最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第三四四三號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　八十九年度判字第三四四三號原　　　告　台灣國際煙草股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　陳長文　律師范　鮫　律師楊　皓　律師被　　　告　臺北市政府衞生局代　表　人　葉金川右當事人間因菸害防制法事件，原告不服行政院衛生署中華民國八十八年二月三日衛署訴字第八八○○四七五六號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實緣原告設於臺北市○○○路四十八號九樓，係外國香菸代理商，所進口之「 CARTIER LIGHTS」、 CARTIER MENTHOL」、「DUNHIL LIGHT」等香菸，因未標示尼古丁及焦油於臺北市○○路○段五十五號地下一樓大葉高島屋超市上架販售，經被告於民國八十七年一月一日查獲，乃依菸害防制法第二十一條規定按品牌不同各處以新臺幣（下同）十萬元罰鍰，計三十萬元整，原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：一、原告係菸品進口商，經被告查原告進口之未標示尼古丁及焦油含量之菸品，因認違反菸害防制法第八條之規定，乃依同法第二十一條之規定各處原告十萬元罰鍰，共計三十萬元。原告深感不服，遂向臺北市政府分別提起訴願，遭臺北市政府以八十七年九月十五日府訴字第八七○六七五一五○○號訴願決定駁回，原告不服，向行政院衛生署提起出再訴願，仍遭其以八十八年二月三日衛署訴字第八八○○四七五六號再訴願決定駁回。經查原告係於八十八年二月八日收受再訴願，爰於法定期間提起行政訴訟。二、菸害防制法之施行及其施行細則之訂定過程，原告完全配合行政機關之要求：緣「菸害防制法」係於八十六年三月十九日由總統公布，該法第八條第一項規定「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上」；第二項則規定「前項尼古丁及焦油不得超過最高含量；其最高含量及其檢測方法，由中央主管機關會商有關機關定之」。惟同法第三十條規定「本法自公布後六個月施行」，立法說明載述「係為業者能充分適應本法規範內容之施行，應給予六個月之緩衝期（以下簡稱「緩衝期」，以求完善周延」。原告於菸害防制法完成立法後，即曾表達配合政府政策之決心，只待行政院衛生署制訂相關辦法後，立即調整產銷作業，以符合標示之規定。為充分瞭解衛生署有關標示規範之管制政策以資配合，原告及其他業者並於八十六年四月二十四日及八十六年五月五日，二度與衛生署協商標示規定之執行事宜。會議中因衛生署告知「焦油、尼古丁含量應於施行細則公告後六個月開始標示」之立場，在毫無法令辦法得以遵循之情況下，原告自僅完全信賴中央主管機關之宣示及承諾，並咸信應有充分之作業時間，俾在本法施行細則公告六個月後，即可完全符合標示之規定。詎衛生署於該法完成立法後，遲至八十六年九月十五日始訂定本法施行細則，嗣於八十六年十月三十日確定「尼古丁及焦油標示方法」（以下簡稱「標示方法」）後，一反前揭「焦油、尼古丁含量應於施行細則公告後六個月開始標示」之立場，以衛署保字第八六○六三四二六號函告知菸品業者自八十六年十月三十日起實施辦理；嗣後衛生署再於八十六年十一月十四日以衛署保字第八六○六六四八八號函告知業者標示規定之執行日期將回溯至八十六年九月十九日。此種變更，已使原告無從及時配合調整措施，然原告一本長期以來遵守政府法令之立場，仍立即動員龐大人力、物力，以逐包補貼標示方式，俾求合法，惟仍遭被告課罰，實屬不公。此外，訴願決定及再訴願決定竟謂菸品焦油與尼古丁含量僅須以中文標示即可，衛生署所為標示規定僅係參考建議等，無視中央主管機關為本法有權解釋機關，所為釋令具有拘束力，及原告耗費龐大人力、物力趕工黏貼標示之努力，除辯稱前揭會議共識並非衛生署之政策外，率認原告「顯對法令規定未予重視」，實令原告深感委屈。