最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第一○○一號｜法律人

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十九年度判字第一○○一號原　　　告　乙 ○ ○ 甲○○○ 共同訴訟代理人王玉楚　律師紀舒青　律師林家駿　律師被　　　告　彰化縣政府右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國八十七年十二月二十九日台八七內訴字第八七○五六六四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。事實緣原告甲○○○所有坐落彰化縣溪州鄉○○段一四四二、一四六一地號土地及原告所有上開土地上地上物，經被告八十六年四月一日彰府地權字第○五六四一七號公告徵收作為臺灣西部走廊高速鐵路工程用地，地價部分按徵收當期之公告土地現值每平方公尺新台幣（下同）二、○○○元另加四成予以補償。原告對地價補償有異議，提出陳情要求地價補償應按相連地同段一四○八地號土地八十一年台糖公司標售底價每平方公尺七、五○○元加成辦理補償，又地上物應全數查估，並要求系爭一四四二、一四六一地號土地被徵收之剩餘土地應辦理一併徵收，案經被告八十六年十二月二十九日彰府地權字第二四四四六七號函復：「．．．二、．．．信義段一四四二地號等二剩餘相連土地面積．．．過大，原申請一併徵收逕為駁回，不予辦理一併徵收。」另以八十七年一月六日彰府地權字第○○一八六八號函復：「．．．二、本案有關地價按公告現值加四成補償偏低乙節，本府數度函復係依『平均地權條例』第十條規定及參照『都市計畫法』第四十九條辦理．．．仍請台端於本府辦理提存作業期間洽領補償費．．．。」原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，乃提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂︰一、地價補償部分：㈠按地價調查應抽查最近二年內土地市價或收益價格以為查定標準地價之依據；又地價調查應以買賣實例為主，無買賣實例者，得調查收益實例；土地法第一百五十條及地價調查估計規則第六條分別定有明文。㈡查系爭土地坐落縱貫線路旁，即接臨彰化縣溪州鄉○○路，於土地使用管制前既已建造房屋，附近住宅林立，產業發達，乃一交通運輸便利，發展潛力雄厚之地段，此由台糖公司所有毗鄰之同段一四○八地號土地，其於民國八十一年間之標售底價既已達每平方公尺七五○○元，實際標售價格更高達每平方公尺一四○○○元等事實，猶可證明被告所謂已依當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良－－房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素等為依據，作為查定系爭土地現值之標準等詞，均為御責之詞，核無可採，否則系爭土地公告現值斷無可能僅為二千元之理，實者，系爭土地目前市價已超過每平方公尺二六五○○元以上，為公告現值之十三倍有餘，顯見該公告現值嚴重偏低，被告不顧人民權益，猶以該數額為準辦理徵收補償，誠然不符時宜，委無可採。㈢綜上，系爭土地公告現值偏低與實際不符，據以作為補償標準，顯然有害人民權益，是原告請求比照前述台糖公司標售毗鄰土地之底價，以每平方公尺七五○○元作為系爭土地補償標準，應屬客觀公允。二、一併徵收土地部分：㈠按徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六月個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收之，土地法第二百十七條定有明文，又⒈所謂「不能為相當之使用」應以徵收當時實際使用為準，始為適法－－，⒉所稱「殘餘土地面積過小」究何所指問題，法律尚乏明確規定，按本條立法精神，係基於保障被徵收土地所有權人之請求權而設，因土地徵收為國家行使公權力，以強制手段取得私有土地，其徵收範圍依土地法第二○八條但書規定，應以其事業所必需者為限，一旦有徵收殘餘部分，往往難以作經濟有效之使用，造成所有權人之不便，乃賦予其得要求一併徵收之權利。