九十一年度判字第一九○五號｜行政：證券交易法｜裁判日期：91 年 10 月 24 日

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十一年度判字第一九○五號上　訴　人　丁○○ 乙○○ 壬○○ 庚○○ 戊○○ 己○○ 辛○○ 丙○○ 被上訴人　財政部證券暨期貨管理委員會代　表　人　甲○○ 右當事人間因證券交易法事件，上訴人不服中華民國九十年十月三十一日臺北高等行政法院八十九年度訴字第二八八七號判決，提起上訴。本院判決如左：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由本件上訴人主張：一、被上訴人以上訴人萬眾投資股份有限公司（以下簡稱萬眾投資公司，董事長丁○○）、華裕投資股份有限公司（以下簡稱華裕投資公司，董事長乙 ○○）、豐邦投資股份有限公司（以下簡稱豐邦投資公司，董事長壬○○）、萬勝投資股份有限公司（以下簡稱萬勝投資公司，董事長戊○○）、華揚投資股份有限公司（以下簡稱華揚投資公司，董事長庚○○）、萬翔投資股份有限公司（以下簡稱萬翔投資公司，董事長己○○）、華聖投資股份有限公司（以下簡稱華聖投資公司，董事長戊○○）、華愛投資股份有限公司（以下簡稱華愛投資公司，董事長壬○○）、富民投資股份有限公司（以下簡稱富民投資公司，董事長辛○○）、丙○○、中櫃投資股份有限公司（以下簡稱中櫃投資公司，董事長丙○○）、中友船舶貨物裝卸承攬股份有限公司（以下簡稱中友公司，董事長丁○○）及銘揚投資股份有限公司（以下簡稱銘揚投資公司，董事長丙○○），係行為時證券交易法（下稱證交法）第四十三條之一第一項之共同取得人。渠等於民國（下同）八十八年八月五日至同年月六日止，增加持股一、七二一仟股，且其累計增減變動超過中國貨櫃公司已發行股份總額百分之一，未依規定，於所持股份變動後二日內向被上訴人申報及公告，違反證交法第四十三條之一第一項規定，依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以（八八）台財證（三）第○三九七一號處分書處以上訴人罰鍰捌萬元（折合新台幣貳拾肆萬元）。二、惟查證交法第四十三條之一後段規定顯指「已經申報的事項如有變動」，應隨時補正，不包括自始未曾為共同取得申報之情形。蓋法律既然規定「補正」，顯然係針對「已經申報的事項」，始有補正的餘地。若未曾申報，則有變動時，如何「補正」原來的申報？又法條文字既規定「申報事項如有變動」，顯係指「已經申報的事項有所變動」而言：否則，絕不可能稱為「申報事項變動」，若已為第四十三條之一第一項前段的申報（以下稱「首次申報」）者，既知悉其必須申報，即應知悉其變動時必須補正。其對當事人由於誤認而不知其必須進行首次申報，並且在不知情的情況下，繼續進行交易，而連續產生違法的情形所科處的罰鍰，法律上即有重大瑕疵。三、被上訴人發布之「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」（下簡稱申報事項要點）第九點，顯係為達處罰人民之目的，擅以行政命令變更法律構成要件之違反法律優越原則行為，是申報事項要點第九點已抵觸證交法第四十三條之一第一項本文規定而無效。且被上訴人欲達前述處罰目的，應以修改法律方式為之，不應逕以證交法之立法意旨為由，擅自以行政命令變更法律之構成要件，否則將嚴重侵害人民權益，與憲法保障人民權利之意旨不符。本件上訴人等並無處分書所指之「八十七年三月二十日共同取得中國貨櫃運輸股份有限公司（下簡稱中櫃公司）股份之行為」，又未曾依證交法第四十三條之一前段為共同取得之申報，且原審卷內亦無任何證據可證明，被上訴人予以處罰殊有未合。四、查證交法第四十三條之一第一項之「共同取得」要件，並無立法解釋其涵義，被上訴人自行發布「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報要點」第三點，作為認定共同取得人之依據，並於第三點第二款規定：「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份」，惟查：㈠、違反證交法第四十三條之一第一項之行為，依同法第一百七十八條第一項規定，將可處二萬元以上十萬元以下罰鍰，顯涉及人民財產權之剝奪，故依法律保留原則，該處罰之構成要件（即「共同取得」行為之認定）應以法律明定，或以法律有明確及具體授權之命令定之，此為司法院釋字第三一三號解釋及釋字第三九四號解釋文所明示。然被上訴人竟於法律未明白具體授權之下，逕以主管機關地位，擅自發布前述涉及人民權利之申報要點，並據此處罰上訴人等，明顯違反法律保留原則。㈡、該申報事項要點亦非行政機關基於職權所發布之職權命令，因職權命令之發布，除須有組織法上之管轄權限及為執行某一特定法律所必要外，其內容須限於細節性及技術性之事項，而申報事項要點第三點第二款規定，竟可產生「限制或擴張受處罰行為人範圍」，明顯非屬職權命令，依司法院釋字第三六七、三六三號解釋意旨，該申報要點顯然違法。㈢、系爭申報事項要點第三點第二款規定已違法無效，原判決自不得據此認定上訴人等有共同取得行為，所謂意思聯絡，係指當事人間主觀意思之溝通及交流，原處分、訴願決定及再訴願決定機關以地址相近之外在客觀事實，逕以推定當事人間有主觀之意思聯絡，顯然違背經驗法則及論理法則。原審竟仍據此採為認定有意思聯絡之理由，且又未述明理由，自已違背證據法則。