九十年度判字第一五七六號｜行政：退休補償金｜裁判日期：90 年 08 月 31 日

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第一五七六號再審原告　甲○○ 再審被告　臺鹽實業股份有限公司代　表　人　余光華再審被告　經濟部代　表　人　林信義右當事人間因退休補償金事件，再審原告對中華民國八十八年十月八日本院八十八年度判字第三六七九號判決提起再審之訴，本院判決如左：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。事實緣再審原告係前財政部所屬臺灣製鹽總廠（民國七十年七月一日起改隸經濟部，八十四年七月一日改制為臺鹽實業股份有限公司，下稱臺鹽公司）鹽務員工，六十六年六月退休。嗣於八十六年八月五日向銓敘部申請發給其他現金給與補償金，經該部於八十六年九月二日以八六台特二字第一五一一五九九號函移請再審被告經濟部依其權責處理。經濟部以八十六年十月二十一日經（八六）人字第八六○三二四○一號書函函復再審原告略以：依行政院八十六年一月三日台八十六人政給字第○○○二三號函核復，前依財政部所屬鹽務員工退休辦法（下稱鹽務員工退休辦法）辦理退休之鹽務人員，因其在職時之待遇及退休金之內涵均較一般公務人員為高，故不合比照公教人員發給退休金其他現金給與補償金在案。本案所請，歉難照辦等語。再審原告又於八十六年十月二日函再審被告臺鹽公司請求補發退休金其他現金給與補償金，臺鹽公司於八十六年十月七日以（八六）臺鹽人字第八八三號簡便行文表復再審原告以所請歉難照辦等語。再審原告不服，一再訴願，遞遭決定從程序上予以駁回，遂提起行政訴訟，經本院八十八年度判字第三六七九號判決駁回。再審原告以原判決有修正前行政訴訟第二十八條第一款（即八十九年七月一日施行之行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款）再審事由，提起再審之訴。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：再審原告起訴意旨及補充理由略謂︰按行政院四十七年六月二十二日發布鹽務員工退休辦法係規範鹽務人員辦理退休之權利義務關係，該辦法第八條規定：「本辦法所稱之月俸額，包括實領本俸及其他現金給與．．．，以製鹽總廠之待遇為計算給與標準。」再審原告於六十六年六月三十日退休生效，公法上請求權及公法上金錢債務已成立，據以主張發給退休金其他現金給與補償金權利之法理基礎明確，已檢奉退休法規、退休證書、退休金計算單等證物於起訴狀呈庭在卷。退休金實質上為人民之財產權，受憲法第十五條規定之保障，非有憲法第二十三條規定情形，不得以法律限制之。故公務人員退休法第十四條、鹽務員工退休辦法第十五條均明定退休金權利不得扣押、強制執行。又憲法第七十八條所稱命令，係指具規章形式者而言，法官依憲法第八十條規定，應依據法律獨立審判。各機關就其職掌法規所作補充，如未具規章形式，法官可逕斥不用，司法院釋字第三十八號解釋即明示，法官不能拒絕適用者為規章。再審被告依行政院台八十六人政給字第○○○二三號函：「依鹽務員工退休辦法辦理退休之鹽務人員，因其在職之待遇及退休時之退休金均較一般公務人員高，不得比照公務人員發給退休補償金。」係以行政命令對人民請求損害補償增列法律所無之限制，有違憲法第十五條、第二十二條、第二十三條、中央法規標準法第五條、第六條規定及牴觸司法院釋字第四六九號解釋意旨，再審原告依司法院釋字第一六九號及一七七號、第四八六號解釋，自得提行政救濟及再審之訴。查國營事業之鹽務人員辦理退休，只適用行政院頒發之鹽務員工退休辦法，以計算退休給與，此稽之該辦法第八條末段之「以製鹽總廠之待遇為計算給與標準」自明，不能選擇適用經濟部所屬事業人員退休撫恤及資遣辦法所規定依勞動基準法有關規定辦理，或適用公務人員退休法辦理。原判決稱再審原告並非依公務人員退休法而辦理退休，自非補償金發給之對象云云。所指換言之「依公務人員退休法辦理退休者，始屬公教人員退休金其他現金給與補償金發給之對象」，斷然否決應適用現行鹽務員工退休辦法第八條「其他現金給與」退休金之規定，自屬判決消極不適用法規之違法。