九十年度判字第一六○九號｜行政：有關土地事務｜裁判日期：90 年 09 月 07 日

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第一六○九號原　　　告　甲○○ 訴訟代理人　武燕琳律師複代理人　王正喜律師被　　　告　臺中縣大里地政事務所代　表　人　廖恆照右當事人間因有關土地事務事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十八年十二月二十三日八八府訴字第一六二五八六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實緣原告所有坐落臺中縣大里市○○段三一○－四地號土地，民國六十九年間經編定為「一般農業區農牧用地」，六十三年七月原告出租予他人作為興建廠房之用，惟至六十五年六月三十日仍未依限完成使用（未建築完成），迨至八十六年三月七日原告持憑轄區大里市公所函件及系爭建物門牌證明文件向被告申辦地目變更，案經被告依前臺灣省政府地政處函釋送由臺中縣政府建管單位認定，因原告未提出合法房屋之證明文件，經審核原件退還，被告遂於八十七年十一月二十五日以八七里地四字第一一一三七號函請原告應檢附「合法建物證明文件」，再據以辦理，原告不服，提起訴願、再訴願均遭駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂：一、查原告所有之首開土地，屬非都市土地，為內政部六十二年十二月二十四日公布之「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」之適用範圍，其地上物於六十五年間既經建管機關准予續建，即屬實施都市計畫以外地區建築物管理辦法前興建，經依前開管理辦法實施要點准予續建者，且該建物係在建築管理辦法頒布前即已施工，自不受該辦法管制。二、臺灣省政府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八一號函釋之真意，應指建物「分別」符合「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法前興建或依該實施要點規定辦理」者，及符合「省府六十五年五月十二日府建四字第三二八一○號函指十三至二六等則田地目土地經於六十四年十二月三十一日公告編定為農業用地」，而於六十五年四月底前調查拍照已建完成或施工中建築；一律認定為合法房屋。亦即，前開函釋中「及」字，乃指符合上開任一情形者，「一律認定」為合法房屋。三、訴願及再訴願決定書俱以原告未依臺灣省政府六十六年三月二十二日府建四字第八二三三號函示檢附內政部六十三年三月八日台內營字第五七五一五○號函規定①房屋謄本、建築執照或建物登記證明、②戶口遷入證明③完稅證明④ 繳納自來水或電費證明四種文件之一，因認大里地政事務所請原告提出合法建物證明文件，並非違法云云，實非的論。實則，本案依臺灣省政府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八一號函釋，已屬合法建築使用，不必再檢附其他合法建物證明文件：㈠合法房屋之認定，揆諸臺灣省政府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八一號函釋，是否「依限完成使用」絕非其要件。㈡本件原告所有系爭土地，屬「內政部指定實施都市計畫以外區建築物管理辦法」實施地區，且經臺中縣政府於六十三年間准予繼續施工，嗣於六十九年間編定為「一般農業區農牧用地」，即符臺灣省政府六十五年八月十三日府民地丁字第七七○三三號函所示公告編定前確已變更使用，由土地所有權人檢具足以證明確於公告編定前變更使用之證明文件，辦理地目變更即足。