投資為一專門事業，故各公司委託其所信賴之專門人員處理下單事務，若偶有委託雷同人員，亦非不能想像；且除前述五家公司外，萬眾投資公司、華裕投資公司、萬翔投資公司、華愛投資公司等四家公司及丙○○均未委託同一人即何信應下單，如此怎能認定後幾家公司與前述公司有意思聯絡。五、證券股票交易係一自由買賣市場，公眾皆知其交易行情時有波動。而上訴人等人均為獨立之投資公司，各自有為自身利益決定是否交易之權，若投資人認為某一時點為適當之進場時機而決定交易時，實際上不可能排除在同一時段進場，則同一時段內之價格相同或相似，乃極為平常。況市場價格及數量乃由市場決定，亦非可由上訴人等可以控制，不能由「委託買賣明細表」直接證明行為人間有共同取得之意思聯絡。六、原判決雖於理由欄內援引「中櫃之股票集團投資人買賣成交明細表」中累計之交易數據，作為認定上訴人等有意思聯絡之依據，然由原審所引之交易資料可知「中櫃之股票集團投資人買賣成交明細表」中累計之數字，僅為某一時段內單純數字之累計，依一般經驗法則可知，該累計之數字，與認定上訴人間是否有共同取得之意思聯絡並無任何直接因果關係，是原判決主觀上顯已先認定上訴人等為「共同取得人」，始將前述交易數量予以累計，再反推上訴人等有「共同取得之意思聯絡」，此明顯違反證據法則。七、查上訴人等前述二次八十八年所為之申報行為，係因被上訴人於八十八年處罰上訴人後，上訴人等為避免再受鉅額處罰所為之自保措施，由一般經驗法則即可理解，然原判決竟據此事隔一年後之為避免再受罰所為之申報行為，推斷上訴人等於八十七年三月二十日有共同取得中櫃公司股票之意思聯絡，亦違反證據法則。八、按證券交易法第四十三條之一第一項之規定使人民負擔之義務，僅限於「申報」，而絕未包括「公告」。且不論由文義或論理解釋，「申報」的概念僅係要求人民對主管機關提供相關文件或資訊，此一行為義務，絕對不可能涵蓋「公告」，蓋「申報」與「公告」之概念既然完全不同，是被上訴人據此無效之命令處罰上訴人，該處分自有違法及不當之處，應予撤銷。請判決廢棄原判決等語。被上訴人則以：一、查證交法第四十三條之一之立法意旨係期使公司股權重大異動之資訊能即時且充分公開，使主管機關及投資人能瞭解公司股權大量變動之來由及其趨向，以貫徹完全公開之原則，並防範有心人士介入上市、櫃公司經營權謀取不法利益，俾保障投資大眾之權益。據此，證交法第四十三條之一第一項前段及後段之申報義務，應屬不同之作為義務，亦即取得股份者於取得股份達百分之十以上時應依法申報，其後續之持股如有增減變動，亦應依法申報，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，故取得人違反任一申報義務時，均應分別科處罰鍰。且任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向本會申報者，若僅以其違反證交法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向本會申報，而就其後持股異動未向本會申報而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生。果如此，將違反公平原則及證交法第四十三條之一規定之立法意旨，況上訴人等於八十七年三月二日至同年十一月六日（期間包含八十七年三月二十日共同取得時點）共同取得中櫃公司股份違反證交法第四十三條之一第一項規定，業經被上訴人按次科以罰鍰十萬元，計十二份處分書，上訴人等在八十八年三月十五日業已繳納完畢，並向被上訴人補行申報在案，就前段申報之義務，上訴人等業已有補行申報之實。故上訴人等主張未曾依證交法第四十三條之一前段為共同取得之申報，本件既未為第一項前段之申報行為，如何「補正」原來申報等語，顯有曲解法令之誤，且與事實不符。二、按證券交易法第四十三條之一第一項之規定，所稱「共同取得」，應係取得人間基於目的上之結合，有共同取得之意思，無論其持有之形式為「分別共有」或「公同共有」，只要渠等取得同一公開發行公司股份超過該公司已發行股份百分之十者，即應按證交法第四十三條之一第一項規定，將取得股權及其異動相關資訊辦理公告及申報。被上訴人除依據上訴人間共同取得中櫃公司股份之委託交易交易行為及其開戶資料，認定渠等有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等情形，證明渠等有意思聯絡之情事外，另查臺灣臺北地方法院檢察署八十九年度偵字第九七三七號起訴書提及上訴人丙○○於入主中櫃公司負責人前數年期間，在有線電視之第四台媒體，以「山水老師」名義，前後向計八千戶大眾吸收的近二十億元資金，於八十五年間至八十七年間，以丁○○、李成蘭、劉秋香、壬○○、劉陳麗惠、乙○○等親友，分任丙○○所設立華裕等十家投資股份有限公司公司之名義董事長，每家公司資本額為一．九九億元，實際負責人均為丙○○等事證，更可資證明上訴人等有共同取得之關係；且上訴人等業於八十八年三月十五日就（八八）台財證（三）第○○七三七號至第○○七四八號等十二份處分書繳清罰鍰，同時並向被上訴人補行申報並公告，於申報書填具彼此共同取得之關係，是上訴人等已承認共同取得之證據。三、由證交法第四十三條之一立法意旨可知，股份持有人所持股份變動後二日內申報「公告報紙」之規定，係訊息即時公開所必需，是充分揭露重大訊息之重要管道。據此，被上訴人乃依證交法第四十三條之一第一項之授權，於申報事項要點第六點及第七點規定取得人應於期限內檢附公告報紙向被上訴人申報。