八十七年度判字第二一七三號｜行政：申請山坡地開發許可｜裁判日期：87 年 10 月 30 日

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十七年度判字第二一七三號原　　　告　永聯建設股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　黃陽壽　律師張睿文　律師被　　　告　臺北縣政府訴訟代理人　林書宇右當事人間因申請山坡地開發許可事件，原告不服內政部中華民國八十七年二月二十三日台內訴字第八六○五六四六號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。事實緣原告於民國七十七年七月間就坐落台北縣瑞芳鎮○○○段楓子瀨小段二八地號等四十五筆非都市土地（面積五一．九一八六公頃），向被告申請山坡地開發許可設置貨櫃集散站，經被告以八十六年四月七日北府二建字第一○六五○七號函復否准，原告不服，循序提起一再訴願，遞遭決定駁回，爰提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原決定機關雖援引「非都市土地開發審議規範」第十一條規定駁回原告本開發案之申請。惟該規範自八十四年三月二十九日起實施，依內政部⒊台內營字第八四七二三七七號函示：「本規範實施後尚未經區域計劃原擬定機關受理審查之申請開發案件，應按該規範審議之，至該規範實施前，業經區域計劃原擬定機關受理審查者，仍依本部⒑台內營字第八四七一○九號函送之『非都市土地高爾夫球場開發審議規範』及『非都市土地山坡地住宅社區開發審議規範』等二規範辦理」。易言之，該「非都市土地開發審議規範」之規定，僅限於八十四年三月二十九日前，尚未經區域計劃原擬定機關受理審議之案件始有適用。本件永聯貨櫃集散站開發申請案係於七十九年六月十四日經被告委由專家學者召開四次審查會議達成結論准予通過，並由臺灣省政府轉呈內政部區域計劃委員會核辦，內政部且於八十二年八月十八日函示本案業依內政部區域計劃委員會專案小組審查決議修正完竣同意開發在案，其時間均在八十四年三月二十九日上開審議規範實施之前，依中央法規標準法第十四條及第十八條「法令不溯及既往原則」及「從新從優原則」，本案皆無適用該規範之餘地，一再訴願機關及原處分機關援引該規範適用於本案，顯有違誤。二、原告本件開發案件對水土保持及水質水源之維護等問題，極為重，八十一年十一月四日「水源水質水量保護法」公佈後，內政部區域計劃委員會經審慎並綜合整體開發之考量，乃作成決議，要求本案基地位於基隆河水體二百公尺範圍內之土地（聯外道路除外）不得開發，其中距水體一百公尺範圍土地應編為國土保安用地，另一百公尺範圍內土地應作為綠地使用，原告確實依該決議規劃提供總面積幾達三分之一之土地作保護公設之用，達到維護青山綠水及水資源之目的，故本基地距基隆河最近距離已超過二百公尺，一再訴願機關及原決定機關所提因本申請開發區臨基隆河最近點八十公尺恐將影響水源保護之疑慮，並不存在。本案經被告及相關單位近十年嚴密之審查，所提「水污染防治措施計劃」、「防災計劃」及「水土保持計劃」均經認可合格，臺灣省自來水公司第一區管理處亦表示本案在施工前、中、後宜加強措施防止污染水質、水量，對本案開發該公司無意見，凡此皆以本開發區臨近基隆河位於基隆自來水取水口上方（相距三五○○公尺水平距離以上）為考量之重點。而有關原告應配合之事項，原告亦均恪遵無誤，可見本案審查過程，確已極盡審慎之能事，被告並未敍明各相關單位先前結論及專家學者之審查意見有何不妥，徒以「因及基隆河水源特別位於基隆自來水取水口上方」為由駁回申請，而被告更漠相關單位近十年來縝密之審查過程，泛謂「仍應嚴格審查，以免影響水質」，前後理由，均屬粗疏空洞，難昭折服。