此項面積究以若干單位為認定標準，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥；內政部‧‧９台內地第三○二七四號函並著有解釋可稽，可見系爭土地殘餘部分是否達「不能為相當之使用」之程度，應以徵收當時實際使用為準，始為適法，又有關「殘餘土地面積過小」之標準，亦應以原處分機關強制徵收後，殘餘部分就原告之事業是否仍具經濟效用為準，宜由系爭土地所有人即原告自行衡量，於提出一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理，始為適法。㈡從而，系爭土地原告有無依土地法第二百十七條規定請求一併徵收之權利，自應以前述解釋標準認定系爭土地殘餘部分是否已致「不能為相當之使用」之程度，作為准駁之依據，始為適法，惜被告見不及此，竟以殘餘土地面積大於徵收土地面積為準，遽然否決原告之請求，顯然已違反上揭規定及解釋原則。又彰化縣公共設施建築物拆遷補償辦法第十條規定以拆除後賸餘部分之底層面積小於十五平方公尺者作為准許一併徵收之認定標準，顯然已牴觸土地法第二百十七條及前揭解釋意旨，依法應屬無效，被告據以拒絕原告請求，其處分自屬違法。㈢查系爭土地於徵收當時乃作為養豬牧場使用，鑑於現代化牧場經營須兼具經濟規模及環保要求，其經營使用土地面積自有嚴格要求，若土地面積不足，即難以經營生存，茲因系爭土地中央位置悉遭徵收，剩餘土地形勢不整，面積亦不足作為牧場經營，是原告自行裁量，認系爭土地已難作經濟有效之使用，並要求一併徵收，應屬合法。三、地上物查估補償部分：㈠按土地法第二百十七條所謂「徵收土地之殘餘部分」，原指一筆土地部分被徵收，經分割後之賸餘部分而言。若同一所有權人有二筆以上土地，地界相連，實際已合併為同一性質之使用，其中一筆被徵收，賸餘之一筆，亦屬殘餘部分。例如某有二筆土地，地界相連，其地上合併建築一棟房屋，若其中一筆土地及部分房屋被徵收，殘餘者為另一筆土地及部分房屋，如因面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，其所有權人自亦得要一併徵收之。（內政部‧‧９台內地第三○二七四函）參照。㈡查原告所有吉祥牧場坐落信義段一四○七、一四○八、一四四六－一一、一四四五、一四四二、一四六一地號等六筆土地上，乃一整體規劃之現代化一貫作業養豬牧場，其地上設備各具功能，常輔牧場正常之運作，是部分雖非屬徵收範圍內，但其他部分經拆除後，整座牧場等同喪失機能，而無法正常運作，則未拆除部分亦失經濟價值，顯然無法續使用，依前揭解釋意旨，非徵收範圍部分，仍應為殘餘部分，原告依法自得請求一併徵收補償，詎被告僅以非徵收範圍部分之地號有別，且又以剩餘部分底層面積應小於十五平方公尺為限制，拒絕原告之請求，依前述說明，其處分顯然違法而無可維持。四、系爭遭部分徵收之一四四二、一四六一地號土地原係作為大型現代化豬隻牧場用途：原告等經營「吉祥牧場」，計投入資金壹仟伍百萬元，建有大型豬舍四棟（母豬舍一棟，母豬分娩及仔豬保育舍一棟、肉豬舍二棟）、飼料室一棟及污水處理池一處，並另配置大型飼料儲存桶六個及連貫全場飼料自動給飼輸送管線和動力設施。總計畜養種公豬七頭、種母豬一百三十頭、肉豬一千五百頭，合計一千六百三十七頭（有牧場登記證書及相片十二幀為證）。故其因規模宏大，且運用最新畜牧知識技術及自動化設施，而得享極高經濟效益，遠非一般傳統農家之小型圈養或作為耕地使用種植作物可比擬。