最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第二八六號｜法律人

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　　八十九年度判字第二八六號原　　　告　光泉牧場股份有限公司代　表　人　甲○○ 被　　　告　臺北市政府環境保護局右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十七年十一月二十四日環署訴字第六四二○四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰主　文原告之訴駁回。事實緣依行為時廢一般容器回收清除處理辦法規定及行政院環境保護署（以下簡稱環保署）檢送之名冊，原告係屬一般容器之鋁箔包相關業者，而為「中華民國紙包裝食品推廣協會」（以下簡稱紙包裝協會）之會員，其為執行回收清除處理工作並成立共同回收清除處理組織（以下簡稱共同組織），乃由會員共同委託該共同組織全權處理廢鋁箔包容器回收清除處理事宜。原告於民國八十四年一月一日至八十四年十二月三十一日所達成之廢鋁箔包容器回收率，經被告依據該共同組織申報當年之廢鋁箔包整體回收率為百分之三十二．七六，乃認定未達環保署公告之回收率－百分之六十，僅達公告回收率百分之五十四．六，而有違反廢棄物清理法第十條之一規定之事實，被告乃依法告發，並以八十五年九月二十五日廢字第Ｘ○○六四二二號處分書裁處三萬元（折合新台幣九萬元）罰鍰。原告不服，提起訴願，經台北市政府以八十五年十一月二十六日府訴字第八五○八一六八六號訴願決定將原處分撤銷，並責由被告另為適法之處分。嗣被告復於八十七年二月九日以廢字第Ｙ○一五六四三號處分書仍處原告新台幣九萬元罰鍰。原告猶表不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：甲、原告起訴意旨略謂︰一、按原告係屬一般容器業者，自有廢一般容器回收清除處理辦法（以下簡稱處理辦法）第二十條適用。該處理辦法第二十條雖規定一般容器業者應申報回收率，但依該辦法第二十一條及二十二條第六款之規定可知，一般容器業者亦得於參加共同組織後，由共同組織代為申報回收率。今原告既已加入右開紙包裝協會，由該協會代為執行回收清除處理工作，並代為申報回收率，而該紙包裝協會亦已向各縣市環境保護局申報包含原告在內之委託廠商八十四年度回收率。二、又台北市訴願委員會前就發泡塑膠業者不服被告所作回收率未達公告標準處分所提之訴願案，曾於八五府訴字第八五○○二五三八號訴願決定中為「查本件原處分機關處以訴願人新台幣六萬元之罰鍰無非依據保綠會向行政院環境保護署申報之回收率．．．未達到公告回收率之標準，惟查，保綠基金會向行政院環境保護署申報之回收率，究係指發泡塑膠廢容器業者之整體回收率，抑或僅係指訴願人之回收率﹖依卷附資料尚無從認定．．．則訴願人之回收率究為若干，即有待查證。原處分機關逕以訴願人之回收率為．．．予以處罰，其認定事實證據之證據力，尚嫌薄弱，從而，本件原處分應予撤銷．．．」之決定。同理，該紙包裝協會向環保署申報之回收率，究係指容器業者之整體回收率抑係指原告之回收率，依該協會之資料亦無從認定，則原告之回收率究為若干，尚待查證。三、又該紙包裝協會雖係由業者組成，惟原告並未參予該協會之實際運作，縱原告係該紙包裝協會之會員，本應承認該紙包裝協會申報之回收率，如該紙包裝協會代原告所執行之回收率未達標準，原告自應受處分。惟查該紙包裝協會申報之回收率，應由被告究明詳實，而後方據以為適當之處分或不為處分。今被告未能向該紙包裝協會究明，即據以處分原告，此種處分實為草率。且環保署八十五年八月十二日環署廢字第四四三八二號函謂：「．．．聯合回收組織（即共同組織）．．．其回收率之申報，除清理計畫書有特別申明外，共同組織等同於業者辦理回收，即以共同組織達成之回收率為個別業者之回收率．．．