最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第三七一五號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　八十九年度判字第三七一五號原　　　告　甲○○ 被　　　告　彰化縣田中地政事務所代　表　人　王銀和右當事人間因有關土地事務事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十八年七月十四日八八府訴字第一五六九五六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實緣原告主張坐落彰化縣社頭鄉○○○段二之一一地號土地，原於七十一年間經依法編定為山坡地保育區丁種建築用地，原告因信賴地政主管機關土地使用編定登記公信力，於八十五年十月二十九日向前手洪三其買受上開土地。詎料被告卻於八十五年十二月二十七日擅自將該地更正編定為山坡地保育區暫未編定用地，致生原告損害，原告乃於八十七年七月三日向被告申請恢復更正編定為山坡地保育區丁種建築用地，惟遭否准，原告不服，循序提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：一、再訴願決定書駁回原告之再訴願，其理由無非係以系爭土地更正編定前，地面上舊有平房八間，皆廢棄呈空屋狀態，其餘林木、雜草叢生，有原處分機關八十四年十月六日函稿影本附卷可稽。從而，該筆土地與原編定山坡地保育區丁種建築用地本有不符，倘仍全部做為建築用地，實足影響山坡地水土保持及自然環境生態，故已涉及公益，原編定錯誤非僅影響人民之私權，即非不得更正。又再訴願主張依土地法第四十三條規定「依本法所為之登記，有絕對之效力」所謂登記，係指依該法之規定所為之各項權利登記，乃私法上之土地權利登記而言，並不包括行政機關所為土地用途之編定云云為據，原告對該再訴願決定書所持見解尚難苟同，爰提本件訴訟用以救濟，茲以論述如次：二、土地法第四十三條所謂登記，應包括地政機關之土地使用編定登記：（一）依土地法之體例而言，按「依本法所為之登記，有絕對效力。」土地法第四十三條設有明文。揆諸土地法第三編乃設有「土地使用」之編章，同法第八十一條定有「市縣地政機關得就管轄區，依國家經濟政策地方需要情形及土地所能供使用之性質，分別商同有關機關，編為各種使用地。」，準此上述所謂「土地使用」之編定，自係依土地法照所為之登記，該法第四十三條所謂「依本法之登記」當亦包括土地使用之編定在內，再訴願機關率認該「登記」並不包括公法上之使用編定登記在內，並無所據，委不足採。（二）、又土地法乃為公法，應無疑義，被告機關之土地使用編定厥為公法上之行政行為，自亦應受其拘束，而有其適用，再訴願機關率將土地法第四十三條規定限縮解釋為「私法上土地之權利登記」，即難謂合法。（三）、按「農業用地在依法做農業使用時，移轉予自行耕作之農民繼續耕作者，免徵土地增值稅。」、「本條例第四十五條第一項所稱依法做農業使用時及繼續耕作之農業用地，指左列土地：耕地：依區域計畫法編定之農牧用地或依都市計畫法編定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或未依法編定而土地登記簿記載為田、旱地目之土地。」平均地權條例第四十五條、平均地權條例施行細則第六十一條分別定有明文。經查本件系爭土地原告向前手洪三其買受時，稅捐稽徵機關亦依土地登記簿上所記載「建地」，課徵系爭土地增值稅高達二百七十三萬八千八百四十七元，惟事實上如依被告機關所認系爭土地係為山坡地保留區，地目編定為「旱」，依上開平均地權條例等規定，系爭土地之轉讓即無須繳納土地增值稅，然稅捐稽徵機關因被告機關土地登記簿上之登載，課以原告增值稅，亦足證明土地登記簿上土地使用之編定，乃為政府機關課以人民負擔稅賦義務之依據，事涉人民財產權，自屬土地法第四十三條之規範內容，自堪為人民信賴之基礎。