查衛生署以衛署保字第八六○六三四二六號函告菸葉協會通知菸品業者「自本日起即應依．．．『菸品所含尼古丁與焦油含量，應以黑色或深色中文六號字體直印於菸品容器側面淺色部位』之方式標示含量，以免受罰」，換言之，衛生署之標示規定實已成為本件課罰之前提要件，豈可謂為不具拘束力之「參考建議」？試想，若原告果真「顯對法令規定未予重視」，何須處處聽候衛生署之指示行事？訴願及再訴願決定所持理由顯屬無據。三、原處分有違反「法律不溯及既往」原則之違法，應予撤銷：現代法治國家強調行政法律秩序之連續性與安定性，為保障人民正當合理之信賴，禁止行政法規追溯既往為不利人民之變更，此即是法律不溯及既往之基本理念。按行政法規不溯及既往原則不僅是用法（適用法規），且是立法原則，國家機關於適用行政法規時，應遵守此原則，不得任意為擴張例外規定之解釋（行政法院八十一年判字第九七六號判決參照）。職故，本於違憲（法）溯及既往之法規所為之行政處分，因顯有重大瑕疵，自得訴請撤銷。按菸害防制法係於八十六年三月十九日制定公布，迄至同年九月十九日開始施行。惟查系爭查獲之三包香菸即Cartier Menthol, Cartier Light s 及Dunhil Lights，其輸入日期均早在菸害防制法施行之前；此外，Cartier Menth ol及Dunhil Lights由原告轉售之日期均在菸害防制法施行之前，至於Carrtier Ligh ts雖轉售於十月下旬，惟其轉售亦發生於衛生署於八十六年十一月十四日通知立即實施標示規定之前，基於法律不溯及既往之原則，自不能追溯處罰。被告竟仍處罰原告，顯屬違法。另查，商品之製造、輸入、販賣為經常性業務行為，無從中斷，菸品亦然。「為充分供應市需，除必須按現有產品配方適度備料外，在知悉公告與實施日前後，更必須進行產製之調整及菸盒包裝印製之變更，其影響層面甚為深廣複雜。」是故，在衛生署遲未制訂施行細則及相關辦法之前，原告之製造、輸入及販賣行為並無法中斷，仍必須「適度備料」以因應市場所需。職故，當衛生署一反以往之承諾及宣示，於八十六年十一月十四日通知原告立即實施標示規定，勢必導致原告毫無消化市場存貨之機會，致生原告輸入及轉售行為依當時之法律雖屬合法，事後卻受追溯處罰之後果。查本案既符合行為時之法令規定，自應受該原則之保護。此外，本案原告因庫存菸品處理壓力，早就建議主管機關於公告內明列「在公告日期前產製之菸品不在此限」之字樣，實即係表明上述立場。詎被告違反該承諾及「法令不溯及既往」原則，對原告處以罰鍰，顯係違法，要無疑義。另按衛生署於八十六年四月二十四日會議中明確說明標示規定將於本法施行細則公告後六個月才開始標示，至於標示方法，則將於與經濟部等相關單位討論後決定。另於八十六年五月五日會議當中，衛生署復確認標示方法應以補充解釋方法規定於施行細則中。足證在衛生署公告標示方法之前，原告之標示義務尚未產生；又因為標示義務，基本上是製造商之義務，故在此之前所生產之菸品，根本即無標示義務之適用。是以被告以原告違反本法第八條第一項為由處罰原告，顯然違反法律不溯及既往。退萬步言，縱令衛生署認為進口商亦有標示義務，且標示義務存在之時點，並非以生產日為準，只要在標示義務存在時尚在原告持有中之菸品，均有標示義務，惟衛生署遲於八十六年十一月十四日方以函令要求進口商以黏貼方式標示，故進口商之標示義務，應於八十六年十一月十四日方發生。即令如此，由於系爭三包香菸早在此時點之前即已由原告進口並轉售，（ Cartier Menth ol,及Dunhil Lights於八十六年九月十九日以前即轉售經銷商，Carr tier Lights則為同年十月下旬轉售），並脫離原告之持有，故原處分仍因追溯處罰而屬違法。四、原告信賴衛生署之指示與承諾，應有信賴保護原則之適用：當代法治國家之行政行為首重明確性及可預測性，如何誠實信用行使公權力以及維護人民對其正當合理之信賴，避免人民遭受不可預計之負擔或喪失利益，實係行政行為之合法前提，亦為公法上「信賴保護原則」之基礎。