學歷採認辦法第9條規定，向盧布林大學或函請駐外館處協助查證上訴人所持該國外學歷的必要。上訴意旨主張原審如對於其105年間參加入學考試及面試相關成績、分數、評比及是否屬於擇優錄取等國外學歷事項有疑義，應依學歷採認辦法第9條第2項規定，向上訴人國外畢業學校或函請駐外館處協助查證，又依上訴人提出的國內大學畢業證書、盧布林大學畢業證書及盧布林大學校長的信件，足以證明上訴人為該校學士後醫學系4年制學生，原審未為調查，僅以上訴人所主張的事證無從證明或非無疑問，逕為上訴人不利之判決，顯有證據調查未盡的違法等語，實不足採。㈥新修正醫師法第4條之1規定施行後，不影響學歷採認原則的解釋與適用： 1.關於課予義務訴訟事件，行政法院是針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」的爭議，依法作成判斷。其判斷基準時點，除法律另有規定外，事實審法院言詞辯論程序終結時事實狀態的變更，以及法律審法院裁判時法律狀態的變更，均應綜合加以考量，以為判斷。裁判基準時決定後，將在此基準時點以前所發生的事實及法律狀態的變化納入考慮範圍，解釋個案應適用的實體法規定及法律適用原則以為法律適用作成裁判（本院109年度大字第3號裁定意旨參照）。又法律除明定具有溯及效力者外，其適用以不溯及既往為原則，此為法律適用的原則。中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」明示行政機關受理人民申請許可案件，在處理程序終結前，新的法規範公布，原則上應適用變更後的新法；例外適用變更前的舊法者，則限於舊法有利於當事人而新法未廢除或禁止所申請事項的情形，皆不生法律溯及既往問題。而中央法規標準法第18條所稱「處理程序」，是指主管機關處理人民申請許可案件的程序而言，並不包括行政救濟程序在內。故主管機關受理人民申請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用「實體從舊、程序從新」的原則處理。是以，處理程序終結即作成處分後有新的法規規定時，是否可適用新法規，端視新法規有無規定得以溯及既往適用而定（本院108年度上字第652號判決意旨參照）。 2.修正前醫師法第4條之1規定：「依第2條至第4條規定，以外國學歷參加考試者，其為美國、日本、歐洲、加拿大、南非、澳洲、紐西蘭、新加坡及香港等地區或國家以外之外國學歷，應先經教育部學歷甄試通過，始得參加考試。」是依修正前醫師法，以外國學歷參加醫師考試者，如果是持歐洲地區的學歷，雖無庸再經學歷甄試，但仍有學歷採認原則的適用；惟於系爭考試結束後、本件繫屬於原審程序中，111年6月22日修正公布的醫師法第4條之1第1項雖規定：「依第2條至前條規定，以國外學歷參加考試者，應先經教育部學歷甄試通過，始得參加醫師考試。但於美國、日本、歐洲、加拿大、南非、澳洲、紐西蘭、新加坡及香港等國家或地區之醫學院、校修畢全程學業取得畢業證書，且有下列情形之一者，免經教育部學歷甄試：一、於該國家或地區取得合法註冊醫師資格及實際執行臨床醫療業務5年以上。二、中華民國111年12月31日以前已於該國家或地區之醫學院、校入學。」然而，該法並沒有規定上述修正規定，可以溯及適用於已經終結的系爭考試，則參考上述的說明，本件仍應依「實體從舊、程序從新」的原則，適用修正前的醫師法第4條之1及學歷採認原則等規定，以維護考試的公平性及法秩序的安定性。原判決關於此部分的論述，理由雖有不同，但是其認為新修正醫師法第4條之1規定施行後，不影響學歷採認原則的解釋與適用之結論，則屬正確，仍應予維持。上訴意旨依法院不受拘束的審議委員會第43次會議紀錄、被上訴人訴訟代理人及輔助參加人於原審準備程序中的陳述，據以主張：111年6月22日修正公布醫師法第4條之1後，被上訴人對於以國外學歷參加考試的資格審查依據及標準，已經變更，而無學歷採認原則的適用，上訴人已具備系爭考試的應考資格，上訴人提起本件課予義務訴訟，於原審言詞辯論終結前的事實及法律狀態有所變更，依本院109年度大字第3號裁定意旨，應為上訴人有利的判決，原判決有適用法規不當及不適用法規的違法等語，為其一己主觀的法律見解，亦不足採。㈦綜上所述，原判決並沒有上訴人所指有違背法令的情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，請求判決廢棄，並如其上訴聲明，為無理由，應予駁回。五、結論：本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　16　　日最高行政法院第一庭審判長法官胡　方　新法官　林　玫　君法官　李　玉　卿法官　洪　慕　芳法官　張　國　勳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　16　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)112年度上字第336號

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