（四）、次按一般交易習慣而言，買賣土地皆有一定之用途，或為農耕，或為建廠，或為建屋自住，故除參考地目之編定外，皆會參考土地使用編定類別而決定是否買賣，本件情形原告即是為了建廠而購地。況依相關建築物興建等相關法令（如准否建築、容積率、建蔽率等計算等，參見臺灣省建築管理規則第十一條請領建造執照所附文件、第十二條申請雜項執照所附文件），主管建築機關無非均係以土地登記簿上之登記據以為准否之決定。復依土地稅法施行細則第五十八條第一項規定申請免徵土地增值稅者，亦需由申請人檢附土地登記簿謄本：另於第二項亦明白指出「前項土地登記簿謄本如無法證明土地使用分區者，應檢附都市計畫土地分區證明或都市計畫外證明文件。」亦堪以證明。是以土地登記簿上之土地編定於人民相互之間或於向國家或各級自治政府主張相關權利或負擔義務時，堪為信賴之基礎，人民基於此項土地登記之信賴，致受有損害時，當亦得依法請求救濟。（五）、依該土地法第四十三條規定立法理由觀之，係以保護善意第三人之交易上安全為旨，惟應受保護者，不限於私法上移轉登記或公法上之使用編定使用而有差異。所應考量者，乃係因信賴土地登記之公信力致而受不利影響之善意第三人者，始合乎該法所定意旨，先予指明。三、被告機關及其上級機關彰化縣政府、臺灣省政府地政處於八十五年十二月二十七日所為之更正編定，對於部分土地仍維持原編定，顯然亦認体件系爭土地所有權人之信賴利益大於公共利益：（一）、經查被告機關所提訴願答辯書上載明「事隔多年，八十四年因幸樺工業股份有限公司（承買原台隆塑膠工業股份有限公司持分）向臺灣彰化地方法院聲請分割共有物乃發現編定錯誤，為免合法工業用地及業經取得所有權之善意第三人之權益受損並引發糾紛，乃依『內政部七十四年十二月六日七十四台內地字第三六五一一六號』函旨並奉彰化縣政府核示，於八十四年十一月六日判決共有物分割登記後就幸樺工業股份有限公司及善意第三人持有部份，維持山坡地保育區丁種建築用地，其餘編定後未曾移轉所有權者，於八十五年十二月二十七日編峻更正編定為山坡地保育區暫未編定用地，二之一一地號即其中一筆。」由上所述可知，被告機關對於八十四年十一月六日判決共有物分割登記後之善意第三人，其信賴利益予加考量保護。然被告機關上開所稱系爭土地於編定後未曾移轉所有權者，顯與事實不符，蓋細閱系爭土地謄本所示，自七十六年四月二十九日蕭振松買賣取得持分七二零零零分之五六三，七十七年十一月二十五日謝炳賢因買賣取得持分七二零零零分之五二五，七十七年十一月二十五日傳永錫因買賣取得持分七二零零零分之五六三，七十七年十一月二十五日陳旺權因買賣取得持分七二零零零分之五六三，七十七年四月二十日蕭章因買賣取得持分七二零之五四，七十八年八月四日傳勇港因買賣而取得持分七二零零零分之五六二，七十七年十一月二十五日傳祿成因買賣取得七二零零零分之五六二，七十七年十一月二十五日蕭振堅因買賣取得持分七二零零零分之五六二，八十二年三月二十五日溫文煦因買賣取得持分三零分之一，七十九年一月二十四日幸燁工業股份有限公司因買賣取得持分七二零分之二二七，總計在該判決分割前曾移轉者有共有人十人，所佔持分約為百分之四十八，詎原處分機關竟昧於此事實，既言對於八十四年十一月六日裁判分割登記前之善意第三人應予保護，則反而對於系爭石頭公段二之一一地號土地上確於該日期前因買賣取得系爭土地持分之善意第三人（尚包括幸樺工業股份有限公司）未加保護，寧有斯理。