所謂公法上信賴保護原則在於強調公權力之誠信行使、法秩序之連續性與安定性、以及人民對於既存法秩序之信賴保護，其具體展現則包括正當法律程序、法令不得溯及既往、行政行為撤銷或廢止之限制等。申言之，任何行政行為之行使皆須審視有無違反人民合理之信賴，否則即屬權利濫用之違法。㈠信賴保護原則之理念與實踐：法治國家不同於專制集權國家，並非朝令不得夕改，而是當朝令確有必要修改時，必須考慮人民對其之信賴。職故，行政行為違反人民之信賴，該行為應被宣告無效或撤銷，並回復原狀以維護人民之信賴（存續保障）；退萬步言，縱使行政行為有其高度公益考量不得不失信於民，對於人民因信賴原法秩序所致之損害，亦應加以補償（財產保障）。按公法關係是由國家以權威性的優越地位與人民發生之法律關係，由於人民須依法服從國家之支配與管理，此種權力服從性質之公法關係，極易令人民對國家產生信任和信賴。職故，公法上之信賴保護乃係基於公法關係之本質而當然發生，不一定需要其他行為或特定事實作為基礎，凡公法上之行政行為均有信賴保護原則之適用，不因其是否該當行政處分而有不同。至於公法上信賴保護原則早已為我國法院實務所承認，此有行政法院五十四年判字第二五五號判決：「行政官署對其以為之行政行為，發覺有違誤之處，為本於行政上之職權作用，得自動更正或撤銷原處分而另為處分．．．惟須於不損害當事人之正當權利或利益之情形下，始得為之」、行政法院七十六年判字第四七四號判決：「公法上之爭訟，應有信賴保護原則之適用，亦即當事人信賴行政機關之決定存在，已就其生活關係有適當的安排者，必須予以保護或給予合理之補償」、以及行政法院七十九年判字第二○九號判決：「行政機關自動更改或撤銷已為之行政處分，應秉持誠信公平之原則，倘有失於此，至損害人民權益時，則難免有權利濫用之嫌，依行政訴訟法第一條第二項之規定，應以違法論」等先例可稽。此外，「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，業經總統公布之行政程序法第八條著有明文。申言之，信賴保護原則顯已成為我國行政法上之重要原理原則與審查標準。㈡原告應受信賴保護原則之保障：為研商菸品所含尼古丁及焦油含量之標示、最高含量、以及檢測方式，衛生署於八十六年四月二十四日召開「菸品之尼古丁、焦油最高含量討論會」決議「施行細則公告後六個月開始標示菸品之實際焦油、尼古丁含量」、「尼古丁、焦油含量之標示，應標示於正面或側面，將再與經濟部等相關單位討論後決定」，顯係行政機關對外公示之意思表示。換言之，衛生署所為之決議內容顯已構成原告之信賴基礎，且此信賴基礎不斷經由衛生署同年五月五日及九月十五日會議中所為之意思表示予以強化確認，則違反此一信賴基礎之行政行為自應受違法推定。此外，縱使在衛生署變更承諾指示之情形，原告仍然積極配合相關標示作業，亦足證其具體之信賴表現，原處分無視於此，嚴重牴觸信賴保護原則，要無疑義。詎再訴願決定雖以衛生署於有關尼古丁、焦油含量之標示規定之研商過程拖延未決，致使業者誤認尚有緩衝期，則何以此種行政作業僅係「稍有瑕疵」而不致動搖原處分之合法性及正當性，則未見任何說明。㈢被告應受上級主管機關衛生署之承諾所拘束；衛生署曾數度公開承諾相關於菸品尼古丁與焦油含量標示之緩衝期間，基於「行政一體」與「行政自我拘束」等法理，此等行政機關所為之意思表示自應構成行政「承諾」，進而拘束下級機關即原處分機關之裁量權限。按「官署之承諾、保證亦為信賴保護原則之適用範圍」，行政法上之承諾係指行政機關就未來行為之具有拘束力之意思表示，其具有㈠承諾之內容未來始能發生作用㈡行政機關帶有拘束意思之表示㈢以及行機關自我課以義務等特徵。由於承諾之作成可能係允諾相對人給予一定之好處或不作進一步之侵害，行政機關基於自己的決定，願意為自己設定一定義務而為承諾，自應遵守其承諾而負一定之履行義務。此外，一個合法有效之承諾，一旦對外宣示達到於相對人，即產生可堪信賴之外部效力，亦賦予相對人要求行政機關履行承諾之請求權。