112年度停字第1號｜行政：聲請停止執行｜裁判日期：112 年 03 月 03 日

最高行政法院裁定 112年度停字第1號聲請人盧政權訴訟代理人王慕寧律師相對人臺北市政府代表人蔣萬安參加人士林開發股份有限公司代表人許玉山上列當事人間有關都市更新事件（本院111年度上字第461號），聲請人聲請停止執行，本院裁定如下：主文聲請駁回。聲請訴訟費用由聲請人負擔。理由一、聲請人是坐落臺北市○○區○○段○小段000地號土地（下稱系爭土地）之共有人，系爭土地位在相對人民國96年7月24日公告劃定「臺北市○○區○○段○小段000地號土地等3筆土地」更新單元內，由訴外人禾琚股份有限公司（下稱禾琚公司）擔任實施者，於104年7月24日委託弘傑城市開發股份有限公司規劃而擬具「擬訂臺北市○○區○○段○小段000地號土地等4筆（原更新單元因土地分割緣故，變更為4筆）土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都更事業計畫案）向相對人報核，嗣由參加人取代禾琚公司成為實施者，繼續推動此更新案，經相對人於107年8月17日至9月15日間進行第1次公開展覽，並辦理公聽會等程序後，續於107年11月30日經臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱審議會）會議決議，同意將毗鄰4筆土地納入而擴大更新單元範圍（下稱系爭更新單元範圍），案名調整為「擬訂臺北市○○區○○段○小段000地號土地等8筆土地都市更新事業計畫案」，再經相對人於108年9月26日至10月25日進行第2次公開展覽期間，以及公辦公聽會、海砂屋專案會議、聽證會等程序，再經審議會於109年6月29日第425次會議（下稱審議會系爭會議）審查後，相對人以109年11月26日府都新字第10970166073號函作成准予核定實施之處分（下稱原處分）。聲請人不服原處分，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明撤銷原處分，經原審以109年度訴字第1499號都市更新事件（下稱原審本案訴訟）予以受理，並裁定參加人應獨立參加原審本案訴訟。之後原審於111年4月7日判決撤銷原處分，相對人與參加人對原審本案訴訟判決均有不服，分別提起上訴（本院111年度上字第461號都市更新事件）。聲請人則於112年2月14日（本院收文日）向本院提起本件停止執行之聲請。二、本件聲請意旨略謂：(一)聲請人所有之系爭土地，以及坐落系爭土地上門牌號碼臺北市○○區○○路○段000巷0號0樓建物（下稱系爭建物），遭相對人公告劃定於系爭更新單元範圍內，但相對人准予系爭都更事業計畫案核定實施之原處分已經原審本案訴訟判決撤銷，並指明相對人就人民於系爭都更事業計畫案聽證程序所為之陳述意見，究竟可採或不可採及其理由，並未見審議會有具體審議之論述及說明，復於審議會系爭會議中，出席與會委員尚未過半數表示意見，且委員意見與實施者提議間仍存有重大歧異情況下，仍原則依實施者提議，未經表決即逕以「無異議方式」為議案之決定，決議未依法而違法，故系爭都更事業計畫案之審議、核定過程，核與正當行政程序不合，聲請人訴請撤銷原處分為有理由等語，足認本件原處分合法性顯有疑義，應予停止執行，且本案權利存在之蓋然性極高，聲請停止執行之保全急迫性的審查密度及釋明義務應予降低。（二）相對人未待本案訴訟確定，於111年12月6日仍以府都新字第11160205843號函（下稱准予實施都更權變計畫處分），准參加人所「擬訂臺北市○○區○○段○小段000地號土地等8筆土地都市更新權利變換計畫案」（下稱系爭都更權變計畫案）之實施，參加人遂於111年12月15日以(111)士開函開字第117號函（下稱系爭拆遷通知），通知聲請人等合法建築物所有權人，系爭都更權變計畫案範圍內包括系爭建物在內之土地改良物，預定於112 年3月6日拆遷，且原處分既存有高度之違法可能性，其執行將系爭建物拆除，必衍生耗費社會資源之不必要爭訟，縱聲請人所受之損害得以金錢填補，仍應認此損害難於回復，且有急迫情事，本件有停止執行之必要，爰請求原處分於本案訴訟確定前，停止執行等語。三、本院查： (一)訴願法第93條第2項規定：「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。」