（二）、次論原處分機關當初更正編定時，即已對於善意第三人之信賴利益予以考量，並認其信賴利益乃大於公共利益，而准於在「八十四年十一月六日判決共有物分割登記後」業經取得所有權之善意第三人，為避免其權益受損而維持其「丁種建築用地」之編定處分，而此處分亦已徵得上級機關彰化縣政府及臺灣省政府地政處之核准更正，洵屬的論。惟原訴願決定書及再訴願決定書中卻又以「倘若全部做為建築用地，實足影響山坡地水土保持及自然環境生態，故已涉及公共利益，原編定錯誤既非僅影響人民之私權，即非不得更正。」云云，反認公共利益之保護大於信賴利益，顯然前後所持之態度相互矛盾，難謂一致。四、被告機關及其上級機關對於應受保護之善意第三人範圍之認定及本件系爭石頭公段二之一一地號之所有權人未予保護，有違「禁止恣意原則」：（一）、按行政行為須在法之體系下運作，有法之根據，依理性而運作。行政機關僅應基於實質觀點而為決定與行為，其行為與所處理之事實須保有適度之關係。故禁止行政機關之行政欠缺合理充分之實質理由，且禁止任何客觀上違反憲法基本精神及「事物本質」之行為，是為所謂之「禁止恣意（專斷）原則」。（二）、在本案中，如前所述，被告及上級機關前既已肯認更正編定前之善意受讓第三人，應保護其信賴利益，惟對於系爭土地上之所有權人無正當實質理由卻不加保護，其違反「恣意禁止原則」其一者。（三）、另其對於所謂「善意第三人」之認定時點，乃為幸樺工業股份有限公司之聲請法院裁判分割登記日（即八十四年十一月六日）作為是否須受保護之判斷，亦有違前揭「禁止恣意原則」。蓋據原處分機關所稱「本件更正編定作業爰於八十四年十月五日發現錯誤及函報彰化縣政府辦理更正，因尚在更正作業中又顧及善意第三人權益，得曾報奉內政部核准後再辦理更正編定登記，本所獲准更正編定備查已於八十五年十二月二十一日，隨即於八十五年十二月二十七日辦竣更正編定，原告之夫翁正祺係尚在更正作業期間（八十五年十月二十九日）與出賣人洪三其訂立買賣契約，本所並無權責擅自更正編定為山坡地保育區暫未編定用地。」云云。從上所述，足見被告機關於八十四年十月五日辦理裁判分割登記時知悉原石頭段二地號之土地編定錯誤時起，而至八十五年十二月二十七日辦竣更正登記止，乃屬於被告機關之內部作業程序，並未對外公開，亦未通知各所有權人，原告實無從得知更正之事實，是以在八十五年十月二十九日與系爭土地原所有權人洪其三立約買受土地，及八十五年十二月三日申請所有權移轉登記之送件時間（確實登記日期為八十五年十二月五日），猶在彰化縣政府八十五年十二月二十一日准於更正編定之前，其信賴基礎並不受影響，尚與被告機關所認在八十五年十二月五日前已辦理所有權移轉登記之善意第三人，其應受保護者，初無二致。詎被告機關侈言「本所並無權責擅自變更編定為山坡地保育區暫為編定用地』，實是卸責之詞，蓋此純屬技術性事項，被告機關於去函呈請彰化縣政府、臺灣省政府地政處更正編定時，自可將「善意」之認定時點予以放寬，即以申請土地移轉登記送件日期於辦理更正完竣日期前者，為應受保護善意第三人，而應為維持原丁種建築用地之編定，始合乎土地法第四十三條所定不動產登記之「公信力」、「公示性」之意旨。被告機關為主管地政事務之機關，其專業自無庸置疑，竟不循此正道為更正編定，反以「八十四年十一月六日判決共有物分割登記」之時點，作為認定「善意第三人」之標準，其所憑之法理、基礎為何，令人殊難理解，揆諸上揭「禁止恣意原則」，被告機關之認定標準實欠缺實質正當性，有違事物之本質，難謂無違失之處，此其二者。五、原決定書以「公共利益」為由，駁回訴願人之訴願亦有不當：（一）、按公共利益乃非指多數人之利益總和，係指各個成員間之事實上利益，經由複雜的交互影響過程，而形成之理想整合狀態。此為最近學者之通說，然細究其涵意實仍甚為抽象，職此是故學者間常有此喟歎：「行政機關者常假藉公益之名，行戕害人民權利之實。」