如果行政機關違反不為某不利處分之承諾，相對人自得訴請撤銷該不利處分。職故，行政官署如曾提供錯誤之消息，誘導人民採取或不採取相關措施，日後行政官署於為裁量時，應斟酌其曾提供錯誤消息之事實。前揭會議之決議內容既係行政機關之承諾，並賦予原告合理信賴之基礎，茲信賴該承諾，所為之一定作為或不作為，自不應成為日後處罰之對象，否則即與信賴保護原則有所牴觸。五、被告行政裁量顯有瑕疵，系爭處分應以違法論：行政行為，應採取有助於目的達成之方法進行；如有多種同樣能達成目的之方法時，並應選擇對人民權益損害最少者進行；且採取方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。此適合性、必要性及狹義比例原則，即係行政法「比例原則」。「按裁量權之行使，倘有違背法令、誤認事實、違反目的，違反平等原則或比例原則等情形之一者，揆諸行政訴訟法第一條第二項之規定，仍不失為違法」（行政法院七十一年度判字第八一一號判決參照）。緣原告及相關業者，於獲知衛生署有意追溯適用本法規定時，曾立即去函陳情並提出「提前於新聞報紙公布所有香菸之焦油尼古丁含量表，同時分發全國零售點張貼，以利消費者辨識」之市場存貨消化前之替代方案，惟未獲衛生署採納。衛生署堅持以重大影響人民財產權之手段（要求逐包貼示及未貼示者每件課處罰鍰新臺幣十萬元）達到相同立法目的（告知焦油、尼古丁含量），並未考量就數項可能措施中採行對業者影響最小之方法，致業者必須採取最不符經濟效益之逐包加貼含量標籤補救措施，顯違前述比例原則。原告傾全力配合逐包貼上標籤政策之際，被告不察原告之困境及所採補救措施之整體成績，僅因查獲些許漏貼標籤菸品即迅行處罰，誠難謂符合誠信原則及比例原則。六、原告並無任何故意、過失，不應受罰：㈠按司法院大法官釋字第二七五號解釋略以，「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證自己無過失時，即應受處罰」。是故，人民因違反法律上義務而應受之行政罰，係屬對人民之制裁，原則上行為人應有歸責原因行為，始得處罰。㈡按原告於輸入及轉售本案產品時，菸害防制法尚未施行，故行為完全合法，嗣因本案產品於零售商所有之中，方因未貼標示而牽連受罰。然查本案原告為一進口業者，與被取締之零售商彼此間並無代表、代理、受僱或其他服務關係。零售商是否標示並非原告之責任，原告對之亦無任何故意或過失，自不能因零售商未標示而受罰。被告未察於此，率予處罰原告，洵屬違法。㈢況查原告於短短月餘之時間內，已耗費鉅額人力、物力先就衛生署所揭示之查緝對象五大連鎖超商逐包加貼標示，次及於其他零售據點。惟被告卻立即於八十七年一月一日取締非屬五大連鎖超商系統之大葉高島屋百貨超市。就此若仍有疏漏，乃常情之所難免，實無任何故意、過失可言。七、若給予業者相當緩衝期間，應不致發生本件爭議：按商品之製造、輸入、販賣為經常性業務行為，無從中斷，菸品亦然。故標示規定依法不得回溯既往，正如前述，自應給予業者合理之調適期間。國內已有經濟部就菸品依商品標示法標示健康警句案，曾函告知業者標示方式並給予十個月調適期間，且公告「在公告日期前產製之菸品不在此限」之前例。此乃依法行政之先例。而歐洲共同市場於一九八九及一九九二年實施相關規定時，亦給予業者一年至二年之緩衝期，足見就類此標示規定訂定緩衝期，實屬國內外之慣例。依「菸酒管理法」草案行政院版第二十六條規定：「菸之尼古丁及焦油不得超過最高含量，其最高含量及其檢測方法，由中央衛生主管機關會商有關機關定之。」前行政院蕭院長萬長於任立委時，即曾針對此項規定，與另十六位立法委員共同提案要求增訂第二項條文如下：「惟在中央衛生主管機關公告實施前，業者已製造之菸品，應給予一定期間准許其在市面繼續銷售流通，不受本法第七條限制」，並說明如下：「在中央衛生主管機關公告本法第二十六條規定前，業者因在事先無法正確掌握公告及實施日期情況下，為充分供應市場，除必須按現有產品配方適度備料外，在知悉公告與實施日前後，更必須進行產製之調整及菸盒包裝印裝之變更，其影響層面甚為深廣複雜。