112年度上字第446號｜行政：損害賠償｜裁判日期：112 年 09 月 21 日

最高行政法院裁定 112年度上字第446號上訴人孫德紀孫德綱孫志燕孫忠燕孫惠燕孫恕燕共同訴訟代理人張靜律師被上訴人新北市政府代表人侯友宜訴訟代理人陳郁涵律師上列當事人間損害賠償事件，上訴人對於中華民國112年5月11日臺北高等行政法院111年度訴字第1286號判決，提起上訴，本院裁定如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、按行政訴訟法於民國111年6月22日經總統公布修正部分條文，並定於112年8月15日施行。行政訴訟法施行法第19條第1 項規定：「修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件，由最高行政法院依舊法審理。」而依同法第1條規定：「本法稱修正行政訴訟法者，指與本法同日施行（按即112年8月15日施行）之行政訴訟法；稱舊法者，指修正行政訴訟法施行前之行政訴訟法。」準此，本件於修正行政訴訟法施行前已繫屬於本院，且於施行後尚未終結，故應依舊法即112年8月15日施行前之行政訴訟法審理。次按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；依同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為舊法第244條第1項第4款及第2項所明定。且依行政訴訟法第307條之1準用民事訴訟法第470條第2項第1款、第2款規定，上訴理由應表明原判決所違背之法令及其具體內容，暨依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。是當事人提起上訴，如以原判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示合於該條款之具體事實。上訴狀如未依上述方法表明，或其所表明者顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。二、緣上訴人原為新北市○○區○○段000及000地號等土地（下稱系爭土地，重測前○○段○○○小段0000及00地號）之共有人。被上訴人於63年11月28日發布實施「新店都市計畫（擴大部分）」（下稱系爭都市計畫）而劃設「文小六」新設校舍（即新和國民小學）用地，依行為時（即84年12月29日修正前）土地法第208條第7款、第223條等規定，報經臺灣省政府79 年2月2日79年府地二字第00000號函（下稱徵收處分）核准、內政部79年2月9日台（79）內地字第000000號函准予備查，徵收包含系爭土地在內之11筆土地，並經被上訴人以79年4月17日79北府地四字第00000號公告（下稱系爭公告，含新店市雙城國民小學-工程用地征收土地補償費清冊）通知上訴人上情及領取徵收補償金；上訴人雖不服而循序救濟，亦經行政法院80年8月15日（原判決載為80年8月19日）80年度判字第1413號判決（下稱前確定判決）駁回上訴人之訴而告確定。其後，上訴人復主張系爭都市計畫違反都市計畫定期通盤檢討實施辦法（下稱通盤檢討實施辦法）第10條、國民中小學設備基準（現改稱國民小學及國民中學設施設備基準，下稱中小學設備基準）等規定，及違反廢止前墳墓設置管理條例第7條規定等，致受有系爭土地所有權喪失等損害，依行政訴訟法第8條規定而類推適用民法第184條第1項前段、第197條第2項關於公法上不當得利等規定，提起一般給付之訴，並聲明：被上訴人應給付上訴人各新臺幣（下同）9,000萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。嗣於112年4月13日原審言詞辯論期日時，聲明：被上訴人應給付上訴人孫德綱1億3,400萬元，給付上訴人孫德紀、孫志燕、孫忠燕、孫惠燕、孫恕燕各6,720 萬元，及均自112年4月14日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。