至訴願決定書理由欄所引環保署八十四年八月二十四日八四環綜字第四一五九○號函，係就宏興山莊等山坡地開發案疑義所為之釋示，該案以興建房屋為內容，難免製造污染，與本案貨櫃集散場僅供存放及轉運清潔之貨櫃，無污染性者不同，實不可同日而語，被告以此毫不相關之函文搪塞充數，顯非妥適。又本基地外圍尚有大宇、中央及建恆貨櫃更緊臨基隆河岸，其中大宇、中央貨櫃場且係經許可合法設立（原告申請案在先），可見本件否准理由既不合理，亦不公平。而上揭「非都市土地開發審議規範」既經內政部⒊台內營字第八四七二三七七號函明示不適用於本案，則大宇等貨櫃場之設立與本案之申請，雖有時間上之先後，可適用之法令則無變更，訴願決定書謂係因法令變動而有處理上之不同云云，即非有當。近十數年來，基隆港貨櫃運輸裝卸量增迅速，致貨櫃場空間爆滿不敷使用，違規業者乘機而起，以瑞八公路沿基隆河岸暖暖、四腳亭、瑞芳地區而言，即有約二十餘家貨櫃場存在，除大宇、中央、世界及聯合等貨櫃場，屬合法申請者外，餘皆為違法業者，未納入正規管理，非但製造污染源，並對合法業者形成重大打擊。內政部區域計劃委員會前為考量基隆河地區已有多處違法設立之貨櫃集散站，且交通部主管機關認基隆地區極需設置貨櫃集散站，基於鼓勵業者應依法申請設置及實際需要等考量，而同意本案之開發。奈被告竟不能仰承內政部之美意，一方面縱容違法業者不加取締，另方面對合法申請刻意打壓，無怪乎助長劣幣驅逐良幣之亂象。三、被告曾質疑本案應否辦理環境影響評估，而函請釋示，依行政院環保署⒒環署綜字第五七七二九號函釋：依「山坡地重大開發利用行為環境影響評估範圍及作業準則」，並無明確規定貨櫃集散站開發應進行環境影響評估。另依「開發行為應實施環境影響評估項目及範圍認定標準」亦無規定貨櫃集散站應實施環境評估，此外復無其他法令有此規定。查法令所以未規定貨櫃集散站之開發應進行環境影響評估，係因正規經營之貨櫃集散站製造污染之可能性微乎其微，而實際上本件已遵內政部區域計劃委員會之指示，規劃自基隆河岸退縮二百公尺作為國土保安用地及林業用地並蒙內政部同意開發，並經被告及內政部區域計劃委員會先後審議合格通過之「水污染防治計劃」，關於廢污水處理係採「三級生物處理法」處理後再排放，並回收循環利用作為場內綠地灌溉用水，且處理後之放流水完全符合八十七年放流水標準中貨櫃集散站經營業之放流水標準及臺灣省都市○○○○道系統放流水標準中水源水質水量保護區標準值，絕不發生污水源情事。至於本開發區則係存放清潔乾淨貨櫃之場地，並不作任何影響環境污染之設施及活動。所提「水污染防治計劃者」復經原處分機關⒐北府環三字第三二九九四九號函示審查合格，且將全案報經內政部⒏⒓台內營字第八二八九○○二號函示同意開發在案，足見本案無污染性。四、原告申請設立本案「永聯貨櫃集散站」，於七十七年七月八日正式提出申請，由於基隆地區對合法設立之貨櫃集散場需求甚殷，起初被告亦對原告多所鼓勵，而原告更在被告指導下全力投入，循序漸進，前後歷近十年時間，並獲包括被告在內之相關審查單位多次審查通過。八十二年八月十八日內政部台內營字第八二八九○○二號函示同意開發並指示相關配合事項，除原告應配合辦理事項外，亦請被告依核定開發計劃之分期分區計劃內容，依序核發雜項執照，並請於核備施工計劃時副知內政部，俾便邀請相關機關到場督導計劃執行情形。案情發展至此，結論原已大致底定，原告亦依內政部八十二年八月十八日台內營字第八二八九○○二號函之意旨，已準備就緒。被告即應配合儘速處理，詎其態度丕變遲不置理，一再延后。