112年度上字第56號｜行政：遠洋漁業條例｜裁判日期：113 年 05 月 30 日

最高行政法院判決 112年度上字第56號上訴人鮪發漁業有限公司代表人許家禎訴訟代理人鄭鈞瑋律師王菱律師被上訴人農業部代表人陳駿季上列當事人間遠洋漁業條例事件，上訴人對於中華民國111年12 月1日臺北高等行政法院110年度訴字第1380號判決，提起上訴，本院判決如下：主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人（改制前為行政院農業委員會，民國112年8月1日改制為農業部）代表人已由陳吉仲變更為陳駿季，因新任代表人迄未為承受訴訟之聲明，本院乃依職權裁定由陳駿季為被上訴人代表人之承受訴訟人，續行本件訴訟，合先敘明。二、被上訴人以上訴人於109年11月3日提交所經營鮪發漁船（CT6-1057，下稱系爭漁船）之卸魚預報申請，預定於109年11 月9日委託順天發168號運搬船（下稱系爭運搬船）在模里西斯路易士港（下稱路易士港）卸魚，嗣於109年11月9日申請變更預定卸魚日為109年11月12日在路易士港卸魚，惟系爭運搬船漁獲物實際於109年11月13日在高雄市前鎮漁港（下稱前鎮漁港）卸魚，上訴人未經主管機關許可在前鎮漁港卸魚，違反遠洋漁業條例第11條第1項及第13條第1項第3款規定，依同條例第36條第1項第2款規定，以110年1月18日農授漁字第1101332114號行政處分書（下稱原處分一）處上訴人罰鍰新臺幣（下同）4,000,000元，另依同條例第24條第1項第1款規定，以110年1月18日農授漁字第1101332114A號行政處分書（下稱原處分二）告知上訴人，系爭漁船自該行政處分書送達之日起列為高風險漁船，依鮪延繩釣漁船赴印度洋作業管理辦法（下稱管理辦法）第69條規定，系爭漁船應遵守下列特別管理措施：㈠不得以漁船出租予他國人方式，進行漁業合作。㈡應遵照被上訴人指示之時間地點，搭載觀察員或安裝能正常運作之電子觀察設備後，始能出港作業。但已搭載符合國際漁業組織規定之觀察員者，不在此限。㈢依管理辦法第6章規定進行船位回報。㈣依管理辦法第7章規定進行漁獲通報。㈤不得進行海上轉載。㈥港內轉載最遲應於預定轉載日前7日填具轉載預報表，向主管機關申請轉載許可。㈦港口卸魚最遲應於預定卸魚日前7日填具卸魚預報表，向主管機關申請卸魚許可。㈧港內轉載或港口卸魚，應有被上訴人或公正第三方派員執行查核，並敘明依該管理辦法第70條規定，系爭漁船自列為高風險漁船之日起，1年內未有違規情事者，解除高風險漁船管理措施。（原處分一、二，合稱原處分）上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，並聲明：訴願決定、原處分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第1380號判決（下稱原判決）駁回後，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，訴願決定、原處分均撤銷。三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠違反遠洋漁業條例第11條第1項規定者，屬第13條第1項第3款重大違規行為，應依第36條第1項規定處罰；除此之外，其餘違反依第11條第3項所授權訂定辦法中有關轉載、港口卸魚之通報事項、程序或查核等規定者，始依第41條第1項規定處罰，未可混為一談。漁船申請轉載及卸魚之流程依序為Ａ「轉載預報」、Ｂ「轉載確認」、Ｃ「卸魚預報」及Ｄ「卸魚聲明」，因漁船經營者基於其商業利益或其他因素考量，或有可能變更卸售地點，故無論係擬銷售地點或預卸售地點非當然即為卸魚地點。實務上時有運搬船進港卸下部分漁船漁獲物，再至其它港口卸下其它漁獲物之情形，故縱系爭漁船漁獲物確實裝載至運搬船上而航行至高雄，不當然表示高雄即為該批漁獲物實際卸下地點，漁船經營者仍須申請卸魚預報並載明卸魚港口，主管機關始得依據漁船經營者自行填報之卸魚預報內容，進行卸魚申請審查決定，以為管理。