又按證交法第四十三條之一第一項所規定之前段及後段之申報義務，係屬取得人應「主動」公告申報之行為，且屬不同之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，故取得人違反任一申報義務時，均應按次分別科處罰鍰。另證交法中並未有如刑法總則有關牽連犯從一重處斷之規定，尚難比附援引予以從一重處斷，故被上訴人依違反申報義務之不同違規事實按次予以分別處罰，並未對同一違規事實「按次連續」處罰。上訴人等主張證交法第四十三條之一及第一百七十八條皆無「並得按次連續處罰」之規定，被上訴人卻對上訴人等按次連續處罰等語，顯有曲解法令之誤。四、關於證交法第四十三條之一後段規定「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」乙節，上訴人等承認證交法「隨時」補正，其「隨時」係該法律條文之構成要件，惟該要件經被上訴人考量實務上若依法律條文「隨時」持股一或二股之增減變動即需向被上訴人申報，反而徒增申報義務人之申報工作，且不合乎成本效益，故被上訴人乃按證交法第四十三條之一第一項之立法意旨，為使公司股權發生重大變化，資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況等重要原則下，特將「隨時」持有股份數額增、減變動情況，放寬為達已發行股份總額百分之一時才需申報，自屬對申報義務人有利的規定。請判決駁回上訴人之訴等語作為抗辯。按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：違反．．．第四十三條之一第一項．．．之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」，行為時（下同）證交法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條分別定有明文。又「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向證券暨期貨管理委員會申報。」、「本要點所稱任何人取得公開發行公司已發行股份，其取得股份包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者」、「本要點所稱二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。．．．」、「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」及「所申報事項如有變動，應依左列規定辦理：㈠所持有股份數額增、減應即向本會申報，上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十之股份為止。㈡其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」，分別為申報事項要點第一點至第四點及第七點所規定。申報事項要點係被上訴人依證交法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，在證交法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被上訴人處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，而依據該法第四十三條之一第一項之規定－主管機關所規定應行申報事項所訂定發布實施。該申報事項要點如不違反證交法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。而證交法第四十三條之一第一項規定之共同取得，應包括基於一定之法律關係、或共同之意思聯絡，或共同集資（包括分別共有或公同共有）而所有者而言，始符立法意旨。因此，申報事項要點第三點第一款規定，應不違反證交法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。本件依被上訴人向經濟部商業司及受託買賣中櫃公司股票之證券商，調閱渠等之資料，調查結果：①豐邦投資公司、萬勝投資公司、華揚投資公司、萬翔投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司及富民投資公司等七家公司係為公司間相互持股並指派代表人行使董事監察人之職者。②中櫃投資公司、中友公司及銘揚投資公司均為中櫃公司持股逾百分之九十九之轉投資公司，其董事長分別為丙○○（中櫃投資公司、銘揚投資公司）及丁○○ （中友公司），二人為兄弟關係。③銘揚投資公司、中櫃投資公司、萬勝投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司、富民投資公司之聯絡地址同為台北縣板橋市○○路六六號五樓之一。④萬勝投資公司及萬翔投資公司聯絡地址同為台北市○○路一六一號十八樓，華揚投資公司及豐邦投資公司聯絡地址為同號之十七樓。⑤銘揚投資公司、中櫃投資公司、豐邦投資公司、萬勝投資公司、華揚投資公司、華聖投資公司及富民投資公司，委託證券商買賣時，負責下單人員同為何信應。