五、徵收後之賸餘部分已無法繼續經營一有同等經濟效益之牧場：系爭土地中央部分為高鐵穿過（有地籍圖謄本及牧場平面示意圖為證），造成極大影響，使賸餘土地難以繼續作原來之使用：㈠系爭土地被切成一大一小兩塊，其中較小一塊略呈兩有少許相連之三角型，均狹長畸零，自難以作原先大型牧場用途。㈡就較大一塊而言，其欲繼續作大型牧場使用亦有左列障礙：⑴牧場原先面臨台一線中山路，平日運載豬隻及飼料之卡車即係由此出入。此塊殘餘土地未來將為高鐵阻隔而無法再由中山路出入，其他方向又均為農田及水圳，車輛已無法進出載運豬隻及飼料。⑵ 日後高鐵通過時，其產生之噪音、振動、燈光將嚴重驚擾豬隻，而妨礙母豬之妊娠及泌乳、仔豬之保育及肉豬體重之增加，使整體養殖效率低落。⑶面積遽減近半，飼養規模必大幅降低，已不符經濟效益。且本塊賸餘土地之一端過於尖狹，該部分根本難以利用。⑷牧場重要設施如飼料（混合製造）室，大型飼料儲存桶、母豬舍、母豬分娩及仔豬保育舍，自動給飼輸送管線和動力設施及住家均已被拆除。此塊殘餘土地上只賸肉豬舍二棟及污水處理設施，已失整體之效用。㈢故而系爭土地之二塊殘餘部分，均已難以再繼續作為現代化大型牧場之用途。六、被告之答辯殊無理由：被告答辯以賸餘面積大於徵收面積，及就全省與全縣平均「耕地」面積而言，應是超大面積土地，故否准一併徵收之申請。惟其理由，殊有失當：㈠依土地法第二百十七條文義，面積是否過小，應以是否已致「不能為相當之使用」而定。而依行政法院行七十三年判字第三一八號判例意旨，該條之「不能為相當之使用」，應以徵收當時實際使用情形為準。易言之，賸餘部分面積是否過小，應取決於被徵收之土地當時之實際使用情形，而判斷未來是否仍能就賸餘土地為同等經濟效益之利用而定，與被徵收部分和賸餘部分孰大孰小，毫不相干。㈡另本件系爭土地實際之使用情況為牧場，並非用以耕作，被告指該「牧場殘餘土地」與全省全縣平均「耕地」面積相比為超大面積土地，而認並無面積過小致不能為相當之使用之情形，其將作牧場用途之土地以「耕地」之平均面積加以衡量是否過小，參照前揭行政法院判例「應以徵收當時實際使用情形為準」之意旨，於法實為錯謬。㈢再者，面積是否過小，依內政部六十八年十月九日台內地字第三○二七四號函第三點所示，「宜由被徵收土地之所有權人自行裁量」，非由行政機關認定。七、綜上，本件系爭土地之賸餘部分，既已無法再依徵收當時之實際使用情形，續為相當之使用，自應一併徵收。而其上之土地改良物，依土地法第二百十五條之規定，自亦應一併徵收予以查估補償。本案原處分及訴願、再訴願決定均未查明事實；顯有違誤，自難令人甘服。為特狀請判決悉予撤銷，俾維權益。被告答辯意旨略謂︰一、查依「平均地權條例」第十條規定：本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價．．．。又「都市計畫法」第四十九條規定：依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之，但加成最高以不超過百分之四十為限．．．。政府因公共需要徵收人民土地之補償標準，有關法令均有明文規定。原告所有系爭土地已以最高加成（四成）給予補償地價，其訴請依台糖公司標售底價辦理補償，於法不合；另訴公告土地現值偏低一節，經被告函請斗六地政事務所查明略以「溪洲鄉○○段一四四二、一四六一地號等兩筆土地估價係依地價調查估計規則第二十一條第一、二款規定估計區段地價」。查該二筆土地擬定之公告土地現值經彰化縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會於八十五年六月十日通過，並由被告報請台灣省政府核備在案。上開土地地價之評定均依照規定辦理，並無違誤。所訴公告土地現值偏低一事，實無理由。二、依土地法第二百一十七條：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收之」。系爭二筆土地原面積合計○‧六六四三公頃，合計徵收○‧二七四一公頃，剩餘○‧三九○二公頃（台灣省訴願審議委員會決定書誤寫為○‧三○九二公頃）。