顯係為行政機關不法裁量為掩護，有違依司法院釋字第四六九號解釋意旨：「法律對於主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義已無不作為之裁量餘地。」原判決認再審原告不適用「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」（下稱補償金發給辦法）之規定發給補償金云云。惟查鹽務人員得受領退休補償金乃取決於具有「其他現金給與」權利法源。八十四年十月十七日發布之補償金發給辦法，其名稱首列「公教人員」及第二條第一項第二款末段及第十三條第一項末段暨「公教人員退休金其他現金給與補償金發放作業注意事項的內規：參、補償金之計算一、‧‧‧或七十八年一月二十二日以前之交通事業人員薪級者，應依附表一之俸級對照表。」均昭示該辦法非專屬公務人員適用，此足證該辦法第二條之規定疏失不周延。該條應係例示性規定，其解釋重點應在條文內蘊含之「其他現金給與」之公權利。況法律上之平等，應包括法律適用與法律制定上一律平等，補償金發給辦法第二條規定補償金之發給對象，獨厚特定人而對其他人不平等，實已違法違憲。行政院頒布之鹽務員工退休辦法適用已四十年，仍為現行法規。此項法規於退休案生效時，原服務機關負有給付之義務。立法院刪除該項規定，自屬法律變更，原給付義務發生給付不能，此主觀不能應歸責於考試、行政兩院二十年來不訂定數額所致，此有立法院八十一年十二月二十九日附帶決議之證詞可證。該附帶決議：「早期之退休公務人員因考試院及行政院迄未依據公務人員退休法訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害，早期退休之公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」足證所為補償，乃對「其他現金給與」權利而採取之補償損害予一定特定人之措施，無關由何種退休法規辦理退休始予補償。原判決認本件不符行政院人事行政局八十五年四月三十日會商結論之二個條件，自不得比照發給退休補償金，其理由為「鹽務人員在職時待遇及退休金均較一般公務人員為高」，惟查行政院八十五年十二月三十一日台八十五人政給字第三七七八一號函謂：「本案經濟部所屬台鹽公司改制前原『財政部台灣製鹽總廠』依公務人員退休法辦理退休之人事、會計人員於六十三年七月至六十六年十二月退休者，其待遇結構及退休金基數內涵與一般公務人員相當，基於整體公教人員權益平衡之考量，同意渠等比照發給補償金」。鹽務人員在職不論業務抑人事、主計人員，均依統一薪給，同工同酬，亦不因形式上退休法規不同有異。該函主要在經依臺鹽公司八十五年一月五日台鹽人字第十八號函陳報經濟部人事處之蒐證資料，作出待遇支給事實之確認，自生實質證據力即公信力。則其後行政院八十六年一月三日台八十六人政給字第○○○二三號函釋指敘鹽務人員在職之待遇及退休時之退休金均較一般公務人員高，為不能求證之事實，若採為證據，當然違反經驗法則。再審被告答辯指本件已逾鹽務員工退休辦法第十一條規定五年請領時效效乙節，惟查該辦法第十一條但書：「但因不可抗力之事由，致不能行使者，得自該請求權可行使時事實起算。」再審原告於六十六年三十日退休生效，原服務機關僅依「實領本俸」基數計算發給退休金。另項「其他現金給與」退休金，以考院尚未訂定發給數額，迄未併計發給。迨於六十八年一月二十四日修正公布「公務人員退休法」將原法第八條一分為二，即第二項之條文。此後，考試院又以數額訂定範圍，確有困難，政府又考慮財物負擔能力，遲遲不予訂定「發給數額」，迨八十一年十二月二十九日提案修法，立法院乃將原法第八條「刪除該項規定」代以「退撫儲金制」。再審原告迄無從行使此項「其他現金給與」之公法上請求權，屬不可抗力因素，此種政府違反公務員服務法第五條之怠惰、鹽務作業所耗費時間之危險，不應由人民承受。立法院附帶決議，促請政府應給予合理補償，而考試院銓敘部與行政院人事局於八十四年七月會商訂定補償金發給辦法，其第二條漏列公營事業人員。至政府八十四年十月二十五日公告登記發放退休補償金時，再審原告於翌日即向再審被告臺鹽公司請依法登記，嗣又向承受機關再審被告經濟部援案辦理，均有卷可稽。