經查上訴人於109年9月22日依Ａ「轉載預報」程序申請及隨後更正2次之Ａ「漁船轉載漁獲申報表」漁獲預定卸售地，固均為「高雄」，及系爭運搬船所屬公司「鴻順漁業股份有限公司」之Ｂ「轉載確認收繳通知書」之漁獲擬銷售地點固亦為「高雄」，惟上訴人後續依109年11月3日之Ｃ「遠洋漁船漁獲物卸魚預報表/聲明書」及同年11月9日更正之Ｃ「遠洋漁船漁獲物卸魚預報表/聲明書」申請卸魚之港口均為「模里西斯（路易士港）」，客觀上自可認定上訴人已用Ｃ「卸魚預報」變更了Ａ「轉載預報」、Ｂ「轉載確認」中所載之卸售地點為「模里西斯（路易士港）」。上訴人自行填寫Ｃ「卸魚預報」及變更卸魚時間時，有2次機會確認卸魚港口，再加上被上訴人分別於109年11月4日及11月9日回復之Ｃ「卸魚申請審查決定書」載明同意之卸魚港口均為「路易士港」，則上訴人有4次機會確認卸魚港口是否正確。㈡被上訴人之24小時漁業監控中心主要任務為漁船遭遇急難事件之通報與應變處理、例行監控及受理通報事項、遠洋船作業異常及登檢通報與應處，均與申請卸魚許可無關，被上訴人之24小時漁業監控中心固有掌握漁船動態之能力，惟並無義務在卸魚許可申請個案中，去一一查詢申請人運搬船之實際動態，不能因此將漁船經營業者應擔保「卸魚預報表正確性」之義務，轉嫁由行政機關負擔，上訴人既委託得海漁業有限公司填具卸魚聲明，該公司承辦人員所填具之卸魚地點，已生法定效果，上訴人自應以名義人地位，為所出具之不實卸魚預報表，負起行政責任。又雖「卸魚預報申請電子郵件主旨及附件檔名記載高雄字樣」，且「系爭運搬船之卸魚順序表有記載系爭漁船漁獲之卸魚時間」，但前揭2文件並非審查要件，無法律上效果，其效力不能與卸魚預報表相比，系爭運搬船所載運之4票來自不同漁船之漁獲，4張卸魚預報固均申請於同一時間，但其中系爭漁船卸魚預報表之卸魚地點是「路易士港」，被上訴人回復同意之卸魚港口亦為「路易士港」，被上訴人從未同意系爭漁船之漁獲可於「高雄」卸下，尚難認定「被上訴人真意已准許於前鎮漁港卸下系爭漁船之漁獲」，原處分並未違反信賴保護原則及對當事人有利不利事項一律注意原則。㈢遠洋漁業條例第11條第1項規定轉載及卸魚均須向主管機關申請並獲許可，目的即在掌握漁獲物之行蹤，據以查核捕撈至轉載、轉載至卸魚各階段申報及查驗之正確性，健全漁獲物及漁產品之可追溯性，其有違反，自屬「未報告之漁撈作業」（Illegal,Unreported and Unregulated，下稱IUU），實際上即相當於歐盟第1005／2008號規範第3條第1項(a)款「未取得船旗國……有效執照、授權或許可」，況遠洋漁業條例第11條第1項不僅課予從事遠洋漁業之漁船應向主管機關申請許可之義務，更規定其須獲得主管機關許可後始可轉載及卸魚，規範程度遠較單純報告漁獲量或與漁獲量有關之資料等申報義務更高，相較於歐盟第1005／2008號規範第3條第1項(b)款「未履行紀錄及報告漁獲量或與漁獲量有關之資料… …」等IUU行為，其違章程度更為嚴重，更有列為重大違規行為之必要。是立法者參酌歐盟第1005／2008號規範第3條及第 42條等規定，將未依遠洋漁業條例第11條第1項規定經主管機關許可從事海上轉載、港內轉載或港口卸魚者，列為第13條第1項第3款之重大違規行為，其正當性並無疑義，且不論故意或過失，均該當遠洋漁業條例第13條第1項第3款規定之重大違規行為。又漁船之漁撈能力越強，漁船噸位級別越大，其能捕獲之漁獲量越大，可獲得之收益越高，其違規行為自應受較重之處罰，是以遠洋漁業條例第36條第1項以漁船噸位之不同，共區分為4級，最高罰鍰額原則以最低罰鍰額5倍為上限，分別規定違規之罰鍰範圍，使主管機關對於不同噸位之漁船，依個案情節予以裁罰，尚無違反比例原則，亦未過度侵害人民財產權。系爭漁船總噸數為452噸，其未經許可卸魚，可能讓IUU漁獲得以流通，對於維護漁業資源永續發展負面影響甚鉅，難認有行政罰法第18條第3項規定減輕罰鍰之適用，但因上訴人並非故意且係初犯等情節，原處分一裁處上訴人系爭漁船該級數之最低罰鍰額4,000,000元，已針對不同個案情節裁罰，並無過重情事，符合比例原則。㈣綜上，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結論並無違誤。茲就上訴意旨論斷如下：㈠按遠洋漁業條例第1條規定：「為落實保育海洋資源，強化遠洋漁業管理，遏止非法、未報告及不受規範漁撈作業，健全漁獲物及漁產品之可追溯性，以促進遠洋漁業永續經營，特制定本條例。」第11條規定：「（第1項）從事遠洋漁業之漁船，未經主管機關許可不得為海上轉載、港內轉載或港口卸魚。（第2項）前項作業主管機關並得派員或委託專業機構實地查核，受查核人員不得規避、妨礙或拒絕。