㈢按需依前開內政部六十三年三月八日台內營字第五七五一五○號函規定提出四種文件者，依臺灣省政府六十六年三月二十二日府建四字第八二三三號函示，必屬建築法於六十二年十二月二十二日修正公布前之房屋；如屬實施都市計畫地區，應提出前開四種文件之一辦理；如屬「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」適用地區，於六十六年一月十九日以前建築完成者，應憑使用執照辦理；如非屬「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」者，則應六十六年一月十九日以前日期之四種文件之一辦理。是原決定機關未辨明其間差異，恣謂均應提四種文件之一，已為不當。㈣又，省府地政處雖有八十五年八月二日八五地一字第四七四一二號函，然而省府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八一號函令尚屬有效，而前開八十五年八月二日八五地一字第四七四一二號函示係八十五年間頒行適用，自不能據翻尚屬有效存在之前開省府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八一號函令，而溯及適用。㈤從而，系爭合法房屋認定案之建物，雖屬內政部指定實施該管理辦法區域，然其非位於建築管制之「田」地目一至十二等則土地，係位於「原」地目二九等則土地上；本與臺灣省政府建設廳六十五年五月十二日府建四字第三二八一○號函所示農業用地範圍不符。足見被告及歷次決定機關均以原告之土地，不能符合前開省政府建設廳六十五年五月十二日府建四字第三二八一○號函釋，而駁回原告之訴願，乃不諳其函令適用之背景所致。四、被告八十七年十一月二十五日八七里地四字第一一一三七號之行政處分，與前開臺灣省政府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八一號函示意旨不合，違背中央法規標準法第十八條「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規」之新法優於舊法之適用法令原則，足見其行政處分違法，損害人民權利，應予撤銷。五、再按民國六十年代，民生物質極度匱乏，房屋之興建因規模及財務差異，所須施工期往往須數年甚至十年以上，而於「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」實施前，人民於大里市「原」地目土地上興建房屋，不論其形式、結構規模甚至施工期間長短，均無任何法令加以限制；縣府准予續建卻要求限期完工，雖非合理，然可依當時規定以補照罰鍰等措施補救；也惟有依前開臺灣省政府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八一號函釋，使此等房屋認為合法，藉能落實「非都市土地使用管制規則」第八條「得為從來之使用」之旨，苟房屋之興建即非適法，何須「補償」？被告未細究其間差異，率依函示文件片面解釋為處分，實嫌草率。六、被告以系爭建物屬已建築但未完工，且自民國六十五年六月三十日前並未依限完成使用，屬尚未建築完成；且系爭土地為「原」地目「二十九」等則，均不符臺灣省政府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八一號函示所稱之合法建築使用者云云，實為誤會：㈠前臺灣省政府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八一號函示：「所稱『合法建築使用者』係指內政部六十二年十二月二十四日台內營字第五七一一○五六號函令公布『實施都市計畫以外地區建築物管理辦法』前興建或依該實施要點規定辦理者，及省府六五年五月十二日府建四字第三二八一○號函指十三至二六等則田地目土地經於六十四年十二月三十一日公告編定為農業用地，而於六十五年四月底前調查拍照已建完成或施工中建築一律認定為合法房屋。」㈡前開函示所指，凡符合「『實施都市計畫以外地區建築物管理辦法』前興建或依該實施要點規定辦理者」，或符合「十三至二六等則田地目土地經於六十四年十二月三十一日公告編定為農業用地」者，任一條件之滿足，即屬合法建物：⑴『實施都市計畫以外地區建築物管理辦法』及該實施要點，為民國六十二年間頒行，省府六十五年五月十二日府建四字第三二八一○號函則為六十五年間施行，兩者為不同時間發布之辦法，難有交集。