嗣按經濟部轉知行政院八十六年一月三日台八十六人政給字第○○○二三號釋函否准，其違法增列待遇門檻，為法律所無之限制。乃於八十七年七月二十二日提起訴願、再訴願，遭決定駁回，遂向鈞院提起行政訴訟、再審之訴。本案自退休案生效迄再審之訴期間，均依法行使公權利，依民法第一百二十九條第一項規定，時效因而中斷。再審被告於訴願、行政訴訟程序中，均行答辯，提出於案卷，即義務人向權利人表示認識權利存在之觀念通知之承認，均可認為係默示承認，則本案時效未完成。縱退步言之，在時效完成後，卻在答辯狀中一面抗辯，一面提時效問題，已屬於拋棄時效利益之默示意思表示，發生拋棄之效力，此有最高法院五十台上第二八六八號判例可參，故本件並無時效問題。請判決廢棄原判決，並撤銷原處分及一再訴願決定，另為適法之判決等語。再審被告經濟部答辯意旨略謂：按補償金發給辦法之適用對象，該辦法第二條定有明文。本件再審原告係依鹽務員工退休辦法辦理退休，非補償金發給辦法之適用對象。再審原告退休時退休金係依鹽務人員待遇標準核給，其退休金基數內涵包括本俸及年功加俸（六十三年六月三十日以前，退休金基數內涵除本俸、年功加俸外，尚包括職務加給），較同職級一般公務人員高出甚多，爰經行政院八十六年一月三日台八六人政給字第○○○二三號函核釋，不符比照發給補償金之實質要件或形式要件，自無得否比照公教人員發給補償金之問題。是以再審被告否准再審原告之申請，於法並無違誤。次按鹽務員工退休辦法第十一條規定：「請領退休金之權利，自退休之次月起經過五年不行使而消滅。」設若再審原告之退休金應將其工作補助費予以計列，再審原告自六十六年六月退休迄今已逾二十年，其請求權亦已消滅。綜上所陳，再審被告認事用法應無不當，有關事證並經貴院詳予審查後判決在案。爰請判決駁回駁回再審原告之再審之訴等語。理由本件再審被告經濟部代表人業已更換，其陳明由新代表人林信義承受訴訟，於法無違，應予准許，合先敘明。次按修正前行政訴訟法第二十八條第一款（即現行行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款）所謂「適用法規顯有錯誤」，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言。至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審理由。本件再審原告係前財政部所屬臺灣製鹽總廠（民國七十年七月一日起改隸經濟部，八十四年七月一日改制為臺鹽公司）鹽務員工，六十六年六月退休。嗣於八十六年八月五日向銓敘部申請發給其他現金給與補償金，經該部於八十六年九月二日以八六台特二字第一五一一五九九號函移再審被告經濟部處理。經再審被告經濟部以八十六年十月二十一日經（八六）人字第八六○三二四○一號書函否准。再審原告又於八十六年十月二日函再審被告臺鹽公司請求補發退休金其他現金給與補償金，亦為臺鹽公司以八十六年十月七日（八六）臺鹽人字第八八三號簡便行文表所否准。再審原告不服，循序提起行政訴訟，原判決以：關於再審被告經濟部部分：按：「補償金之發給對象如下：一、公教人員於中華民國五十九年七月二日以後，八十四年七月一日以前，具有下列情形之一者：依公務人員退休法或學校教職員退休條例辦理退休。㈡依公務人員撫卹法或學校教職員撫卹條例辦理撫卹。㈢依分類職位公務人員資遣給與辦法、公務人員資遣給與辦法，辦理資遣或比照辦理資遣。．．．」為八十四年十月十七日考試院與行政院會銜訂定發布之公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法第二條第一款所明定。本件再審原告原係任職於財政部所屬台灣製鹽總廠科長，屬公營事業機關服務人員，依修正前公務員服務法第二十四條，固仍屬具有公務人員之身分，惟依首揭規定以於五十九年七月二日以後，八十四年七月一日以前，依公務人員退休法辦理退休者，始屬公教人員退休金其他現金給與補償金發給之對象。再審原告係前財政部所屬台灣製鹽總廠鹽務員工，於六十六年六月三十日依鹽務員工退休辦法辦理退休，非依公務人員退休法而辦理退休，自非補償金發給之對象。