除其內部於八十二年十二月二十三日、八十三年九月七日召開第一、二次審查會由全體委員會確認簽字外，幾將案件閒置不為進行，八十四年十一月二十三日環保署函釋「無明確規定貨櫃集散站應作環境影響評估」，被告仍無動作，故意刁難。迄八十六年四月七日始率以及基隆河水源為由駁回申請，令原告錯愕不已。事情果真如此單純，因及基隆河水源即不准許開發，則本申請開發區之臨基隆河，於七十七年申請自始即係如此，何能蒙相關單位先後核同意開發﹖自內政部同意開發後，被告刻意拖延達三年七月個之久，其間於八十四年三月二十九日施行之非都市土地開發審議規範又不適用於本案，有如前述，而該規範之所以在本開發案核准前通過實施，亦係因被告拖延所致。其出爾反爾，無異戲弄百姓，美其名為維護一貫嚴謹開發山坡地立場，實則故意刁難。而其一再延宕，不僅失信於民，且已嚴重損及原告權益。五、被告所引據之內政部八十二年八月十八日台內營字第八二八九○○二號函，其主旨係謂：「有關永聯建設公司申請開發『瑞芳土地開發（永聯貨櫃集散站）』案，業依本部區域計畫委員會專案小組審查決議修正完竣，本部同意，請查照。」，並未有被告所聲稱之「惟爾後有關貨櫃集散站申請開發案件應依『非都市土地開發審議規範』審查」之語意或文句，另在說明項下各點亦未見有相同之語意及文句，實不知被告所見何來，顯係被告飾詞文非，假藉係內政部之行政命令而為違法之處分。況且所謂之「非都市土地開發審議規範」，係內政部於八十四年間始頒布施行，內政部曷有可能早於八十二年間即以上開函文命令下級機關（如被告者）去適用一個根本尚未制定之審查規範﹖被告要如何去適用﹖尤有甚者，上開內政部函文除同意原告之開發案，並於說明項下第三點裁示被告「台北縣政府應依核定開發計畫之分期分區計畫內容，依序核發雜項執照。」，由此可知本案爭之「永聯貨櫃集散站」，不僅已經被告於七十七年至七十八年間召開四次審查會議審定「准予通過」，再經被告轉呈上級機關內政部核定時，經內政部「同意開發」並裁示要被告核發雜項執照，甚至被告吹毛求疵針對上開內政部核准之內容，再次於八十二年十二月二十三日及八十三年九月七日召開二次審查會，縱不論下級機關審核上級機關之行政裁量是否適當，上開二次審查會結果，亦經十四位審查委員一致同意通過開發本案。因此，本件爭之開發案，早於七十八年、七十九年間及至八十三年九月間，迭經被告及其上級機關內政部，「多次」核准原告之「瑞芳土地開發（永聯貨櫃集散站）」之申請開發許可，並經被告多次審查會之「確認」，依法被告應即核發雜項執照，詎被告竟對此已合法確定之行政處分，事後恣意藉詞推翻，其違法之處，至為灼然。一再訴願決定，遞予維持，亦有不合，請一併予以撤銷等語。被告答辯意旨略謂︰按申請開發之基地，如位於水源水質水量保護區之範圍者，．．．其為水岸緩衝區（指距離豐水期水體岸邊水平距離一千公尺之範圍）：區內禁止水土保持以外之一切開發整地行為，內政部八十四年三月二十七日台內營字第八四七二三七七號函訂定之非都市土地開發審議規範第十一條第一款著有規定。本件原告就坐落台北縣瑞芳鎮○○○段楓子瀨小段二八地號等四十五筆區域計畫非都市土地，面積五一．九一八六公頃，向被告申請山坡地開發許可設置貨櫃集散站，被告依據山坡地開發建築管理辦法第四條規定審查後，依同辦法第十一條規定陳報臺灣省政府建設廳轉陳內政部區域計畫委員會審議，經內政部以八十二年八月十八日台內營字第八二八九○○二號函復臺灣省政府建設廳略謂：內政部同意開發，惟爾後有關貨櫃集散站申請開發案件應依「非都市土地開發審議規範」審查，並由臺灣省政府建設廳函由被告依規定辦理，被告審酌結果，認本申請案之土地，係位於基隆河水源水質水量保護區內，特別位於基隆自來水取水口上方，其申請案實際開發範圍雖自基隆河岸退縮二百公尺作為國土保安用地及林業用地，惟申請開發區緊臨基隆河最近處約八十公尺，認在考量維護青山綠水及確保資源永續利用之目的，乃援引前揭審議規範第十一條規定，以八十六年四月七日北府工建字第一○六五○七號函否准其申請開發之處分並無不合。