申請一併徵收案，經被告訂期會同需地機關等相關單位會勘，結論以：剩餘之土地面積多於被徵收面積，該面積如以本縣或全省平地耕地之平均面積而言，應是超大面積土地，而否准一併徵收之申請。且其豬舍及設備大多位於徵收範圍外，訴請全部查估補償，自與上開規定不符。三、綜上所陳，被告依法辦理並無違失，否准原告請求一併徵收補償及依同段台糖公司土地標售之底價辦理補償，並無不合。是原處分原決定應予維持。謹請予以駁回訴訟。理由按「徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。」「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物應參照重建價格補償。」分別為八十九年一月二十六日修正公布前土地法（下同）第二百三十六條第一項及平均地權條例第十條所明定。又依都市計畫法第四十九條第一項規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。但加成最高以不超過百分之四十為限；其地上建築改良物之補償以重建價格為準。」可知適用加成補償，係以被徵收土地毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為基準。如政府因國家公共事業之需要，徵收非屬都市計畫區內公共設施保留地之土地，並變更為公共事業用地，認為有必要而予以加成補償，似已認定被徵收土地之公告現值不足，有類如都市計畫公共設施保留地之情形，苟其公告土地現值確較鄰地為低，似亦應以毗鄰土地之平均公告現值為準，始符合加成補償之法意。次按土地法第二百十七條規定：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收之。」所稱不能為相當之使用，應以徵收當時實際使用情形為準（參考本院七十三年判字第三一八號判例）。本件原告甲○○○所有坐落彰化縣溪州鄉○ ○段一四四二、一四六一地號土地（下稱系爭土地）非屬都市計畫區土地，其中部分及其上原告二人所有地上物因交通部興辦交通事業需要經內政部核准徵收，由被告於八十六年四月一日公告，並按徵收當期該土地之公告現值每平方公尺二○○○元另加四成予以地價補償，合徵收土地上建物查估價格之補償，通知原告領取。原告異議，請求地價補償以鄰地實際交易價格每平方公尺七、五○○元計算，建物補償應查估系爭土地上之全部建物，並請求一併徵收系爭土地之殘餘部分。經被告分別函復，略以系爭土地之殘餘部分面積過大，不予辦理一併徵收；地價補償係依平均地權條例第十條並參照都市計畫法第四十九條加四成辦理，建物補償依法定補償標準辦理云云。固非全無見地。惟查原告主張其所有系爭土地公告現值偏低，較諸毗鄰第一四四八地號耕地每平方公尺公告現值二、六○○元及第一四○八地號土地於八十一年間標售價每平方公尺七、五○○元為低等事實，為被告所不爭執，並有其提出之台糖公司標售土地明細表、高速鐵路土地所有權人土地歸戶清冊影本足稽。果爾，則被告規定補償地價，既認有加成必要，而參照都市計畫法第四十九條第一項予以加四成補償，乃以系爭土地之公告現值，而非以毗鄰地之平均公告現值為基準計算，揆諸首揭說明，似不無可議。再者，公告土地現值，為補償徵收土地地價之依據，依平均地權條例第四十六條規定，應經調查地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表等程序，於每年七月一日公告。必其公告程序無誤，據以規定徵收補償地價始無違法。原告茲既提證主張系爭土地之公告現值不符實際，不足為徵收補償之依據，被告自應詳查公告土地現值之實施程序以證其合法，始足以昭折服。被告雖據彰化縣北斗地政事務所八十七年六月十二日北地三字第三三一五號函復以：「查溪州鄉○○段一四四二、一四六一地號等二筆土地估價情形係依地價調查估計規則第二十一條第一款規定：『．．．