行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」可知，必須原處分之合法性顯有疑義，或原處分之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，非即時由行政法院處理，難以救濟，並須對公益維護尚無重大之影響者，行政法院始可裁定原處分之停止執行。而所謂「原處分之執行將發生難於回復之損害」，指因原處分之執行所將造成不能回復原狀的損害，或其執行所將造成一般社會通念上可認達到回復困難之程度，且其損害不能以相當金錢填補者而言。至於當事人主觀認知上難於回復之損害，或其所稱損害乃因其他負擔處分之執行所生，非因原處分之執行造成者，均不屬於該條所指原處分之執行將發生難於回復之損害。 (二)「主管機關核定都市更新事業計畫之行政處分，涉及建築物配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等實施都市更新事業之規制措施。且於後續程序貫徹執行其核准或核定內容之結果，更可使土地或建築物所有權人或其他權利人，乃至更新單元以外之人之權利受到不同程度影響，甚至在一定情形下喪失其權利，並被強制遷離其居住處所。故上述核准或核定均屬限制人民財產權與居住自由之行政處分。……都市更新之實施，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，並因其利害關係複雜，容易產生紛爭。為使主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時，能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度，都市更新條例除應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外，並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同，規定應踐行之正當行政程序，包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利。而於都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，都市更新條例並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨……舊都市更新條例第19條第3項前段規定……（該條於99年5月12日修正公布，將原第3項分列為第3項、第4項……）上開……所規定之舉辦公聽會及由利害關係人向主管機關提出意見，亦僅供主管機關參考審議，並非由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人。凡此均與前述憲法要求之正當行政程序不符，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。上述各段論述違憲部分，相關機關應依本解釋意旨，於本解釋公布之日起1年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。……」（司法院釋字第709號解釋理由書意旨參照）。 (三)107年12月28日修正、108年1月30日公布施行之現行都市更新條例第33條第1項規定：「各級主管機關依前條規定核定發布實施都市更新事業計畫前，除有下列情形之一者外，應舉行聽證；各級主管機關應斟酌聽證紀錄，並說明採納或不採納之理由作成核定：一、於計畫核定前已無爭議。……」第 48條第1項規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後，擬具權利變換計畫，依第32條及第33條規定程序辦理；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」第86條第2項規定：「本條例中華民國107年12月28日修正之條文施行前已報核或已核定之都市更新事業計畫，其都市更新事業計畫或權利變換計畫之擬訂、審核及變更，除第33條及第48條第1項聽證規定外，得適用修正前之規定。」依此，都市更新條例依司法院釋字第709號解釋意旨，於107年12月28日修正公布後，對於修正施行前已報核之都市更新事業計畫，包括都市更新事業計畫或權利變換計畫之擬訂、審核及變更等程序，為維持計畫及法規穩定性，降低修法衝擊，除仍應適用新修正施行之現行第33條及第48條第1項聽證規定，應於都市更新事業計畫或權利變換計畫核定發布前，舉行聽證程序外，仍得適用修正前之規定。