再審原告雖主張其依鹽務員工退休辦法辦理退休，依該辦法第八條有與公教人員退休法律相同規定之「其他現金給與」之權利法源，為請求發給補償金之法理基礎，基於平等原則，應有該補償金發給辦法之適用云云。然觀諸司法院釋字第二七○號解釋意旨雖在於認同此種規定公營事業人員退休、撫卹及資遣等辦法並不生牴觸憲法問題，但是並非謂此等規定公營事業人員退休、撫卹及資遣等辦法，便可等同公務人員退休法，依該解釋意旨末段另謂：「惟公營事業人員之任用及退休，關係此等人員之權利義務，仍應從速以法律定之。」由此可知公營事業人員所適用之退休規定，並非與公務人員退休法為一體適用，仍有待公營事業人員退休法之制定。故再審原告退休時所適用之鹽務員工退休辦法儘管在性質上與目的上類似公務人員退休法之意旨，仍不得謂以之與公務人員退休法相提並論，而認為亦可適用前開補償金發給辦法而發給其他現金給與補償金。從而，再審原告自不適用前開補償金發給辦法之規定發給補償金。至於關於不適用前開補償金發給辦法之退休公教人員得否比照發給補償金疑義，前經行政院人事行政局於八十五年四月三十日邀集銓敍部等有關機關會商，經研獲結論，並簽奉行政院核准，符合下列二個條件之一者，同意比照發給補償金：㈠實質要件（即退休、撫卹及資遣給與之計算係依公務人員退休、撫卹法及資遺辦法相關規定辦理）與補償金發給辦法規定之情況相符者。㈡實質要件不同，但形式要件相符（即退休、撫卹及資遣係依公務人員退休法、撫卹法及資遣給與辦法之相關法令辦理，其退休金、撫卹金及資遣給與之計算內涵，非依上述相關法令規定計算，但其標準大致與公務人員標準相當者）。其次有關鹽務人員退休相關規定如下：㈠鹽務人員之退撫制度，自四十七年參照公務人員退休法之意旨，訂定鹽務員工退休辦法、「財政部所屬鹽務員工撫卹辦法」，已歷經多次變革。依鹽務員工退休辦法第八條規定：「本法所稱月俸額包括實領本俸及其他現金給與」。在六十三年六月以前，鹽務人員退休金之計算內涵，均含職務加給或實物代金、生活補助費等其他現金給與項目。㈡嗣後待遇給與項目，稍有簡併。於六十三年七月一日待遇調整時，將職務加給併銷，同時大幅提高工作補助費標準，由原來每月四○○元至一二○○元，提高為一二○○元至三○○○元，行政院於鹽務人員待遇調整核定函內均明示「工作補助費不列入退休、撫卹及保險俸額內計算」。又鹽務人員退休給與與一般公務人員之比較：據經濟部八十五年十一月十四日經人字第八五○三二七二○號函所附資料，以六十四年度為例，鹽務人員支簡任最低級（甲等戊級）者，其退休金為職位分類人員支簡任最低級（十等一級）者的二．○七倍；鹽務人員支薦任最低級（丁等丙級）者，其退休金為職位分類人員支薦任最低級（六等一級）者的二．一七倍；鹽務人員支委任最低級（己等丙級）者，其退休金為職位分類人員支委任最低級（二等一級）者的二．五五倍；以七十五年度為例，鹽務人員支簡任最低級（甲等戊級）者，其退休金為職位分類人員支簡任最低級（十等一級）者的一．一九倍；鹽務人員支薦任最低級（丁等丙級）者，其退休金為職位分類人員支薦任最低級（六等一級）的一．二四倍；鹽務人員支委任最低級（己等丙級）者，其退休金為職位分類人員支委任最低級（二等一級）的一．四三倍；以八十三年度為例，鹽務人員支簡任最低級（甲等戊級）者，其退休金為一般公務人員支簡任最低級（十職等本俸一級）的一．一七倍；鹽務人員支薦任最低級（丁等丙級）者，其退休金為一般公務人員支薦任最低級（六職等本俸一級）的一．二○倍；鹽務人員支委任最低級（己等丙級）者，其退休金為一般公務人員支委任最低級（二等一級）的一．三○ 倍。結語：按依「財政部所屬鹽務員工退休辦法」辦理退休人員，其退休時所支領之退休金較一般公務人員所領一次退休金至少高出○．一七倍，高於公教人員退休金其他現金給與補償金發給標準（按月俸額百分之十五計算），行政院爰於八十六年一月三日以台八十六人政給字第○○○二三號函復經濟部，該部依鹽務員工退休辦法辦理退休之鹽務人員，不符行政院人事行政局八十五年四月三十日會商結論之實質要件或形式要件，自無得否比照發給退休金其他現金給與補償金之問題。此有該局八十七年二月十日八十七局給字第二一○二四一號函附之臺鹽公司依鹽務員工退休辦法辦理退休之鹽務人員不得比照發給公教人員退休金其他現金給與補償金說明資料影本一份附本院卷可稽。