，實不無理由。（二）、經查再訴願決書裁稱「倘仍全部作為建築用地，實足影響山坡地水土保持及自然生態環境，故已涉及公益，原編定錯誤既非僅影響人民之私權，即非不得更正，．．．」云云，如前所述，臺灣省政府、彰化縣政府於被告機關函准請求更正編定，均已同意「保護善意第三人之信賴利益」，而今復以公益為由駁回原告之再訴願，其所持見解前後矛盾，正所謂朝令夕改，人民將何所從，基於「行政自我拘束原則」，其決定即難謂無違法者。（三）、前已言之，真正所應保護者並非原石頭公段地號二之所有土地所有權人，而係對於被告機關辦理更正登記完竣前（即八十五年十二月二十七日前），已將所有權移轉登記送件者，基於信賴土地登記之公信力、公示性者，始應受保護。故當不會造成系爭土地全部作為建築用地之情形，亦不致影響山坡地水土保持及自然生態環境，原決定疏未詳察，有待斟酌。（四）、原決定書既已確認系爭石頭公段地號二之土地上原存有平房八間，是以顯見在系爭土地上曾有八戶人家居住之事實，當時不會影響山坡地水土保持及生態環境，現在當亦不會發生如此情事，其所謂「涉及公共利益」，顯有「護短」之虞。（五）、系爭土地上如訴願書上所述現在呈荒廢空地狀態，就土地利用效益上而言，是任其繼續荒廢不用或加以建廠生產以利民生，孰較合乎公益原則，實不言可喻。（六）、次就山坡地之建築，對於水土保持及生態保護之影響，自有山坡地之建築法令加以約束，被告機關亦有越徂代庖之嫌。六、就「法規不溯及既往」之原則觀之，內政部之八十七年十月二十一日台內地字第八七一一四六四號函於本件，應無適用之餘地：按「法規不溯及既往原則」是乃現代法治國家之重要法律原則之一，法律尚且如此，遑論及行政函令，否則人民之既得權益將何以受保障，況就本案而言，其善意第三人之認定，已如前述，業已明確，並無執行上之困難，是以應仍有七十四年十二月六日台內地字第三六五一一六號函之適用，於此揆諸附表所示之雲林縣斗六地政事務所八十七年十二月三十日八七斗地三字第九五四二號函，益徵明矣。七、原告依「平等原則」，自得請求回復原編定：（一）、按「中華民國人民無分男女、宗教、種族、階級、黨派．在法律上一律平等。」憲法第七條定有明文。平等其意涵為「等者等之，不等者不等之」，亦即相同之事件應為相同之處理，不同之事件為不同之處理。就相同之事件為不同之處理，或就不同之事件為相同之處理，如無差別待遇之合理基礎，即違反平等原則。大法官會議於釋字第二一一號解釋即明白揭示此意旨，釋字二二四、釋字三一八、釋字三四○、釋字三六五、釋字四○三、釋字四三八、釋字四五二、釋字四六八等號解釋亦一再重申。（二）、經查本件原告及其他共有人之信賴利益應受保護，其事實基礎與其他原在「八十四年一月六日判決共有物分割登記」前已移轉登記之受讓人並無不同，被告機關暨其上級機關彰化縣政府、臺灣省政府地政處既已肯定渠等基於「信賴保護原則」而應維持原「丁種建築用地」之編定（當初亦無分其上是否有不同之使用，而一體決定維持原編定），用以保護，則何以原告及其有人之「信賴利益」無庸保護，顯難自圓其說。為此原告自得援引憲法第七條之平等權，請求被告機關對於系爭土地予以「存續保障」，維持原「丁種建築用地」之編定，洵屬有理。八、綜上所陳，被告機關先有編定錯誤，後續無實質正當理由對於原告及其他共有人有差別待遇，另亦有「善意第三人」範圍之認定違誤，為此原告基於「平等原則」、「信賴保護原則」，懇請鈞院明鑒，准將原處分、訴願決定、再訴願決定均撤銷之，實感德便等語。被告答辯意旨略謂：一、彰化縣社頭鄉○○○段二地號，地目「旱」，面積一、七三六七公頃由共有人之一台隆塑膠工業股份有限公司於六十七年八月取得工業用地證明書使用面積○．