惟都市更新事業計畫與權利變換計畫之審核有別，擬以權利變換方式實施之都市更新事業計畫，在都市更新事業計畫核定發布實施前，依現行都市更新條例第33條所應舉行之聽證程序，旨在使利害關係人得到場就都市更新事業計畫之內容為意見之陳述及論辯，以供主管機關斟酌審認採納或不採納而予以核定，故主管機關於此階段聽證程序依法應斟酌聽證紀錄，並說明採納或不採納之理由始得予作成核定之範圍，當限於利害關係人對於都市更新事業計畫內容所陳述或論辯之意見，尚不包含利害關係人主觀上期待權利變換計畫內容所陳述之相關意見，此部分猶待主管機關於權利變換計畫核定發布實施前，另依現行都市更新條例第48條第1項規定舉行聽證程序，方有須予斟酌，並說明採納或不採納之理由的義務。 (四)經查，原審本案訴訟判決係以：相對人於系爭都更事業計畫案之聽證程序中，對人民陳述意見內容是否可採或不可採及其理由，未有具體審議之論述及說明，復於審議會系爭會議中，於出席與會委員尚未過半數表示意見，且委員意見與參加人提議間仍存有重大歧異情況下，仍原則依參加人提議，未經表決逕以「無異議方式」為議案之決定，有未依法為決議之違法，故認原處分核定系爭都更事業計畫案實施之審議及核定過程與正當行政程序不符，因而違法，而予撤銷。惟原處分是否確有原審本案訴訟判決所指違反正當行政程序之瑕疵，涉及原審本案訴訟判決就事實認定部分是否合於職權調查義務，並合乎論理法則與經驗法則；又原審本案訴訟判決指摘原處分核定前，系爭都更事業計畫案聽證程序中，多位土地所有權人及住戶陳述之意見，究竟可採或不可採及其理由，未經審議會具體審議論述並予說明，此等聽證未斟酌利害關係人意見並說明理由之程序瑕疵，其範圍究竟確限於系爭都更事業計畫案之範圍，或已包括利害關係人主觀上對權利變換計畫內容之期待所陳明之意見，難由原審本案訴訟判決即明，仍有待受理本案上訴之本院審理為終局判斷，而依現有事證，尚無法在本件暫時權利保護之緊急程序中，僅憑聲請人於原審本案訴訟之勝訴判決，就足以認定原處分之合法性顯有疑義。另聲請意旨雖稱若不停止原處分之執行，將致聲請人所有之系爭建物於112年3月6日遭拆除而受有難於回復之損害等云，但查，原處分僅在審議並核定系爭都更事業計畫案之准予實施，且原處分核定系爭都更事業計畫案是採權利變換方式實施，關於實施方式，尚須實施者即參加人另依行為時都市更新條例第4章及現行同條例第48條第1項等規定，擬具權利變換計畫，送請主管機關即相對人審議並辦理公開展覽、聽證及核定發布實施等程序，權利變換計畫經相對人核定而確定其內容並發布實施後，方得依現行都市更新條例第57條之規定，執行權利變換範圍內應行拆除或遷移（下合稱拆遷）之土地改良物的拆遷事宜。而查，本件系爭都更事業計畫案經原處分核定後，確另經參加人擬具系爭都更權變計畫案，經相對人以准予實施都更權變計畫處分，核定發布實施並公告後，參加人才續依現行都市更新條例第57條第1項之規定，以系爭拆遷通知，通知聲請人及其他土地改良物所有權人，系爭都更權變計畫案範圍內包括系爭建物在內之土地改良物，預定於112年3月6日拆遷，此參聲請人提出之系爭拆遷通知內容即明。由此可知，聲請人所稱將受系爭建物遭拆遷之損害，乃是因相對人於111年12月6日所為准予實施都更權變計畫處分之執行所生，與原處分之執行並無直接關聯，非原處分之執行所造成，參照前開說明，自非因原處分之執行所將發生之難於回復的損害。此外，聲請人並未釋明原處分之執行，對其將因而發生何等其他難於回復之損害，或嗣後原處分若經法院終局判決撤銷，聲請人如有損害，不能以金錢賠償，故聲請人無法釋明原處分之執行，將對聲請人造成損害不能回復原狀或回復困難之程度，或有急迫情事。本件自難認有停止執行之必要性。綜上所述，聲請人本件停止執行之聲請，核與首揭規定要件不符，其聲請尚難准許，應予駁回。四、據上論結，本件聲請為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　3 　　月　　3 　　日最高行政法院第三庭審判長法官胡方新法官　蕭　惠　芳法官　曹　瑞　卿法官　林　惠　瑜法官　梁　哲　瑋以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　3 　　月　　3 　　日書記官曾彥碩

最高行政法院(含改制前行政法院)112年度停字第1號

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