（第3項）第1項許可之申請資格、條件、應備文件、程序、海上轉載、港內轉載或港口卸魚之通報事項與程序、查核、廢止條件及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」第13條第1項第3款規定：「中華民國人不得有下列重大違規行為：…… 三、未依第11條第1項規定經主管機關許可從事海上轉載、港內轉載或港口卸魚。」第24條第1項第1款規定：「經營者有下列情形之一者，主管機關應將其所屬漁船列為高風險漁船，並實施特別管理措施：一、有第13條第1項所列重大違規行為。」第36條第1項第2款規定：「經營者或從業人有第13條第1項重大違規行為之一者，依下列規定處經營者罰鍰，並得收回其漁業證照2年以下，或廢止之：……二、總噸位1 00以上未滿500漁船：處新臺幣400萬元以上2,000萬元以下罰鍰。」第41條第1項第2款規定：「經營者或從業人有下列情事之一者，處經營者新臺幣50萬元以上250萬元以下罰鍰，並得收回其漁業證照2年以下，或廢止之：……二、違反第1 1條第3項所定辦法中有關轉載、港口卸魚之通報事項、程序或查核之規定。……」㈡主管機關依上揭遠洋漁業條例第11條第3項之授權訂定之行為時（下同）管理辦法第61條第1項第3款規定：「鮪延繩釣漁船之漁獲物進入國內外港口卸魚，應由下列人員依期限填具卸魚預報表（如附件17），向主管機關申請許可；申請期限之末日為例假日時，應提前於例假日前1工作日提出：……三、運搬船卸魚：鮪延繩釣漁船經營者，最遲於運搬船預定卸魚日前3日。」第69條規定：「高風險漁船，於主管機關通知該船經營者之日起，應遵守下列特別管理措施：一、不得以漁船出租予他國人方式，進行漁業合作。二、每航次出港，均應搭載主管機關指派之觀察員隨船或安裝能正常運作之電子觀察設備後，始能出港作業。但已搭載符合國際漁業組織規定之觀察員者，不在此限。三、依第六章規定進行船位回報。四、依第七章規定進行漁獲通報。五、不得進行海上轉載。六、港內轉載最遲應於預定轉載日前7日填具轉載預報表，向主管機關申請轉載許可。七、港口卸魚最遲應於預定卸魚日前7日填具卸魚預報表，向主管機關申請卸魚許可。八、港內轉載或港口卸魚，應有主管機關或公正第三方派員執行查核。」第70條規定：「漁船自列為高風險漁船之日起，1年內未有違規情事者，解除高風險漁船管理措施。」㈢我國遠洋漁業條例（105年7月20日公布、106年1月20日施行）之制定，係為落實保育海洋資源，強化遠洋漁業管理，遏止非法、未報告及不受規範（IUU）漁撈作業，健全漁獲物及漁產品之可追溯性，以促進遠洋漁業永續經營，並遵循國際漁業組織所定之養護管理措施，善盡遠洋漁船船籍國之責任，促進我國遠洋漁產品之流通與貿易（該條例第1條規定及立法理由參照）。蓋海洋資源保育及永續利用，關繫人類的生存與發展，IUU漁撈行為，會削減海洋漁業資源保育與管理措施之成效。因此，迅速遏止IUU漁業行為，已成為國際漁業管理之重要課題，更是每一個漁業國家不可卸免之責任。㈣為防杜IUU漁撈作業所捕獲之漁獲物進入市場流通，國際間除管控漁撈作業外，對於後續漁獲物運送、加工、銷售等流程，亦屬重要管控環節。我國基於遠洋漁船船籍國責任，為管控及掌握我國籍漁船漁獲每次轉載及卸魚漁獲量，以確保漁獲物自漁船捕撈、漁獲轉載及卸下到加工後進入主場國之可溯性，於遠洋漁業條例第11條第1項明定，遠洋漁船未經許可不得為海上轉載、港內轉載或港口卸魚；管理辦法第61條第1項第3款亦規定，運搬船卸魚，應由鮪延繩釣漁船經營者，最遲於運搬船預定卸魚日前3日，填具卸魚預報表，向主管機關申請許可，以避免遠洋漁業經營者規避申請卸魚許可之作為義務；並藉由遠洋漁業條例第13條第1項第3款規定，將從事遠洋漁業漁船違反第11條第1項而「未經許可為海上轉載、港內轉載或港口卸魚」列為重大違規行為予以禁止；暨透過同條例第36條對經營者予以處罰之制裁手段，建立強制事前許可制，使主管機關得進行及時有效之追蹤考核，以貫徹我國與國際漁業組織所共同要預防、制止或消除之IUU 漁撈作業，落實海洋資源之保育，並促進遠洋漁業之永續經營。