『可要求該會於申報時，提報個別業者之回收率或自行敘明共同平均率即為個別業者之回收率』」，顯見環保署亦認為平均回收率與個別回收率並不等同。且於共同組織申報平均回收率時，主管機關應要求該共同組織，就個別業者提報個別回收率，或由該共同組織自行敍明其共同回收率即代表個別業者之各別回收率。故共同組織所申報之回收率，可能係平均回收率或個別回收率。且唯有於共同組織自行敍明其申報之平均回收率即代表個別業者之個別回收率，行政機關始得以該平均回收率為個別回收率。於本案中，紙包裝協會依前開處理辦法規定申報各成員之回收率時，僅申報平均回收率，既未申報個別回收率，亦未敍明以該平均回收率做為個別業者之回收率時，主管機關固然無法得知個別業者之個別回收率，且無法依未申報個別回收率或平均回收率過低之事實，處罰紙包裝協會，然此乃立法之闕漏，而屬於法律漏洞，並未使主管機關有主動將平均回收率當作個別回收率之權能，此由上述環保署之公函內容觀之甚明。是行政主管機關應主動清查個別業者之個別回收率，方得依各該個別回收率依法作出決定或處分。如主管機關事實上無法清查個別業者之個別回收率，應自修定法律以解決此問題。而不得於無法律或命令為依據之情形下，擅自將共同組織申報之平均回收率，視為或推定為係個別業者之個別回收率，並作為行政處分之依據。四、縱　鈞院認前函之重點在於「除共同組織於清理計劃書有特別申明外」，應以共同組織達成之回收率為個別業者之個別回收率，然該函之作成時間為八十五年八月十二日，斯時該紙包裝協會早已申報八十四年度之回收率，故依「法律不溯既往」原則，該函亦不應適用於八十四年度申報之回收率。且台灣省政府亦曾於八六府訴一字第一五六八一○號再訴願決定書，對第三人利樂包股份有限公司就不服類似處分之再訴願，以「當事人主張事實，需附舉證責任，倘所提出之證據，不足為其主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法（　鈞院三十九年判字第二號判例參照）」，而決定撤銷原處分及原決定，並發由原處分機關另為處分。五、司法機關審理司法案件，皆應查明證據後，方可據為判斷之基礎，如此方可使人誠服其決定，且刑事審判更有「罪疑惟輕」原則，亦即除非檢察官能確實證明被告有罪，否則被告皆應無罪。而行政機關處分人民應如法院審理刑事案件，需於查明證據後，方可據為處分之基礎，而使人誠服其處分。今被告機關未究明該回收率之真正意函，即謂原告應承認、承受該回收率，此種處分已違反前述原則之精神，實不足保障原告之權利。綜上所述，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。乙、被告答辯意旨略謂︰一、按修正前廢棄物清理法第十條之一規定：「物品或其包裝、容器經食用或使用後足以產生左列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之．．．一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除、處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」；第二十三條之一規定：「物品或其包裝、容器之業者，違反第十條之一第二項之公告或辦法者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。」。又按廢一般容器回收清除處理辦法第二條規定：「本辦法所稱一般容器，指以鋁、鐵、紙、玻璃、鋁箔、塑膠或其他經中央主管機關公告之單一或複合材質製成，用以裝填可供食用或使用之物質之容器。．．．」；第三條規定：「本辦法專用名詞定義如左：一、一般容器業：指一般容器製造業、輸入業及一般容器商品製造業、輸入業。．．．九、回收率：指一定期間內一般容器業者回收廢一般容器量與其營業量之百分比。．．．十、營業量：指一般容器製造業之銷售量、一般容器商品製造業之容器購入量、一般容器輸入業之輸入量、一般容器商品輸入業之輸入量。」