⑵從六十二年之『實施都市計畫以外地區建築物管理辦法』及實施要點，可知該辦法適用區域為①全國一至八等則田地目土地（僅可興建自用農舍）、②九至十二等則田地目土地及依土地法編為農業使用之土地（可興建自用農舍及學校、工廠、公共設施之建築物），及③臺中縣大里鄉（該辦法第三條、實施要點參照）。從而，坐落臺中縣大里鄉之土地，不問為何地目，均有六十二年之『實施都市計畫以外地區建築物管理辦法』之適用。而六十五年之省府六十五年五月十二日府建四字第三二八一○號函，則限全國十三至二十六等則田地目土地方有適用。⑶依前所述，可知全國實無土地係符合六十二年『實施都市計畫以外地區建築物管理辦法』及該實施要點，又屬全國十三至二十六等則田地目土地；且兩者公告實施時間、適用之法令依據、範圍、對象均不相同，是基於兩者情形分別衍生之合法房屋認定案，自無可能既符合首揭建物管理辦法，又符合後者農業編定地區之情形。依此可知前臺灣省政府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八一號所示，應係符合六十二年或符合六十五年規定者，任一條件滿足即稱「合法建築」。否則，該函文後不必加註「一律」之字樣，尚應特別加註「同時」二字以示須同時具備。㈢惟地政人員從未細繹前省府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八一號函示所指真義，只知系爭土地非十三至二十六等則田地目、又屬尚未建築完成，即認為無本條之適用，過於草率。七、本案以七十年十一月二十五日前臺灣省政府府地四字第九三七八一號函為認定依據，方符法理。按「法令如有修正或新釋，自應遵照修正或新釋規定辦理」，自不待言。被告請原告檢附內政部六十三年三月八日台內營字第五七五一五○號函規定之四種合法房屋證明文件，並謂依前臺灣省政府地政處八十五年八月二日八五府地四字第四七四一二號函規定辦理並無不妥云云。然究其實，內政部六十三年三月八日台內營字第五七五一五○號函僅適用於已完工房屋，方能提出①房屋謄本、建照或建物登記證明；②戶口遷入證明；③完納稅捐證明；④繳納自來水或電費證明。是前開內政部六十三年三月八日台內營字第五七五一五○號函並不適用未完工之房屋，此其一；前臺灣省政府地政處八十五年八月二日八五府地四字第四七四一二號函規定僅係交待權責單位，非指七十年十一月二十五日之函釋已停止適用；況翻閱歷年之行政命令，從無針對前開臺灣省政府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八一號函示為加註或指稱其已停止適用，此其二。是原告主張應依臺灣省政府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八一號函示之「合法建築使用者」，方為適法。八、基上所述，被告認事用法實有違誤，敬請撤銷被告所為行政處分，以解民困，實感德便等語。被告答辯意旨略謂：本案原告於民國八十六年三月七日持憑大里市公所函件及系爭建物門牌證明文件，向被告申請坐落本縣大里市○○段三一○－四地號土地地目變更（收件○二三號），經被告審查結果，按「關於合法房屋及其面積之認定，應為建管機關職權」，遂將全案移請臺中縣政府為系爭建物之合法認定，惟原告並未檢附內政部六十三年三月八日台內營字第五七五一五○號函規定四種文件：㈠房屋謄本、建築執照或建物登記證明。㈡戶口遷入證明。㈢完納稅捐證明。㈣繳納自來水或電費證明憑辦，案經臺中縣政府以八十六年七月九日八六府工建字第一五四六○○號函全案退還，理由為「申請人未檢附合法建物證明」，被告依上開理由於八十六年七月十五日通知原告檢附合法建物證明文件憑辦，惟原告未予補正而逕向臺中縣政府提起訴願。按建築法修正公布前合法房屋之認定，依前臺灣省政府六十六年三月二十二日府建四字第八二三三號函示，須檢附內政部六十三年三月八日台內營字第五七五一五○號函規定四種文件，本案原告僅檢附大里市公所函文及系爭建物門牌證明文件，核與上開內政部函示有違，況關於非都市土地在土地分區使用編定前已建有房舍之田，旱地目土地，申辦分割及地目變更其合法房屋之認定，依前臺灣省政府地政處八十五年八月二日八五地四字第四七四一二號函釋應為建管機關職權，故辦理地目變更實地斟查時，應請建設（工務）單位派員會勘。