再審原告既係依前開鹽務員工退休辦法辦理退休，依上述說明，自亦不得比照前開補償金發給辦法之規定，申請發給補償金。綜上所述，再審被告經濟部原處分否准再審原告之申請，並無違誤，一再訴願決定，均從程序上予以駁回，雖有未當，惟其結果並無二致，仍應予以維持。再審原告起訴意旨，仍執前詞，資為指摘，經核非有理由。關於再審被告臺鹽公司部分：按提起訴願或行政訴訟，僅得對於中央或地方官署之行政處分為之。所謂官署，乃就一定之事務有決定並表示國家意思於外部之權限之國家機關而言，本院四十七年裁字第三九號判例參照。查公教人員退休金其他現金給與補償金之發給，依補償金發給辦法第八條及「補償金發放作業注意事項」規定，係由原退休之核定機關審核，再審原告既係依鹽務員工退休辦法辦理退休之臺灣製鹽總廠員工，其退休應由財政部核定，嗣該廠改隸經濟部，本案退休補償金核發之權責單位為經濟部，而非再審被告臺鹽公司。臺鹽公司既非再審原告請求退休補償金之核定機關，其所為之八十六年十月七日台鹽人字第八八三號簡便行文表，非權責機關所為之行政處分，再審原告自不得對之提起訴願。本件一再訴願決定，遞以再審原告陳請發給退休補償金，核屬與臺鹽公司之私權爭執，再審原告對之提起一再訴願，自為法所不許云云，雖有未洽，惟其駁回之結果並無不同，亦應予以維持。再審原告復提起此部分行政訴訟，難謂合法等由，而駁回再審原告於前訴訟程序之訴。經核原判決所適用之法規，並無與應適用之現行法規相違背，或與解釋、判例相牴觸情形。再審原告猶執詞主張原判決，依鹽務員工退休辦法第八條規定，退休金包括其他現金給與，屬於補償金發給辦法發給對象。行政院台八十六人政給字第○○○二三號函載八十五年四月三十日會商結果，依鹽務員工退休辦法辦理退休之鹽務人員，因其在職之待遇及退休時之退休金均較一般公務人員高，不得比照公務人員發給退休補償金，並不可採云云，係對原判決前開法律見解或事實認定所為爭執，揆諸首揭說明，自不得據以提起再審之訴。行政院台八十六人政給字第○○○二三號函載會商結果，係依有關法令會商結論，原判決認與前開規定無違，是無再審原告所指以行政命令增列法律所無之限制情形，無違憲法第十五條、第二十二條、第二十三條、第七十八條、第八十條及中央法規標準法第五條、第六條規定或牴觸司法院釋字第三十八號、第四六九號解釋意旨。再審原告既無請求退休補償金之權，即與公務人員退休法第十四條、鹽務員工退休辦法第十五條規定無涉。司法院釋字第一六九號及一七七號、第四八六號解釋，與本件情形有間，再審原告不得據以提起本件再審之訴。又補償金發給辦法係依公務人員退休法第八條修正刪除其他現金給與時，立法院所作附帶決議而訂定，而以依公務人員退休法辦理退休或其他相類情形者為主，未及於所有退休人員，尚難指為違反憲法平等原則。行政院八十五年十二月三十一日台八十五人政給字第三七七八一號函謂臺鹽公司改制依公務人員退休法辦理退休之人事、會計人員，於六十三年七月至六十六年十二月退休者，其待遇結構及退休金基數內涵與一般公務人員相當，基於整體公教人員權益平衡之考量，同意渠等比照發給補償金」。所稱臺鹽公司改制依公務人員退休法辦理退休之人事、會計人員，與鹽務員工退休辦法所指鹽務人員不同，嗣行政院八十六年一月三日台八十六人政給字第○○○二三號函釋指敘鹽務人員在職之待遇及退休時之退休金均較一般公務人員高，並無前後矛盾情形。上開 ○○○二三號函已附有關數據，原判決予以採納，未違反經驗法則。綜上，再審原告所訴各節，顯無再審理由，應予駁回。據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　　九十　　　年　　　八　　　　月　　三十一　　　日最高行政法院第一庭審判長法官　　　蔡　進　田法　官　　　鄭淑貞法　官　　　黃　合　文法　官　　　黃　璽　君法　官　　　廖　宏　明右正本證明與原本無異法院書記官　邱　彰　德中　　華　　民　　國　　　九十　　　年　　　九　　　　月　　　三　　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第一五七六號

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