建議在公告日期至實施日期間酌予更長之調適期，以減輕業者營運之衝擊與額外負擔。」，足見原告所稱面臨之困境絕非捏造，更非屬罔顧公益之自私說詞。八、原處分違反衛生署之解釋函令，應屬違法：㈠行政機關基於實務上之需要，往往主動或由當事人申請針對法令適用上之疑義加以解釋，此種解釋性之行政命令，向為我國司法實務所肯認，此有「行政機關依其執掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但得依據法律，表示適當之不同見解，並不受拘束，本院釋字第一三七號即係本此意旨；主管機關依其職掌就有關法規所為釋示，固可供法官於審判案件時參考，但不受其拘束。惟如經法院引用為裁判之基礎者，參照本院釋字第二一六號解釋，得為違憲審查之對象」，司法院大法官釋字第三九九號解釋之解釋理由書明申其旨。此外，現行法律對此明文規定者，亦有稅捐稽徵法第一條之一：「財政部依本法或稅法所發布之解釋函令，對於據以申請之案件發生效力」，可資參照。㈡根據衛生署八十六年四月二十四日「菸品之尼古丁、焦油最高含量討論會」之會議紀錄，「施行細則公告後六個月開始標示菸品之實際焦油、尼古丁含量」、「尼古丁、焦油含量之標示，應標示於正面或側面，將再與經濟部等相關單位討論後決定」及後「標示之公告應列明在公告日期前產製之菸品不在此限」、「八十六年十月三十日起標示」、「八十七年三月底前只查五大超商」、「依品牌（按即非依包裝）處罰」等意思表示，由於係主管機關針對適用及執行法律所生疑義之有權解釋，基於「行政自我拘束」與「行政一體」等原則，自有拘束自身及其他下級機關之效力。職故，本諸中央法規標準法第十一條後段：「下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令」之同一法理，被告罔顧上級主管機關之有效命令所為之處分，自屬違法。九、再退萬步言，縱令否定是項會議決議內容並非解釋函令，此種為訂定菸品標示方式與尼古丁、焦油檢測標準，且由有關機關與利害關係人共同參與之會議，實已相當於行政程序中之聽證，其所決議之內容對於其後訂定之行政命令及行政處分皆應具有拘束力。㈠為貫徹程序正義與民眾參與之理念，日前三讀制定通過且經總統明令公布之行政程序法明文規定聽證應作成聽證紀錄以及聽證紀錄之應記載事項，俾便作為行政行為形成之重要依據。此外，行政機關須公告行政命令訂定之授權依據、相關程序、以及爭點等，提供利害關係人事前表達意見之機會（行政程序法第一百五十四條以下參照）。㈡根據菸害防制法第八條之規定，「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上」、「前項尼古丁及焦油不得超過最高含量；其最高含量及其檢測方式，由中央主管機關會商有關機關定之」；又「本法施行細則，由中央主管機關會商有關機關定之」，同法第二十九條亦有明文。換言之，除菸品所含尼古丁及焦油之最高含量及其檢測方式，須由衛生署「會商」其他有關機關共同訂定管制標準外，標示方式與處罰對象等實際執行條件，均有賴同樣須經衛生署「會商」其他有關機關共同訂定之施行細則加以規範（此可對照同法第七條「菸品容器最大外表面積明顯位置處，應以中文標示健康警語」、「前項健康警語及其標示方式，由中央主管機關定之」可證）。既有「會商」之要式規定，代表衛生署必須偕同其他相關機關共同協商訂定，故相關之會議決議自應成為具有拘束力之紀錄，否則此一要式規定即失其意義；此外，第八條第二項稱「機關」而不稱「行政機關」，亦顯有不限於行政機關，而擴大參與至其他利害關係人之用意。㈢為研商菸害防制法施行細則暨訂定菸品所含尼古丁及焦油含量之標示方式、最高含量、以及檢測方式，衛生署曾數度召開討論會，並邀集有關機關包括立法委員、財政部、經濟部、菸酒公賣局、菸葉協會、菸害防制諮詢委員、及其他相關基金會等共同參與。