原告雖訴稱，有違法令不溯及既往等各節，按七十九年內政部雖已訂定「非都市土地高爾夫球場開發審議規範」及「非都市土地山坡地住宅社區開發審議規範」，惟至八十四年三月二十七日始訂定統一之「非都市土地開發審議規範」，本案否准乃依據八十四年三月二十七日訂定之「非都市土地開發審議規範」，不及法規之新舊問題，又內政部同意開發，僅為處理程序之一環，仍需由被告依法處理，原處分並無違誤，請駁回原告之訴等語。理由查本案原告於七十七年七月間就坐落台北縣瑞芳鎮○○○段楓子瀨小段二八地號等四十五筆非都市土地（面積五一．九一八六公頃），向被告申請山坡地開發許可設置貨櫃集散站，被告則以系爭地點因及基隆河水源，特別是位於基隆河自來水取水口上方為由，並援引非都市土地開發審議規範第十一條之規定，否准原告之申請，一再訴願決定遞予維持，固非全然無見。然查原告於七十七年七月八日提出申請設立「永聯貨櫃集散站」，被告於七十七年十二月至七十八年七月間分別召開四次審查會議，其會議結論為准予通過，並於七十九年六月十四日將本案轉呈內政部區域計畫委員會徵求同意；而被告亦於八十一年九月二十四日以北市環三字第三二九九四九號函對於本案「水污染防治措施計劃」審查合格；內政部營建署復於八十二年四月二十九日召集區域計劃委員會專案小組第四十四次會議，同意本案之開發。被告嗣於八十二年十二月二十三日及八十三年九月七日先後召開二次審查會，亦分別經十四位委員全部確認簽名同意開發本案，以符合其七十八年七月二十日第四次審查會議所謂：「檢送區域計劃為原擬機關同意後再由各審查委員確認簽字」之原則。又本案之申請開發設置貨櫃集散站應否進行環境影響評估﹖並經環保署八十四年十一月二十三日以環署綜字第五七七二九號函示：「並無明確規定貨櫃集散站開發應進行環境影響評估。」在案。至是否應考慮水污染防治措施方面，原告亦依內政部區域計劃委員會專案小組第四十四次會議之決議，就本案基地位於基隆河水體二百公尺範圍內之土地（聯外道路除外），不得開發，其中距水體一百公尺範圍土地應編為國土保安用地，另一百公尺範圍內土地應作為綠地使用，而提供基地總面積幾達三分之一之土地作保護公設之用，以達維護水資源之目的，因而系爭開發案尚無臨基隆河最近點僅八十公尺之情事，此有上開各會議紀錄、第三二九九四九號函、第五七七二五號函存可稽，並有原告提出之綜合配置植栽計畫圖在可資參證。且本案經自來水事業單位即臺灣省自來水股份有限公司第一管理處以八十二年二月九日八二台水一工字第○七七二號函示本案「既經主管機關及環保單位審核合格及不適用『非都市土地住宅區開發審議規範』，則本公司無意見。惟仍請在施工前、中、後務宜加強措施防止，不得污染水源、水質、水量為原則」，足見本案業經自來水公司及主管機關就水質與水量詳予審查，內政部因而於八十二年八月十八日以台內營字第八二八九○○二號函同意開發，並指示被告「應依核定開發計畫之分期分區計畫內容，依序核發雜項執照」，乃被告先於八十二年十二月二十三日及八十三年九月七日，召開二次審查會，確認同意本申請案後，竟未遵其上級主管機關內政部之上開函示意旨，依法核發雜項執照，嗣反於八十六年四月七日以「因及基隆河水源，特別位於基隆自來水取水口上方」為由，推翻其原先多次審查通過之結論及內政部之同意開發，而否准本案之申請，出爾反爾，已難謂無違依法行政及信賴保護之原則。