㈤經查，上訴人為系爭漁船經營者，系爭漁船總噸數為452噸，漁獲物種類為鮪、旗、鯊、鰹，漁業種類為延繩釣漁業，並經核准自109年1月1日起至109年12月31日止赴印度洋從事鮪延繩釣漁業作業，上訴人於109年11月3日提交系爭漁船之卸魚預報申請，預定於109年11月9日委託系爭運搬船在路易士港卸魚，嗣於109年11月9日申請變更預定卸魚日為109年11 月12日在路易士港卸魚，惟系爭運搬船漁獲物實際於109年11月13日在前鎮漁港卸魚，漁獲物總計77,371公斤等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與卷內證據相符。原判決據以論明違反遠洋漁業條例第11條第1項規定者，屬第13條第1項第3款重大違規行為，應依第36條第1項規定處罰；除此之外，其餘違反依第11條第3項所授權訂定辦法中有關轉載、港口卸魚之通報事項、程序或查核等規定者，始依第41條第1項規定處罰，系爭漁船之卸魚預報表登載卸魚港口為模里西斯（路易士港），漁獲物實際於前鎮漁港卸魚，是屬於遠洋漁業條例第13條第1項第3款「未經主管機關許可從事港口卸魚」之重大違規行為，並非屬於同條例第41條第1項所定之「程序違規」行為；又被上訴人之24小時漁業監控中心主要任務為漁船遭遇急難事件之通報與應變處理、例行監控及受理通報事項、遠洋船作業異常及登檢通報與應處，均與申請卸魚許可無關，上訴人既委託得海漁業有限公司填具卸魚聲明，該公司承辦人員所填具之卸魚地點，已生法定效果，上訴人自應以名義人地位，為所出具之不實卸魚預報表，負起行政責任；系爭漁船未經許可卸魚，可能讓IUU漁獲得以流通，對於維護漁業資源永續發展負面影響甚鉅，難認有行政罰法第18條第3項規定減輕罰鍰之適用，但因上訴人並非故意且係初犯等情節，被上訴人依遠洋漁業條例第36條第1項第2款、第24條第1項第1款規定，以原處分裁處上訴人罰鍰4,000,000元及告知系爭漁船列為高風險漁船，已針對不同個案情節裁罰，並無過重情事，符合比例原則，於法有據。原判決業敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，並無違反證據法則、經驗法則或論理法則等情事。原判決因而駁回上訴人在原審之訴，經核並無判決違背法令之情形。上訴意旨主張由遠洋漁業條例第41條第1項第2款及管理辦法第61條規定可知，管理辦法要求填具卸魚預報，實屬遠洋漁業條例第41條第1項第2款所規定之「通報事項」或「程序」，為「程序違規」之明文規定，原判決以上訴人於卸魚申請時「誤載」卸魚地點之事實，認有遠洋漁業條例第11條及第13條規定之適用，有消極未適用遠洋漁業條例第41條第1 項第2款之違誤；且被上訴人所公告成立之「24小時漁業監控中心」，係用於將漁船基本資料、漁船船位、漁獲資料等資訊加以結合，透過系統自動交叉比對自動警示功能，提升我國漁業管理之效率及強度，原判決無視上揭公告，並自行限縮該監控中心之功能與職權，顯有判決理由矛盾之當然違背法令云云；無非執一己主觀之見解，重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，尚無可採。㈥上訴意旨主張遠洋漁業條例所欲規範之IUU等違法捕魚行為應限於非法、未報告及未受規範者，不論由文義解釋、體系解釋，抑或目的解釋均可知其所欲規範者僅限於「故意虛報」者而言，原判決認為該條項之規定包括過失行為，屬適用法律之嚴重違誤云云。惟按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。而所稱「故意」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言；所謂「過失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言。其注意程度之判斷標準，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，但如依法行為人須具備特別知識或能力者，相對亦應要求其具較高之注意程度。遠洋漁業條例第13條第1項所列19款重大違規行為，其中第6款「從事漁撈作業時，故意使船位回報不正確或使船位回報器失去功能」、第17款「偽造、變造或冒用漁獲證明書，或故意使用經偽造或變造之漁獲證明書銷售漁獲物或漁產品」及第19款「明知漁獲物或漁產品來源有第1款至前款情事之一，及為國際漁業組織列入非法、未報告及不受規範漁撈作業漁船名單之漁船所捕撈情形之一而買賣或加工」，明定為故意或明知行為始屬之，其他各款則未明文限制，尚不排除過失行為亦構成該條項所列之重大違規行為。