根據其中八十六年四月二十四日會議紀錄之決議內容，「施行細則公告後六個月開始標示菸品之實際焦油、尼古丁含量」、「尼古丁、焦油含量之標示，應標示於正面側面，將再與經濟部等相關單位討論後決定」，類此決議意旨並經由衛生署同年五月五日及九月十五日會議中所為之意思表示不斷予以提出，顯然已經等同於聽證程序中之正式紀錄。惟查，其後制訂之施行細則竟一反先前決議，突襲式地要求原告擔負回溯標示之義務，根據前揭審查標準，系爭行政命令罔顧相關聽證紀錄且未見說明理由，顯屬恣意專斷而應認定違法。據此，被告根據違法訂定之施行細則所為之行政處分，顯因存有重大明顯之瑕疵，應予以撤銷。十、按法律授權主管機關訂定施行細則，而主管機關於施行細則中針對執行時間訂出期限、緩衝規定、甚至細部事項之再授權者，實不在少見。舉例來說，水污染防治法第三十、五十條規定，除有主管機關核發之許可證，否則排放廢、污水之行為將遭處罰鍰。然而，水污染防治法施行細則第四十條卻另行規定此種許可證之有效期限為三年，期滿則必須申請展延。此外，根據空氣污染防制法施行細則第十五條之規定，主管機關針對總量管制標準亦自我授權會商有關機關另行定之；至於廢棄物清理法台北市施行細則第四十七條，則更是明白規定一年之緩衝期間。凡此足證，縱使衛生署根據歷次會議決議，於施行細則中給予菸品業者標示之緩衝期間，亦無任何違法之疑義。職故，訴願決定以縱令衛生署同意延緩系爭標示實施時間，將有違菸害防制法第三十條：「本法自公布後六個月施行」，難謂有其效力云云，實屬錯解法律之誤會。行政行為是否有效，我國學界向以「重大明白瑕疵」作為判斷標準，且按人民並無審查行政行為是否合法之能力與義務，行政行為如其形式要件皆已具備，在有權機關撤銷之前，人民自得信賴其有效存續而為經濟活動，不因該行政行為嗣後遭到違法認定而有改變。經查系爭會議之決議內容，並無任何形式上之程序瑕疵，亦無何內容顯然錯誤之情事，自當然賦予人民合法之信賴基礎。退萬步言，縱令嗣後認為該決議內容「違法」，除非行政機關舉證證明該行政行為之違法瑕疵重大、明顯，否則仍應保障人民之信賴表現。此外，從衛生署於八十六年十月三十日函告中華民國菸葉協會，請其通知菸品業者依據八十六年四月二十四日會議之決議，自即日起應標示菸品所含尼古丁與焦油含量乙點，亦可得知衛生署顯亦肯定當日會議決議內容之合法性與效力。換言之，當日會議決議之程序與內容並無任何重大明白之瑕疵，應屬合法有效之行政行為，自賦予原告合理之信賴與期待。十一、㈠訴願決定以「在公告日期前產製之菸品不在此限」之意思表示，因係與會者以臨時動議方式提出，並未列為決議，不能作為原告免責之理由云云，足見訴願決定係以是否列為「決議」作為原告能否免責之判斷依據。惟查，衛生署八十六年四月二十四日會議之決議第四項內容為：「施行細則公告後六個月開始標示菸品之實際焦油、尼古丁含量，並考慮加註『行政院衛生署規定：民國九十六年需降至焦油含量．．．』」，申言之，若根據訴願決定之判斷方法與論證邏輯，是項決議即應可作為原告免責事由，則何以仍然維持原處分並駁回訴願，即令人匪夷所思。訴願決定雖以該次會議決議僅是諮商性質，並未照會原處分機關，亦未發布週知，故無信賴保護原則適用餘地為由「自我解套」，惟何以先主張臨時動議非決議無信賴保護原則之適用，卻又針對有利原告之「決議」認為僅具諮商性質，亦不得主張信賴保護？其間論理之矛盾，可見一般。至訴願決定認為衛生署針對報導內容有誤既未去函更正，又有前述種種易致誤導之會議協商，其妥當性非無可議，則基於「行政一體」原則，縱令是項處分並無違法，亦因明顯「不當」而應予撤銷。有利於人民之證據不予承認，明知處分不當卻不予撤銷，實非現代法治國家應有的舉措！㈡再訴願決定以根據菸害防制法之規定，菸品之尼古丁及焦油含量並未如健康警語須俟衛生署訂定標示方式，自公布至施行間六個月之時間，應足菸品業者完成相關作業，無須等待衛生署定訂標示方式云云，實屬卸責之詞。按衛生署係菸害防制法之中央主管機關，其一言一行自甚受菸品業者所重視，故其召開會議討論標示方式，自賦予業者「應配合衛生署政策進行標示」之合理信賴與期待。