；第五條規定：「一般容器業者得依下列方式執行廢一般容器之回收工作：一、設置地區性回收站、回收中心。二、設置回收點或回收設備。三、押金方式。．．．。五、委託財團法人一般廢棄物回收清除處理基金會。．．．。」；第十二條規定：「一般容器業者每一定期間應達成之回收率，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關依一般容器材質及裝填物質種類公告之。」。環保署八十一年九月十日環署廢字第三九六四○號函公告：「公告廢鋁箔包為不易清除、處理及含長期不易腐化成分之一般廢棄物。」；八十三年十二月三十日環署廢字第六五七九四號函公告：「公告一般容器業者每一定期間應達成之回收率。．．．一般容器材質－鋁箔包（含紙、鋁箔及塑膠複合材質），裝填物質種類－飲料、乳品，．．．每一定期間應達成之回收率：八十四年一月一日至八十四年十二月三十一日止－六十。紙容器－飲品、乳品．．每一定期間應達成之回收率：八十四年一月一日至八十四年十二月三十一日止－五十」；八十五年七月十七日環署廢字第四○八五七號函：「壹、廢一般容器回收清除處理辦法回收作業管制流程．．．申報回收率→未達公告回收率：罰鍰⑵．．．貳、違反廢棄物清理法第十條之一，依同法第二十三條之一規定查處原則二、罰鍰⑵：未達公告回收率之百分比查處標準，20＜B＜60 ，罰鍰三萬元．．．」。八十五年八月十七日環署廢字第四六九二八號函：「八十四年度各共同組織回收狀況一覽表，項目－廢鋁箔包，基金會、公會（電話）：中華民國紙包裝食品推廣協會（00000000），回收量－九、八三七、三一五，銷售量－三○、○二七、一六九，回收率－三十二．七六 。項目－廢紙容器，基金會、公會（電話）：中華民國紙包裝食品推廣協會（ 00000000），回收量－二、三一七、三八○，銷售量－一○、一五七．九二，回收率－二十二．八一」。二、次按「一般容器業者為執行回收清除處理工作，得依容器之材質或裝填物質之種類成立共同回收清除處理組織（以下簡稱共同組織）．．．。」「一般容器業者成立共同組織執行回收者，左列事項得由共同組織辦理：一、依第四條規定辦理登記。．．．六、依第二十條規定申報營業量、輸入量、回收量、處理量及回收率。」，為行為時廢一般容器回收清除處理辦法第二十一條、第二十二條所明定。查個別業者依上述辦法組成聯合回收組織（即共同組織），並代業者執行回收工作，其建立回收系統，建置回收點、再生處理回收物品，提報計畫書及與回收商、再生處理廠簽訂契約書等，均由參加業者共同為之，其回收所需費用係業者依營業量、回收量而平均分攤，另由各地回收之廢容器，亦未區分原為何廠商製造或輸入，從而業者組成之共同組織執行之回收成效，亦為各業者之綜合成效，因此關於回收率之申報，除清理計畫書有特別申明外，共同組織申報之整體回收率自得視為業者之個別回收率（環保署八十五年八月十二日八五環署廢字第四四三八二號、八十六年三月十一日八六環署廢字第一五○三一號函釋參照）。由於紙包裝協會申報之八十四年全年鋁箔包之營業量、回收量、回收率等資料，係該共同組織所屬業者之共同申報量，並無分別個別業者之數量，被告曾以八十六年四月一日北市環五字第○九○八五－一號函請原告申報其八十四年紙容器之個別營業量、回收量、回收率等資料，且於該函內註明如未個別提列上述資料或未回覆，則視同原告同意以紙包裝協會共同申報之營業量、回收量、回收率，做為原告之個別申報量，惟原告及紙包裝協會均未能提列個別業者回收率，被告乃據以將共同組織申報之回收率視為其所屬各會員業者之個別回收率，此有原決定 附相關函件資料及再訴願答辯書敍明可稽，是本件原告八十四年全年紙容器回收率既未達前揭環保署公告回收率標準，被告予以裁罰，於法並無不合，原告所稱法律條文待酌，在法律另未經立法修訂前，惟有依現有法令之規定依法行政。綜上所述，原告之訴為無理由，請判決駁回等語。