可知該條項各款所列重大違規行為，立法者原已明白區別部分類型僅限於故意行為，部分類型如本件所涉之第3款「未依第11條第1項規定經主管機關許可從事海上轉載、港內轉載或港口卸魚」，則包括故意及過失行為，並非以過失行為即認非重大違規行為，此為立法裁量範圍，尚難認有違反比例原則。上訴意旨核屬上訴人一己主觀歧異之見解，委無足採。㈦上訴意旨主張109年9月22日、23日及同年10月7日之轉載預報表、更正轉載預報表及系爭運搬船所屬公司轉載確認收繳通知書，均明載系爭漁船漁獲卸魚地點為「高雄」，係於109 年11月間向被上訴人申報「卸魚預報書」時始誤載卸魚港口為路易士港，且上訴人同年月17日填寫「卸魚聲明書」時發現卸魚港口誤載後，即主動向被上訴人更正，原判決認上訴人有4次機會更正卸魚港口誤載之錯誤，洵與事實相違，已嚴重違背一般經驗法則之理由矛盾；且遍觀原判決理由，未見任何有關上訴人主動向被上訴人陳報誤載之事實，原判決漏未審酌此事實，有消極不適用行政程序法第36條之錯誤；且對此有利上訴人之事實漏未審酌，有消極不適用法律及判決理由不備之違誤云云。惟按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。又證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有認定判斷之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，自不得遽指為違法。所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據等情形，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。又所謂判決理由矛盾，是指判決所載理由前後牴觸或判決主文與理由不符之情形而言。經查，原判決業依調查證據之辯論結果，敘明漁船申請轉載及卸魚之流程依序為Ａ「轉載預報」、Ｂ「轉載確認」、Ｃ「卸魚預報」及Ｄ「卸魚聲明」，因漁船經營者基於其商業利益或其他因素考量，或有可能變更卸售地點，漁船經營者仍須申請卸魚預報並載明卸魚港口，主管機關始得依據漁船經營者自行填報之卸魚預報內容，進行卸魚申請審查決定，以為管理；上訴人於109年9月22日依轉載預報程序申請及隨後更正2次漁獲預定卸售地，系爭運搬船所屬公司轉載確認收繳通知書之漁獲擬銷售地點，固均為「高雄」，惟上訴人後續於109年11月3日及同年月9 日更正申請卸魚之港口，均為「模里西斯（路易士港）」（原審卷第101及111頁），加以被上訴人分別於109年11月4日及11月9日回復之卸魚申請審查決定書，亦載明同意之卸魚港口均為「路易士港」（原審卷第191及193頁），上訴人有4次機會確認卸魚港口是否正確等情，核與卷內證據資料相符，並無事實認定錯誤或漏未審酌重要事實等違背法令情事。況上訴人究有幾次機會確認卸魚港口，亦不影響其確因過失致誤載卸魚港口之事實。原判決雖另贅論若用非審查要件之「卸魚預報申請電子郵件主旨及附件檔名」、「卸魚順序表」，來認定「有無誤載卸魚港口」時，必須十分嚴格，以免業者用此方法來規避處罰，上訴人既已有4次機會確認卸魚預報表中之卸魚港口是否正確，其顯然不是誤載等詞，固未允洽，惟尚不影響判決之結論，仍應予維持。上訴意旨無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，任加爭執，復執一己主觀之見解，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並非可採。六、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴之結論，尚無不合。上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　5 　　月　　30　　日最高行政法院第四庭審判長法官王碧芳法官　王　俊　雄法官　侯　志　融法官　鍾　啟　煒法官　許　瑞　助以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　113 　年　　5 　　月　　30　　日書記官　章舒涵

最高行政法院(含改制前行政法院)112年度上字第56號

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