今主管機關衛生署先傳達「施行細則公告後六個月開始標示菸品之實際焦油、尼古丁含量」之明確指示，竟稱業者如於該法公布後即著手標示作業，縱與日後衛生署訂定之標示方式未符，地方衛生主管機關自當酌情從寬處理等語，認定原告遭查獲之菸品並無任何標示，自應接受處罰云云，實令原告難以接受。按原告代理銷售之菸品何只千萬，若未待主管機關明令標示方式而擅自標示，非但有遭違法裁罰之不確定風險，如日後須變更配合，其間成本之鉅，實非原告所能承擔，豈能將行政機關「失信於民」之風險轉嫁由無辜百姓負擔！十二、末按本件原告遭被告科處罰鍰計新臺幣三十萬元，若從成本效益以觀，原告於訴願及再訴願皆遭駁回後，縱使行政訴訟獲得勝訴而撤銷原處分，較諸投注於行政救濟所耗費之成本仍顯不符比例。由此可見，原告不計代價起訴要求撤銷原處分並非基於金錢考量，而係冀望透過行政爭訟程序確認被告違法濫權侵害人民權益乙事，所爭者惟法律正義而已！按「行政法院認為必要或依當事人聲請，得指定期日，傳換原告、被告及參加人到庭，為言詞辯論」，行政訴訟法第十九條著有明文，「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判」，甫修正通過之新行政訴訟法第一八八條則進一步將言詞辯論明定為行政訴訟必經之程序。有鑒於本案事涉行政機關提供錯誤資訊誤導人民，進而濫加科罰之法治乖違現象，為避免斲傷政府施政信用，茲聲請通知當事人到庭言詞辯論，以明是非。十三、綜上所陳，原處分及一再訴願決定明顯違法溯及既往、侵害原告信賴利益，請撤銷原處分及一再訴願決定等語。被告答辯意旨略謂：一、菸害防制法全文於八十六年三月十九日公布六個月後（即八十六年九月十九日）施行，菸害防制法施行細則於八十六年九月十三日經行政院核定，同月十七日發布施行，揆諸菸害防制法第七條及第八條規定之意旨，（一）健康警語之標示方式由中央主管機關定之（二）尼古丁及焦油含量標示方式，僅要求以中文標示於菸品容器，並未授權中央主管機關訂定標示方式。二、菸害防制法第八條既已明定菸品所含之尼古丁及焦油含量，以中文標示於菸品容器上即可，並未如健康警語之標示須俟中央主管機關訂定標示之方式，衛生署所為前開標示規定僅係參考意見建議而已；抑且該法已給予業者六個月之緩衝期，應足以讓原告完成標示作業，原告指摘菸害防制法第二十一條處罰之行為係指製造時未標示而言，惟參照商品標示法第七條有關進口商品出售時，應加中文標示之規定，足徵進口商品於我國出售時仍應加上中文標示，是系爭菸品於國外製造時若有上開標示，原告於進口出售時，自應依規定標示尼古丁及焦油含量。三、衛生署於八十六年五月五日研商菸品警語標示規定事宜會議，就尼古丁、焦油含量標示問題，亦曾原告同意以六號字體標示於菸品容器側面，由上可知，在菸害防制法公布至施行之緩衝期間，中華民國菸業協會代表業界與該署多次協商，應已明確知悉菸品應標示尼古丁、焦油含量及大致標示方式。衛生署雖正式於八十六年十月三日以衛署保字第八六○六三四二六號函釋標示方式，其目的乃在考量標示字體，位置之一致性以達到標示之效果，業者如於該公布後即著手標示作業，於衛生署上揭八十六年十月三十日函釋前，縱其標示之字體或位置與衛生署函釋之標示方式不同，地方衛生主管機關自當酌情從寬處理，惟遭查獲之菸品，並無任何黏貼或其他方式標示尼古丁及焦油含量，被告依法處罰，即無不合，況衛生署八十六年十一月十四日之函釋已明確表示自八十六年九月十九日起菸品一律要標示尼古丁及焦油含量，本案並無適用信賴保護原則之餘地，原告訴稱其自八十六年十月三十日後始知有遵循該標示方法之可能云云，顯為卸責之詞。四、菸害防制法之立法目的乃在於防制菸害，維護國人身體健康，故有應標示健康警語，應標示尼古丁及焦油含量，以及對促銷或廣告設有限制條款等相關規定，而菸品對人體健康可能造成之危害在於尼古丁及焦油含量之多寡，因此尼古丁及焦油含量之標示規定能否有效落實，在菸品管理上至為重要。五、綜上論結，本件訴訟為無理由，請駁回原告之訴等語。理由按「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。」