三、上訴意旨略謂：㈠系爭都市計畫係於63年11月28日提出規劃，嗣於65、66年間就已發布定案，其後於通盤檢討變更時，從未修正或變更，故系爭都市計畫規劃之違法於63至65、66年間即已存在，當時國家賠償法尚未制定施行，依法律不溯既往原則，本件應無國家賠償法之適用，原判決有適用法規不當之違法。而因原判決之適用國家賠償法之前提有誤，故其所謂亦無主張類推適用民法第184條第1項前段規定以請求國家賠償之空間之結論，自亦屬有誤，即有違反論理法則之違法。㈡本件所爭執者，並非徵收是否合法，而是都市計畫規劃是否合法，都市計畫規劃是否合法，本來就不在前確定判決之既判力所及之範圍，此從前確定判決所載內容，可證前確定判決根本未曾審理系爭都市計畫之規劃是否違法問題，則無既判力可言。縱如原判決所述，針對系爭土地所有權已不歸上訴人取得，且目前屬於新北市所有之權義變動關係，乃根據徵收處分所形成之徵收法律關係且係合法乙節，甚為明確等語，亦不影響前確定判決確實未就系爭都市計畫之規劃是否違法有何判決效力可言。亦即前確定判決對系爭都市計畫之規劃是否違法既無既判力，原判決也未以前確定判決之既判力為本件應適用一事不再理原則作為理由，上訴人自得就此為爭執，乃原判決以前確定判決所述，率為認定，自屬違反法令。㈢系爭土地之徵收合法，並不表示之前之系爭都市計畫之規劃就一定合法，此為二事。上訴人並未於原審主張徵收違法，而是主張系爭都市計畫規劃之違法，而系爭都市計畫規劃之違法狀態，早在系爭土地徵收前即已存在，故上訴人主張之損害是系爭都市計畫規劃違法所生之損害，而非徵收系爭土地違法所生之損害。依民法第213條第1項規定，上訴人所受系爭都市計畫規劃違法所生之損害，本應以回復系爭土地之原狀為請求，但因系爭土地業已徵收，無法回復原狀，而不得不求諸民法第215條規定，請求金錢賠償。而再依民法第216條第1項規定，參酌系爭土地徵收所受之損害，作為系爭都市計畫規劃之違法所受之損害，否則無從或難以計算損害賠償之金額。因之，上訴人並非逕自主張違法徵收處分之損害，而係主張系爭都市計畫之規劃違法所生之損害，只是損害賠償額之計算，係參酌系爭土地經徵收後99年間之市價，再扣除約40％價值後，按上訴人取得補償費之比例計算所受損害，原判決不查為錯誤之認定，亦有不適用（民法）法規及適用（土地法）法規不當之違法。㈣系爭都市計畫所生對土地用途之限制，都係具體之規範效力，而絕非僅止於抽象規範而已，否則為何只要編定為都市計畫用地，就會具體造成人民因而無法自由處分系爭土地之損害結果。參諸行政訴訟法第237條之18第1項規定，足證都市計畫之違法，會使人民「直接受害」、「因適用而損害」或「在可預見之時間內將損害」其權利或法律上利益之情事，則上訴人之「直接受害」或「因適用而損害」，豈會與系爭都市計畫之違法無相當因果關係，或欠缺相當因果關係？甚且按行政訴訟法第237條之23第1項規定，更足徵都市計畫之違法，的確會與上訴人之損害有直接之關係，而得起訴或參加訴訟，只因上訴人受限於行政訴訟法第237條之20及行政訴訟法施行法第15條第1項規定，以致無法再於109年行政訴訟法修正施行後起訴請求系爭都市計畫違法而無效，但並不影響系爭都市計畫已直接損害或因適用而損害上訴人之事實。故上訴人之損害與系爭都市計畫之違法，自有相當因果關係，是原判決違背法令。而原判決認上訴人主張系爭都市計畫違法，與上訴人所主張受到之損害間欠缺相當因果關係為前提所為之結論，因所謂欠缺相當因果關係之前提，顯然有誤，則依此前提所為之結論，自屬違反論理法則。㈤核諸前確定判決事實欄所載起訴意旨及補充理由即可知，並無上訴人於前案言詞辯論終結前「即得提出，而不為提出之攻擊防禦方法」，而是因前案被告答辯稱：「至於徵收土地是否宜設立學校，係屬都市計畫規劃問題，而有關都市計畫規劃及通盤檢討變更事宜，與本件核准徵收無涉」，而前確定判決且稱：「原來『文小六』學校用地之編定是否不合理，臺北縣政府曾否表示願送新店市都市計畫第二次通盤檢討時研議，均無礙於本件土地之合法徵收蓋在未變更原來都市計畫前，原編定既未變更，更難謂被告機關（按：指前臺灣省政府）不能核准徵收。」明顯可知絕無原判決所謂上訴人於前案言詞辯論終結前「即得提出，而不為提出之攻擊防禦方法」，原判決罔顧前案上訴人所提出之攻擊方法，認定上訴人不為提出，其理由與證據所呈現之事實明顯矛盾，自屬違法等語。