理由一、按「物品或其包裝、容器經食用或使用後足以產生左列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分」「前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除、處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之」、「物品或其包裝、容器之業者違反第十條之一第二項公告或辦法者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰；．．．．」，為本件原告行為時廢棄物清理法第十條之一第一項、第二項及第二十三條之一所明定。又環保署依上揭廢棄物清理法第十條之一第二項規定，復與經濟部於八十三年四月十五日會銜訂定廢一般容器回收清除處理辦法，其第二條第一項則規定：「本辦法所稱一般容器，指以鋁、鐵、紙、玻璃、鋁箔、塑膠或其他經中央主管機關公告之單一或複合材質製成，用以裝填可供食用或使用之物質之容器」。又「一般容器業者得依左列方式執行廢一般容器之回收工作：一、設置地區性回收站、回收中心。二、設置回收點或回收設備。三、押金方式。四、委託公、民營廢棄物清除、處理機構。五、委託財團法人一般廢棄物回收清除處理基金會。六、其他經中央主管機關核可之方式。．．．」「一般容器業者每一定期間應達成之回收率，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關依一般容器材質及裝填物質之種類公告之」，同辦法第五條、第十二條亦分別定有明文（註：該處理辦法業於八十六年九月十日廢止）。又環保署就廢鋁箔包之回收率乙事，復依前開處理辦法於八十三年十二月三十日以環署廢字第六五七九四號公告：「．．一般容器業者每一定期間應達成之回收率。．．．一般容器材質－鋁箔包（含紙、鋁箔及塑膠複合材質），裝填物質種類－飲料、乳品，．．．每一定期間應達成之回收率：八十四年一月一日至八十四年十二月三十一日止－六十。紙容器－飲品、乳品．．每一定期間應達成之回收率：八十四年一月一日至八十四年十二月三十一日止－五十」在案。二、查原告係屬一般容器之鋁箔包相關業者；又鋁箔包（含紙、鋁箔及塑膠複合材質）係屬廢棄物清理法第十條之一所規定之一般廢棄物，亦經行政院環保署八十一年九月十日環署廢字第三九六四○號函公告其為「不易清除、處理及含長期不易腐化成分之一般廢棄物」在案。是原告就廢鋁箔包之回收清除處理工作，自有廢一般容器回收清除處理辦法及廢棄物清理法之適用。又一般容器業者，依上開處理辦法第二十條規定，本應檢具相關證明文件向省（市）主管機關據實申報回收率，但同辦法第二十一條及二十二條第六款亦規定，一般容器業者於參加共同組織後，得由共同組織代為執行回收清除處理工作，並代為申報回收率，合先敍明。三、本件原告起訴意旨略以：按廢一般容器回收清除處理辦法第二十條雖規定一般容器業者應申報回收率，但依該辦法第二十一條及第二十二條第六款之規定可知，一般容器業者亦得於參加共同組織後，由共同組織代為申報回收率。今原告既已加入中華民國紙包裝食品推廣協會，自得由該紙包裝協會代為執行回收清除處理工作，並代為申報回收率。然該紙包裝協會向環保署申報之回收率，究係指容器業者之整體回收率抑係指原告之回收率，應由被告究明詳實，而後方據以為適當之處分或不為處分。殊不得擅自將共同組織申報之平均回收率，視為或推定為係個別業者之個別回收率，並作為行政處分之依據。今被告機關未能向該協會究明，即據以處分原告，此種處分實為草率云云，然查： ⒈一般容器業者為執行回收清除處理工作，均依廢一般容器回收清除處理辦法第二十條規定成立共同回收清除處理組織，並由該共同組織代業者執行回收工作，其建立回收系統，建置回收點、再生處理回收物品，提報計畫書及與回收商、再生處理廠簽訂契約書等，均由參加業者共同為之。