「違反第八條第一項規定者，處新臺幣十萬元以上三十萬元以下之罰鍰並通知製造、輸入或販賣限期收回改正，逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年，違規之菸品並沒入銷燬之。」分別為菸害防制法第八條第一項及第二十一條定有明文。本件原告設於臺北市 ○○○路四十八號九樓，係外國香菸代理商，所進口之「CARTIER LIGHTS」、「CART IER MENTHOL 」、「DUNHIL LIGHTS」等香菸，因未標示尼古丁及焦油於臺北市○○ 路○段五十五號地下一樓大葉高島屋超市上架販售，經被告於八十七年一月一日查獲，乃依菸害防制法第二十一條規定按品牌不同各處以十萬元罰鍰，計三十萬元整，原告不服，循序提起行政訴訟，主張：行政院衛生署於八十六年四月二十四日與原告等菸銷業者協商會議中決議「焦油、尼古丁含量應於施行細則公告後六個月開始標示。」該署遲至八十六年九月十五日始訂定菸害防制法施行細則，原告乃配合前開決議，積極配合指示，詎被告竟於八十七年一月一日查處原告，原處分違反「法律不溯及既往」原則，違反原告對上開決議之信賴保護原則，違反行政裁量權之比例原則，並違反其上級機關行政院衛生署上開聽證後之決議之解釋命令，原告並無故意、過失，不應受罰云云。經查：行政院衛生署於八十六年四月二十四日下午二時三十分係召開「菸品之尼古丁、焦油最高含量討論會」，有該會議記錄附卷可稽，該討論會係授權副署長主持，並非由該署法定代理人主持，則該討論會之決議內容僅能限於菸害防制法第八條第二項「尼古丁及焦油不得超過最高含量：其最高含量及其檢測方法，由中央主管機關會商有關機關決定之」之範圍，自不能及於同法第八條第一項「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上」之範疇，乃該決議第四項竟作出「施行細則公告後六個月開始標示菸品之實際焦油、尼古丁含量．．．」之決議，顯已逾越該討論會之授權討論範圍，該項決議難謂合法有效。而菸害防制法係於八十六年三月十九日由總統公布，該法第三十條明定「本法自公布後六個月施行」，且命令違反法律規定者無效，為中央法規標準法第十一條所明定，上開決議縱可視為聽證後之解釋命令，亦因其違反菸害防制法第三十條之法律明文規定而違法無效，對原處分之被告自不生上級機關對下級機關之拘束力之可言。次查行政法上之信賴保護原則所保護者為合法適當之信賴利益，上開決議既係違法無效之不正當利益，自無違反信賴保護原則。另查：原告自承菸害防制法第三十條規定「本法自公布後六個月施行」之立法理由「係為業者能充分適用本法規範內容之施行，應給予六個月之緩衝期，以求完善周延」，且行政院衛生署曾於八十六年十一月十四日以衛署保字第八六○六六四八八號函告知業者標示規定之執行日期為八十六年九月十九日，該函令乃依照菸害防制法第三十條規定所為之命令，難謂有違法律不溯既往之原則及違反行政裁量權之比例原則之情形。末查，菸害防制法既經總統於八十六年三月十九日公布，全國上下，均應一體遵守，乃原告違反該法第八條第一項規定，難謂無故意、過失，被告於該法公布後六個月施行後之八十七年一月一日依法取締原告本件違章行為，予以查處，揆諸首揭規定，原處分洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨難謂為有理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　八十九　　年　　十二　　月　　　七　　　日最高行政法院第二庭審判長法官　　　陳　石　獅法　官　　　鄭淑貞法　官　　　黃璽君法　官　　　高　啟　燦法　官　　　黃　合　文右正本證明與原本無異法院書記官　陳　佩　玲中　　華　　民　　國　　八十九　　年　　十二　　月　　　十二　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第三四四三號

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