況系爭基地之外圍，有合法設立之大宇及中央等貨櫃場，該等貨櫃場緊臨基隆河，而本案基地則與基隆河間隔有瑞八公路，並與基隆自來水取水口上方相距尚遠，又原告所擬具之水污染防治措施計畫，復早經被告審查合格准予備查等事實，除據原告一再陳明，且提出該水污染防治措施計畫、現場圖與照片多幀在足憑，並經本院勘驗現場明確。準此，緊臨基隆河之中央、大宇等貨櫃場既得以合法設立，可徵被告並不認為該等貨櫃場有「及基隆水源．．．」之情形，茲被告復以本案「因及基隆河水源．．．」執為否准之依據，不無可議。次查內政部八十二年八月十八日台內營字第八二八九○○二號函，其主旨為：「有關永聯建設公司申請開發『瑞芳土地開發（永聯貨櫃集散站）』案，業依本部區域計畫委員會專案小組審查決議修正完竣，本部同意，請查照。」此有該函影本存可據，並無被告所謂「內政部同意開發，惟爾後有關貨櫃集散站申請開發案件應依『非都市土地開發審議規範』審查」之語意或文句等指示，且「非都市土地開發審議規範」，係內政部於八十四年間始頒布施行，衡情該部當無早於八十二年間即以上開函文命令下級機關適用尚未制定之審議規範之理，顯見被告所為上開辯解，與實情未符，難予採取。再按「法規特定有施行日期或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力」；「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規，但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」中央法規標準法第十四條、第十八條分別定有明文，此即所謂之法令不溯既往及從新從優原則，查被告及一再訴願決定機關所援引之「非都市土地開發審議規範」，依內政部八十四年三月二十七日台（八四）內營字第八四七二三七七號函示：「本規範自八十四年三月二十九日實施，實施後尚未經區域計劃原擬定機關受理審查之申請開發案件，應按該規範審議之。至該規範實施前，業經區域計劃原擬定機關受理審查者，仍依本部⒑台內營字第八四七一 ○九號函送之『非都市土地高爾夫球場開發審議規範』及『非都市土地山坡地住宅社區開發審議規範』等二規範辦理」意旨，足見該「非都市土地開發審議規範」之規定，僅適用八十四年三月二十九日該規範實施之後，且尚未經區域計劃原擬定機關受理審議之案件。茍於該規範實施前，業經區域計劃原擬定機關受理審查者，則無該規範之適用，應屬明確。本件「永聯貨櫃集散站」開發申請案，早於七十九年六月十四日即經被告委由專家學者召開四次審查會議達成結論准予通過，並由臺灣省政府轉呈內政部區域計劃委員會審核，內政部且於八十二年八月十八日以台內營字第八二八九○ ○二號函示本案業依內政部區域計劃委員會專案小組審查決議修正完竣同意開發在案，其時間既均在八十四年三月二十九日上開審議規範實施之前，揆之前揭說明，自無該非都市土地開發審議規範之適用。是被告及一再訴願決定機關，引用該審議規範第十一條之規定，執為否准本案申請之依據，其適用法規，尤難謂無違誤。從而，原告起訴意旨執以指摘，尚非無理由，爰將原處分及一再訴願決定均予撤銷，由被告重行審查，另為適法之處分，以昭折服。據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中華民國八十七年十月三十日行政法院第四庭審判長評事葉振權評事吳仁評事吳錦龍評事林家惠評事吳明鴻右正本證明與原本無異法院書記官陳盛信中華民國八十七年十一月三日

最高行政法院(含改制前行政法院)八十七年度判字第二一七三號

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