合法房屋及其面積由建設（工務）單位認定，測量則由地政單位辦理，至若建設（工務）單位未能配合派員會勘時，應由申請人提出建設（工務）單位核發之認定合法房屋及其面積之證明文件再據以辦理，被告以八十七年十一月二十五日以八七里地四字第一一一三七號函復原告，請檢附合法建物證明文件，依上開立旨意及現行法令之規定，並無違誤。二、原告訴稱：「系爭房屋應為臺灣省政府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八一號函示之『合法建築使用者』，應認定為合法房屋。」顯與事實不符，按前開臺灣省政府函釋：「所稱『合法建築使用者』係指依內政部六十二年十二月二十四日台內營字第五七一一○五六號函令公布『實施都市計畫以外地區建築管理辦法』前興建或依該實施要點規定辦理者，及省府六十五年五月十二日府建四字第三二八一○號函指十三至二六等則田地目土地經於六十四年十二月三十一日公告編定為農業用地，而於六十五年四月底前調查拍照已建完成或施工中建築物一律認定為合法房屋。」查，系爭房屋依大里市公所八十三年七月二十三日八三里市建字第一一八四七號函明示該建築物已建築但未完工，且自民國六十五年六月三十日前並未依限完成使用屬尚未建築完成，又系爭土地依土地登記簿記載為「原」地目「二十九」等則，是系爭建物應無上開臺灣省政府函釋之適用，應依臺灣省政府地政處八十五年八月二日八五地一字第四七四一二號函釋，辦理地目變更實地勘查時，合法房屋及其面積應由建設（工務）單位認定，測量則由地政單位辦理，至若建設（工務）單位未能配合派員會勘時，應由申請人提出建設（工務）單位核發之認定合法房屋及其面積之證明文件再據以辦理。三、本案因涉權責之劃分與執行法令程序，法令如有修正或新釋，自應遵照修正或新釋規定辦理，是本案原告檢附有關書面文件，其內容應符合現行有關規定自不待言，被告請原告檢附內政部六十三年三月八日台內營字第五七五一五○號函規定之四種合法房屋證明文件，並依前臺灣省政府地政處八十五年八月二日八五地四字第四七四一二號函規定辦理，以維護非都市土地使用管制之精神並無違誤，本件訴訟顯無理由，請予駁回等語。理由按「關於都市計畫農業區、保護區土地在實施都市計畫前暨非都市土地在非都市土地分區使用編定前已建有房舍之田、旱地目土地，申辦分割及地目變更，其合法房屋及面積標準之認定，應為建管機關職權，故辦理地目變更實地勘查時，應請建設（工務）單位派員會勘，至若建設（工務）單位未能配派員會勘時，應由申請人提出建設（工務）單位核發之認定合法房屋及其面積之證明文件再據以辦理」前臺灣省政府地政處八十五年八月二日八五地一字第四七四一二號函示有案。本件原告所有坐落臺中縣大里市○○段三一○－四地號土地屬非都市土地，經臺中縣政府於六十九年間公告確定編定使用種類為「一般農業區農牧用地」，六十三年七月原告擬在系爭地號上（即大里鄉○○路六－二十二號）設立平安企業股份有限公司，案經大里鄉公所於六十三年七月二十九日以六十三年七月二十九日里鄉建字第○九九三七號出具證明書，其中建築情形記載為「已建築、都市計畫區域外施工中，建築物現況調查表」，嗣臺中縣政府於六十五年二月間通知准予繼續施工，並應於一個月內依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法補辦申請建造執照手續，惟平安企業股份有限公司仍未依限辦理，大里鄉公所遂於六十五年三月一日以里鄉建字第○二八○二號函請該公司略以：「為本鄉都市計畫以外地區各建築物業主持有臺中縣政府建設局核發之「准予繼續施工」通知書者可繼續施工，惟此項續建通知已有二年之久，不能長期不予限期，特規定限於六十五年六月三十日以前完工並向本所申請完工證明書，逾期該項通知即失時效」，但平安企業股份有限公司並未依限完成使用，有大里市公所八十三年七月二十三日八三里市建字第一一八四七號函附卷可稽，是系爭土地建物，仍屬尚未建築完成，應堪認定。原告係於八十六年三月七日（收件○二三號）持憑有關文件向被告申請系爭土地地目變更。