四、本院查：㈠原判決理由已論明： ⒈本件兩造並不爭執系爭土地目前登記為新北市所有，其前曾為上訴人共有，係經臺灣省政府以79年2月2日徵收處分報請內政部准予備查後，以系爭公告通知上訴人等而為徵收，及上訴人前已依徵收處分如數領取經核定之徵收補償費在案，可知上訴人喪失系爭土地所有權之原因，乃基於徵收處分所辦理之徵收程序而來。又上訴人斯時雖不服徵收處分而循序行政救濟，業經前確定判決駁回上訴人之訴確定，基於前確定判決之既判力，徵收處分為合法乙事，亦足肯認，上訴人就此已不得再為爭執。是則，針對系爭土地所有權已不歸上訴人取得，且目前屬於新北市所有之權義變動關係，乃根據徵收處分所形成之徵收法律關係且係合法乙節，甚為明確；而上訴人主張受有喪失系爭土地所有權之損害，並陳明係以系爭土地經徵收後99年間之市價，再扣除約40％價值後，按上訴人當年取得補償費之比例計算所受損害，但參酌土地法第235條前段規定可知上訴人對系爭土地可資主張之權利，業在徵收處分作成並經上訴人如數領取徵收補償費後，即不再歸屬上訴人，此權義變動係根據合法之土地徵收法律原因關係所發生，國家並無不法行為可言，自亦堪認定。 ⒉其次，上訴人在本件雖主張係基於系爭都市計畫有違反64年5月29日訂定之通盤檢討實施辦法第10條、70年1月訂定之中小學設備基準規定，或廢止前墳墓設置管理條例第7 條規定等違法，進而謂得就系爭土地所有權喪失之損害，訴請被上訴人賠償云云，並稱此與前確定判決之訴訟標的不同。惟僅就其等法律上之主張，即所受損害是否得類推適用民法第184條第1項前段、第197條第2項關於侵權行為規定之法律適用問題而論，依上訴人主張之情節，其等係居於人民地位而主張因系爭都市計畫違法，造成受有系爭土地所有權喪失損害，核屬對國家為賠償責任之請求，而在人民對國家請求侵權損害賠償之情形，尚且「不適用」民法關於侵權行為規定，而應優先適用屬特別法之國家賠償法相關規定，自亦無主張類推適用民法第184條第1項前段規定以請求國家賠償之空間；是上訴人所為主張，法律上已顯無理由。 ⒊再者，以上訴人請求賠償所據國家侵權之原因事實，即其等主張系爭都市計畫有無違法乙事而論，無論是否屬實，系爭都市計畫所生對土地用途之限制，亦係抽象之規範效力，系爭都市計畫內容並不會直接形成上訴人喪失系爭土地所有權之結果，顯然上訴人所稱系爭都市計畫是否違法，甚或無效等情由，與其等主張所受損害間，亦欠缺相當因果關係，若無作成徵收處分且據以執行之事實，即無上訴人所稱損害之發生。而依上訴人所稱系爭都市計畫有無違法之情由，復屬徵收處分作成前即已存在者，縱使其等之主張，或涉及徵收處分有無因違法適用系爭都市計畫，致徵收處分亦有違法等問題，惟此節乃前確定判決針對徵收處分違法性審理時，於原審言詞辯論終結前即得提出而不為提出之攻擊防禦方法，亦已受前確定判決既判力遮斷效所拘束，上訴人仍不得再行爭執。是則，上訴人僅憑系爭都市計畫有違法乙事，因與其等主張所受損害間並無相當因果關係，與民法第184條第1項前段規定所受損害，須為國家故意或過失之不法行為所造成，二者間須有相當因果關係之要件，並不符合，自亦無從類推適用或進一步類推適用民法第197條第2項規定之餘地。末以，上訴人所執類推適用民法第197條第2項規定之主張，係以符合民法第184條第1項前段規定為前提，而此部分主張無論由法律適用或本件事實而言，均無理由，業如前述，此部分主張，即已欠缺依據等語。㈡經核原判決已詳述其得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明。觀諸前開上訴意旨無非就原審所為論斷或不採納其主張之理由，再為爭執，而以其一己之法律見解就原判決已論斷者，泛言其論斷不當或理由矛盾，核與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，均難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　9 　　月　　21　　日最高行政法院第二庭審判長法官胡方新法官　林　玫　君法官張國勳法官　洪　慕　芳法官　李　玉　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　9 　　月　　21　　日書記官　高玉潔

最高行政法院(含改制前行政法院)112年度上字第446號

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