五四七五二四公頃其餘作非建築使用，依區域計畫法及內政部頒布「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九、（二）說明９：「一宗土地有數種不同之使用狀況，均為其所屬使用分區所容許之使用者，以使用面積較多之現況為準，編定其用途」（內政部八十七年十一月二十四日（八十七）台內地字第八七九○七九九號函已修正為九、（二）說明），而將本地號（石頭公段二地號）編定為山坡地保育區（使用種類空白）。而非都市土地使用編定作業公告後辦理登簿時，誤將整筆面積一、七二○九公頃（已分割二之七地號，面積○．○一五八公頃）記載山坡地保育區丁種建築用地。依據土地登記規則第一百二十二條第一項：「登記人員或利害關係人於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，應申請更正登記。登記機關於報經上級地政機關查明核准後更正之。」及臺灣省政府地政處（前臺灣省地政局）六十八年三月八日六八地四字第一五五九號規定「處理非都市土地使用編定後異動更正說明」壹、一、（二）更正編定：因（１）編定錯誤、（２）．．．被告依上開函示於八十四年十月五日報請上級機關辦理更正編定後奉核示：本案為免合法工業用地及業經取得所有權之善意第三人之權益受損並引發糾紛，准依內政部七十四年十二月六日（七十四）台內地字第三六五一一六號函旨意，就幸樺工業股份有限公司等人持分共有之石頭公段二、二之七、二之八地號予以維持「山坡地保育區丁種建築用地」。俟法院判決分割確定及判決共有物分割後隨即辦理異動更正作業，嗣經彰化縣政府函轉臺灣省政府地政處於八十五年十二月二十一日八五彰府地用字第二二六五一七號函准予備查，更正編定為山坡地保育區暫未編定用地，原告所有石頭公段二之一一地號即為其中一筆。二、本案更正編定作業於八十四年十月五日發現錯誤即函報彰化縣政府辦理更正，因尚在更正作業中又顧及善意第三人權益，且應層報奉內政部核准再辦理更正編定登記，被告接獲彰化縣政府八十五年十二月二十一日八五彰府地用字第二二六五一七號函准於更正編定備查，隨即於八十五年十二月二十七日辦竣更正編定，原告之夫係於法院八十五年八月三日判決確定後（八十五年十月二十九日）更正編定登記前（八十五年十二月二十七日）與出賣人洪三其訂立買賣契約，被告並無權擅自援用內政部七十四年十二月六日（七四）台內地字第三六五一一六號函恢復編定為山坡地保育區丁種建築用地。三、被告辦理更正編定均需報上級機關核定，非可逕行更正，又無明文規定更正前應先公告週知，本案於八十五年十二月二十四日收到更正編定備查函，並於尚當天以中地二字第五七三一號函知更正當時判決共有物分割之土地所有權人洪三其，被告辦理更正編定應經上級機關核准，未經核准無法恢復原山坡地保育區丁種建築用地之編定，原處分並無不當，請駁回原告之訴等語。理由按行政官署對其已為之行政行為，發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許。本院四十四年判字第四十號著有判例；又一宗土地有數種不同之使用現況，均為其所屬使用分區所容許之使用者，以使用面積較多之現況為準，編定其用途，亦為製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知九（二）說明９所明定（內政部八十七年十一月二十四日（八十七）台內地字第八七九○七九九號函已修正為九（二）說明）。查系爭彰化縣社頭鄉○○○段第二之一一地號面積○．○九七九公頃「旱」地目土地，係由社頭鄉○○○段二地號土地分割而來，而該石頭公段二地號土地原面積為一、七三六七公頃，其中部分土地共有人之一為台隆塑膠工業股份有限公司，該公司前於六十七年間經臺灣省政府建設廳核准變更工業用地○．