且依據被上訴人調閱前述公司於八十七年十一月至八十八年九月間成交委託買賣明細表查得，渠等委託證券商買賣中櫃公司股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等之情形，明顯有意思聯絡之情事，上訴人違章事證堪以認定。此外，萬眾投資公司、華裕投資公司、豐邦投資公司、萬勝投資公司、華揚投資公司、萬翔投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司、富民投資公司、中櫃投資公司、中友公司及銘揚投資公司於八十八年三月九日依系爭申報事項要點規定，公告並向被上訴人申報共同取得中櫃公司股票，上開公司與丙○○復於八十八年十月一日，公告並向被上訴人補申報共同取得中櫃股票，前述十三人係以共同取得人辦理申報並合併公告；丙○○違反證交法案件，復經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官於八十九年十二月十四日以八十九年度偵字第九七三七號提起公訴在案，有被上訴人提出之剪報及起訴書等影本附卷可按。上開取得人間關係密切，且有相似之委託行為並由相同之人員下單委託，其意思聯絡至為明顯，為證交法第四十三條之一第一項及申報事項要點第三點第一款所稱以意思聯絡取得股份者之共同取得人，另同法第四十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似之同法第二十二條之二第三項、第二十五條第三項、第一百五十七條之一第五項包括在內之配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者規定，則申報事項要點第三點第二款即不應予以擴張解釋。被上訴人以丙○○與丁○○係兄弟，與乙○○係二親等姻親，有申報事項要點第三點第二款所規定之關係，而認渠三人任代表人之公司係共同取得中櫃公司股票，將八十八年七月二十七日至同月二十八日累計持有股份予以合併計算，認已超過百分之一，於法雖有未合，惟上訴人與上開公司有意思聯絡之共同取得關係，結果並無不同，原處分及訴願決定關於此部分之適用，容有不當，仍應予維持。再證交法第四十三條之一第一項前後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即申報事項要點第一點規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報事項要點之規定向被上訴人申報，即屬取得人依證交法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務；又申報事項要點第七點第一款規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被上訴人申報，即屬取得人依證交法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神；且證交法中並未訂有如刑法總則，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時均應「按次」分別科處行政罰鍰，且無須事先通知改善始得處罰。證交法第一百七十八條第一項之規定，核與同條第二項連續處罰之性質不同，無待另於該條第二項重為規定。上訴人主張該條第二項僅限第一項第二款至第四款所定情事，始得連續處罰，且被上訴人於執行該連續處罰前，未責令限期辦理；即按次連續各處罰鍰，顯不符依法行政之原理，悖離「法律保留原則」云云，不足為採。另任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其違反證交法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被上訴人申報，而就其後持股異動未向被上訴人申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者，即處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，如此將違反公平原則及證交法第四十三條之一規定之立法意旨。參以被上訴人於八十七年十月三十一日修正發布之申報事項要點中，特增列第九點當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，即明白宣示前述意旨。上訴人所稱原處分處罰過當、悖離比例原則云云，亦不足採等為其判斷基礎，並說明證據取捨及上訴人其餘主張不足採之理由，而駁回上訴人之訴，經核於法並無違背，查上訴人未依證交法第四十三條之一第一項規定申報，已如前述，則其所為其餘主張，對本件判決結果不生影響。上訴意旨，指摘原判決不當，求予廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十一　　　年　　　十　　　　月　　二十四　　　日最高行政法院第三庭審判長法官　　　葉　振　權法官林　茂　權法官　　　吳　錦　龍法官　　　劉　鑫　楨法官　　　吳　明　鴻右正本證明與原本無異法院書記官　莊　俊　亨中　　華　　民　　國　　九十一　　　年　　　十　　　　月　　二十四　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第一九○五號

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