至其回收所需費用係業者依營業量、回收量而平均分攤；另由各地回收之廢容器，因區分困難，故少有共同組織將回收之廢容器逐一加以區分係由何廠商製造或輸入者，從而業者組成之共同組織執行之回收成效，一般皆視為各別業者之綜合成效，因此關於回收率之申報，除清理計畫書有特別申明外，共同組織申報之整體回收率自得視為業者之個別回收率，此亦為業者普遍具有之共識。而環保署就是項回收率之認定，亦採相同之見解，亦有行政院環保署八十五年八月十二日八五環署廢字第四四三八二號、八十六年三月十一日八六環署廢字第一五○三一號函釋可稽。又上開函釋係中央主管機關就當時有效之法令加以解釋，並非係另行發佈之新法令，原告主張上開函令依「法律不溯既往」原則，要無適用餘地云云，容有誤解。 ⒉有關廢鋁箔包應達成之回收率，依環保署八十三年十二月三十日以環署廢字第六五七九四號函公告，其八十四年一月一日至八十四年十二月三十一日止，應為百分之六十，此為原告所不爭執。然本件廢鋁箔包八十四年全年之回收率，依共同組織向行政院環保署申報之數據為百分之三十二．七六，僅為上開公告回收率百分之五十四．六（環保署八十五年八月十七日環署廢字第四六九二八號函參照），其未達環保署公告之回收率百分之六十之下限，而有違反廢棄物清理法第十條之一規定之情事甚明。 ⒊被告前雖依共同組織向環保署申報之業者整體回收率百分之三十二．七六，未達環保署公告之回收率－百分之六十，而認原告有違反廢棄物清理法第十條之一規定之事實，乃以八十五年九月二十五日廢字第Ｘ○○六四二二號處分書裁處原告三萬元（折合新台幣九萬元）罰鍰。原告不服，提起訴願，嗣經台北市政府以八十五年十一月二十六日府訴字第八五○八一六八六號訴願決定將原處分撤銷，並責由被告另為適法之處分。而被告因顧及紙包裝協會申報之八十四年全年鋁箔包之營業量、回收量、回收率等資料，係該共同組織所屬業者之共同申報量，並無分別個別業者之數量，茲為慎重起見，乃於八十六年四月一日以北市環五字第○九○八五－一號函請原告及紙包裝協會，提供申報業者八十四年鋁箔包之個別營業量、回收量、回收率等資料，且於該函內註明如未個別提列上述資料或未回覆，則視同同意以紙包裝協會共同申報之營業量、回收量、回收率，做為原告之個別申報量。被告嗣復稱其鋁箔包係由紙包裝協會代為執行回收清除處理工作，並代為申報回收率，請向該會查詢等語，此有被告復函乙紙附於訴願卷可憑。而紙包裝協會則未另為回覆，惟據該紙包裝協會前於八十五年四月二十三日以協字第○四二○號函復被告八十五年四月九日北市環五字第一二四三六號函略以：「．．．㈡茲將各業者申報營業量情形臚列說明如后．．．鋁箔包業者．．．㈢另有關個別回收量與個別回收率部分，因係共同回收，故無法個別計算。．．．」，亦有該函附於訴願卷內可憑。此外，原告亦始終無法提出具體事證，以證明其就鋁箔包之個別回收率，已達環保署公告之標準，被告將共同組織申報之回收率視為其所屬各會員業者之個別回收率，洵無不當。是原告八十四年全年廢鋁箔包回收率既未達前揭環保署公告回收率標準，其未盡廠商企業之環保責任至為灼明，被告予以裁罰，揆諸上開說明，並無不合。原告執上開陳詞，主張被告對伊之裁罰，實為草率云云，委無足採。四、綜上所述，本件原告廢鋁箔包之回收率，因未達環保署公告之百分之六十回收率標準，且其共同組織提報之清理計劃書亦未就其個別業者之回收率予以特別申明，被告予以裁罰，於法並無違誤。一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨指摘原處分違法，並請求撤銷原處分及一再訴願決定，要屬無理由，應予駁回。五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十九年一月二十八日行政法院第四庭審判長評事葉振權評事吳錦龍評事吳明鴻評事尤三謀評事陳光秀右正本證明與原本無異法院書記官阮桂芬中華民國八十九年一月二十八日

最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第二八六號

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