五四七五二四公頃，嗣彰化縣於六十九年辦理非都市土地使用編定作業時，將上述工業用地劃入鄉村區，但因尚未分割，故將石頭公段二地號土地面積一．七六六七公頃整筆編定為山坡地保育區丁種建築用地。八十四年間因幸樺工業股份有限公司（承買台隆塑膠工業股份有限公司）聲請共有物分割，被告發現編定錯誤，乃層報臺灣省政府地政處准予備查，將上開土地分割後之石頭公段二地號土地面積一．○五七○公頃，更正編定為山坡地保育區暫未編定用地，揆之首揭說明，並無不合。原告不服，循序提起行政訴訟，主張依土地法第四十三條規定，本件土地使用編定登記有絕對之效力，被告及其上級機關對於部分土地仍維持原編定，顯亦認系爭土地所有權人之信賴利益大於公共利益，被告未保護系爭土地之所有權人，有違禁止恣意原則，且依法律不溯及既往原則，內政部內地字第八七一一四六四號函於本件並無適用之餘地，原告依平等原則，自得請求回復原編定云云。但查系爭非都市土地使用編定作業公告後辦理登簿時，誤將整筆面積一．七二○九公頃（已分割二之七地號，面積○．○一五八公頃）記載為山坡地保育區丁種建築用地。依據土地登記規則第一百二十二條第一項：「登記人員或利害關係人於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，應申請更正登記。登記機關於報經上級地政機關查明核准後更正之。」及臺灣省政府地政處（前臺灣省地政局）六十八年三月八日六八地四字第一五五九號規定「處理非都市土地使用編定後異動更正說明」壹、一、（二）更正編定：因（１）編定錯誤．．．．被告依上開規定於八十四年十月五日報請其上級機關更正編定後奉核示：本案為免合法工業用地及業經取得所有權之善意第三人之權益受損並引發糾紛，准依內政部七十四年十二月六日（七十四）台內地字第三六五一一六號函旨意，就幸樺工業股份有限公司等人持分共有之石頭公段二、二之七、二之八地號予以維持「山坡地保育區丁種建築用地」。俟法院判決分割確定及判決共有物分割後隨即辦理異動更正作業，嗣經彰化縣政府函轉臺灣省政府地政處於八十五年十二月二十一日八五彰府地用字第二二六五一七號函准予備查，乃更正編定為山坡地保育區暫未編定用地。經查分割後之石頭公段二地號土地面積一．○五七○公頃，更正編定前，地面上舊有平房八間，皆廢棄呈空屋狀態，其餘林木、雜草叢生，有被告八十四年十月六日函稿影本附卷可稽。該筆土地與原編定山坡地保育區丁種建築用地既有未符，倘仍全部作為建築用地，實足影響山坡地水土保持及自然環境生態，已涉及公益，原編定錯誤非僅影響人民之私權，即非不得更正，被告乃在水土保持主管機關查定前，層報上級更正編定為山坡地保育區暫未編定用地洵非無據。又土地法第四十三條規定「依本法所為之登記，有絕對之效力」所謂登記，係指依該法之規定所為之各項權利登記，乃私法上之土地權利登記而言，並不包括行政機關所為土地用途之編定。從而，本件既涉及公益，自無所謂違反禁止恣意、信賴保護，法律不溯及既往及或平等原則之情事，被告否准原告恢復更正編定為山坡地保育區丁種建築用地之申請，核無違誤，一再訴願決定，遞予維持，亦無不合。原告若受有損害，應另循法律途徑以謀解決，其起訴論旨，難謂為有理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　八十九　　年　　十二　　月　　二十一　　日最高行政法院第三庭審判長法官　　　徐　樹　海法　官　　　吳　錦　龍法　官　　　黃　合　文法　官　　　鄭　淑　貞法　官　　　林　家　惠右正本證明與原本無異法院書記官　陳　盛　信中　　華　　民　　國　　八十九　　年　　十二　　月　　二十二　　日

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