當地土地使用管制、交通運輸、自然條件．．．發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍藍圖上將地價相近、地段相連、情況相同之土地劃為同一區段。』第二款規定：『前段區段界線，應以使用分區或編訂使用地類別、使用管制．．．為準。』經查該二筆土地係編定為農牧用地，本所依此將調查結果予以劃分地價區區地價後，將擬定之土地現值提交彰化縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會於八十五年六月十日通過，並由鈞府報請台灣省政府核備在案。上述均依照規定辦理，並無違誤。」認原告所訴公告現值偏低核無理由。惟查北斗地政事務所函復內容多屬法律規定之抽象內容，究竟具體實施內容如何，例如系爭土地位於何一地價區段，原告主張之毗鄰土地位於何一地價區段，二者有何不同等情，被告悉未論究敍明，自不足以昭折服。又查系爭土地徵收後之殘餘部分固較被徵收部分面積為大，惟查原告始終主張其原在系爭土地及毗鄰之第一四○七、一四 ○八、一四四六－一一、一四四五地號土地上經營大型現代化豬隻牧場，徵收後系爭土地剩餘一大一小兩塊，又有狹長毗零地形，重要設施已被拆除，不能續作原有之大型牧場使用等情，並經提出照片為證，攸關徵收當時原告實際使用系爭土地之情形是否因徵收致不能為相當之使用頗切，乃被告並未調查認定，徒以系爭土地徵收剩餘部分面積過大，駁回其一併徵收之申請，揆諸本院前引判例意旨，似有未合。又其答辯時以系爭土地徵收後剩餘部分面積較全省平均耕地面積大，不合一併徵收要件云云，忽略系爭土地徵收時供牧場使用之實際使用情況，亦有未合。況依被告八十六年十二月五日八六彰府地權字第二二八○七五號函復原告申請一併徵收系爭土地，於說明二略云一併徵收地價補償標準，比照主徵收地價加成規定辦理，原告申請依每平方公尺七、五○○元加成補償，難以受理，請重繕申請書於八十六年十二月十五日前寄達等語。似僅因申請一併徵收補償地價有所誤列，至土地法第二百十七條所定一併徵收之「殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用」等要件，並無疑義，茲又稱不合該要件，究竟如何，自應查明認定，始無欠缺。除原告堅持以高於主徵收地價補償之標準申請一併徵收，不合於一併徵收之原意外，果原告申請一併徵收殘餘部分符合要件應予准許，則原告請求查估全部地上建築物予以補償，即非無據。又查彰化縣公共設施建築物拆遷補償辦法第十條規定：「建築物部分拆除後其賸餘部分無法繼續使用（賸餘部分之底層面積小於十五平方公尺者）或有礙結構安全及位於公共設施保留地上者得一併拆除補償之。」其括弧內「賸餘部分之底層面積小於十五平方公尺者」，究係無論其用途，或係指作何用途使用，參諸其本文曰「無法繼續使用」，似指徵收當時之實際使用情形，果爾，原告主張其牧場重要設施悉被拆除，系爭土地上殘餘部分只賸豬舍二棟、污水處理設施，已失整體效用等情，既提出照片為證，如果屬實，似非不應予以一併查估補償，被告答辯謂原告豬舍及設備大多位於徵收範圍外，悉無佐證，逕謂不合全部查估補償云云，亦不足以昭折服。綜上說明，被告尚未詳查事實，逕認原告主張不合法定要件而為否准之處分，尚有未洽。訴願、再訴願決定未予糾正，同有未合。原告執以指摘，非全無理由，應悉予撤銷，由被告查明後另為適法處理。據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中華民國八十九年三月三十一日行政法院第六庭審判長評事徐樹海評事林茂權評事高啟燦評事蔡進田評事劉鑫楨右正本證明與原本無異法院書記官郭育玎中華民國八十九年四月一日

最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第一○○一號

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