經被告審查結果關於合法房屋及面積標準之認定，應為建管機關職權，遂將全案移請臺中縣政府為合法房屋之認定。惟原告並未檢附內政部六十三年三月八日台內營字第五七五一五○號函規定四種文件㈠房屋謄本、建築執照或建物登記證明、㈡戶口遷入證明㈢完納稅證明㈣繳納自來水或電費證明憑辦，臺中縣政府乃於八十六年七月九日以八六府工建字第一五四六○○號函退件，理由為「申請人未檢附合法建物證明」被告另於八十六年七月十五日通知原告應檢附合法建物證明文件憑辦，原告未予補正逕而向臺中縣政府提起訴願。按建築法修正公布前合法房屋之認定，依臺灣省政府六十六年三月二十二日府建四字第八二三三號函示須檢附內政部六十三年三月八日台內營字第五七一五○號函規定四種文件，本件原告僅檢附大里市公所函文及系爭建物門牌證明文件，已與上開內政部函示有違，況關於非都市土地在非都市土地分區使用編定前已建有房舍之田、旱地目土地，申辦分割及地目變更其合法房屋之認定，依前臺灣省政府地政處八十五年八月二日八五地一字第四七四一二號函釋應為建築主管機關職權，故辦理地目變更實地勘查時，應請建設（工務）單位派員會勘，合法房屋及其面積由建設（工務）單位認定，測量則由地政單位辦理，至若建設（工務）單位未能配合派員會勘時，應由申請人提出建設（工務）單位核發之認定合法房屋及其面積之證明文件再據以辦理。是被告於八十七年十一月二十五日以八七里地四字第一一一三七號函復原告仍請應檢附合法建物證明文件，揆諸首揭內政部暨前臺灣省政府地政處函釋，核無違誤。原告雖不服，循序提起行政訴訟，主張系爭房屋為臺灣省政府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八一號函示之「合法建築使用者」，應認定為合法房屋，不必再檢附其他合法建物證明文件云云。但查臺灣省政府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八號函釋「所稱『合法建築使用者』係指依內政部六十二年十二月二十四日台內營字第五七一一○五六號令公布『實施都市計畫以外地區建築物管理辦法』前興建或依該實施要點規定辦理者，及本府六十五年五月十二日府建四字第三二八一○號函指十三至二六等則田地目土地經於六十四年十二月三十一日公告編定為農業用地，而於六十五年四月底前調查拍照已建完成或施工中建築物一律認定為合法房屋。」原告所有系爭房屋依大里市公所八十三年七月二十三日八三里市建字第一一八四七號函說明二該建築物已建築但未完工，且自六十五年六月三十日前並未依限完成使用，自屬尚未建築完成。又系爭土地依土地登記簿記載為「原」地目「二十九」等則，亦有該土地登記簿存卷足憑，顯見系爭建物應無臺灣省政府七十年十一月二十五日府地四字第九三七八一號函釋之適用。殊為明確，本件應依臺灣省政府地政處八十五年八月二日八五地一字第四七四一二號函釋意旨，辦理地目變更實地勘查時，合法房屋及其面積應由建設（工務）單位認定，測量則由地政單位辦理，至若建設（工務）單位未能配合派員會勘時，應由申請人提出建設（工務）單位核發之認定合法房屋及其面積之證明文件再據以辦理。從而，被告函請原告檢附內政部六十三年三月八日台內營字第五七五一五○號函規定之四種合法房屋證明文件，並依臺灣省政府地政處八十五年八月二日八五地四字第四七四一二號函規定辦理，以符法制，並無不合。一再訴願決定，遞予維持，亦無違誤。原告起訴論旨難謂為有理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　　九十　　　年　　　九　　　　月　　　七　　　　日最高行政法院第三庭審判長法官　　　曾　隆　興法　官　　　吳明鴻法　官　　　徐　樹　海法　官　　　鄭　淑　貞法　官　　　林　家　惠右正本證明與原本無異法院書記官　陳　盛　信中　　華　　民　　國　　　九十　　　年　　　九　　　　月　　　十　　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第一六○九號

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