九十一年度判字第四○八號｜行政：證券交易法｜裁判日期：91 年 03 月 19 日

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十一年度判字第四○八號原　　　告　丁○○ 己○○ 甲○○ 乙○○ 戊○○ 丙○○ 被　　　告　財政部證券暨期貨管理委員會代　表　人　朱兆銓右當事人間因證券交易法事件，原告不服行政院中華民國八十九年四月十日台八十九訴字第一○一四四號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實緣原告丁○○係三功投資股份有限公司（以下簡稱三功公司）、漢華投資股份有限公司（以下簡稱漢華公司）、廣宇科技股份有限公司（以下簡稱廣宇公司）、漢碩投資股份有限公司（以下簡稱漢碩公司）、漢神名店百貨股份有限公司（以下簡稱漢神名店公司）之負責人，原告甲○○係漢聯建設股份有限公司（以下簡稱漢聯公司）之負責人，原告己○○係承陽投資股份有限公司（以下簡稱承陽公司）之負責人、原告乙 ○○係漢陽股份有限公司（以下簡稱漢陽公司）之負責人、原告戊○○係利陽實業股份有限公司（以下簡稱利陽公司）之負責人、原告丙○○係漢神實業開發股份有限公司（以下簡稱漢神實業公司）之負責人，被告上開公司與原告丁○○（包括其配偶李琇瑟）係證券交易法第四十三條之一第一項規定所指之共同取得人，渠等於民國八十六年三月十六日共同取得國揚實業股份有限公司（以下簡稱國揚公司）股票，超過該公司已發行股份總額之百分之十，嗣後自八十七年五月七日增加持股九八、五四○、一二九股，未於所持股份變動後即向被告申報，且累計增減數量超過已發行股份總額百分之一，亦未即公告，有違證券交易法第四十三條之一第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以八十八年三月一日（八八）台財證（三）字第○○七七三號處分書處原告等罰鍰十萬元（折合新台幣三十萬元）。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：一、按「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」憲法第十五條、第二十三條分別定有明文。又「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」司法院釋字第三一三號解釋亦著有明文。二、次按「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項，申報事項如有變動時，並隨時補正之。」「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：違反．．．第四十三條之一第一項．．．」「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人」證券交易法第四十三條之一第一項、第一七八條第一項第一款、第一七九條規定甚明，足見「共同取得股份」未依規定申報為科處罰鍰之構成要件。再者，首揭憲法、司法院解釋已明揭處罰鍰之構成要件及數額，應由法律定之，若法律授權以命令定之，自須符合授權明確性原則，始得限制人民之權利。經查「有價證券之募集、發行、買賣，其管理、監督依本法之規定；本法未規定者，適用公司法及其他有關法律之規定。」證券交易法第二條定有明文，足見有價證券之買賣、管理、監督等應依證券交易法、公司法及其他有關法律之規定。此外，證券交易法復無就科處罰鍰之構成要件授權以命令為補充規定，被告無法律授權即制定證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點，並據該要點三「（二）本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」之規定認定國揚實業股份有限公司等係共同取得人，依證券交易法第一七八條第一項第一款、第一七九條科處原告罰鍰，顯未依法律之規定，即限制原告之權利，應有違誤。三、復按證券交易法第四十三條之一第一項所謂「共同取得股份」，顧名思義，應係指與他人共同集資取得股份或持分共有股份而言，始符該條完全公開之立法意旨，查三功公司等為各自獨立之法人，各自取得國揚實業股份有限公司之股份並未超過該公司已發行股份總額百分之十，且彼此間並無共同投資、集資計劃，復無持分共有國揚實業股份有限公司之股份，顯非共同取得人，至為灼然。是原告顯無須依證券交易法第四十三條之一第一項申報取得股份之目的、資金來源等，並於上開申報事項有變動時補正之，彰彰明甚。四、再依前開司法院釋字第三一三號解釋意旨，足見，職權命令不得作為限制人民權利之依據，灼然至明。本件被告依職權訂定「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」，並據該要點認定原告違反證券交易法前開規定，科處原告罰鍰，顯係以職權命令限制原告之權利，而有違誤，訴願決定及再訴願決定意旨以被告係證券交易主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一訂定上開要點，與依法行政原則無違云云，顯非有理。另查，「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」證券交易法第四十三條之一第一項定有明文，足見證券交易法第四十三條之一第一項所規定之「主管機關所規定應行申報之事項」，係在「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十」之構成要件成立後，任何人或其他共同取得人，應向主管機關申報取得股份之目的、資金來源及「主管機關所規定應行申報之事項」，故證券交易法僅授權主管機關規定除取得股份之目的、資金來源以外無涉及人民權利之申報事項，要無授權主管機關就「共同取得」之構成要件為定義之規定，以限制人民權利，準此，訴願決定及再訴願決定意旨謂被告依證券交易法第四十三條之一第一項之規定，主管機關所規定應行申報事項，制定要點，符合依法行政原則，顯無足採。五、末按，「違反本法之數行為，分別處罰。但於警察機關通知單送達或逕行通知前，違反同條款之規定者，以一行為論」社會秩序維護法第二十四條第一項定有明文，是以行政法確有關於連續犯以一行為論之規定。退步言之，本件縱令三功公司等公司及原告丁○○（包括其配偶李琇瑟）係證券交易法第四十三條之一第一項暨其申報事項要點所稱之共同取得人，且於八十六年三月十六日共同取得國揚公司已發行股份總額超過百分之十，嗣後又於八十七年五月七日增加持股九八、五四○、一二九股，惟未依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定於所持股份變動時隨時補正，然查被告前已就三功公司等公司及原告丁○○（包括其配偶李琇瑟）違反證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點第七點於八十六年十一月二十八日至八十七年一月十七日未依規定於所持股變動時公告並申報而以八十八年三月一日（八八）台財證（三）第○○七七二號處分書各科處罰鍰壹拾萬元，則伊等上開行為時間密切關連係基於一個整體不可分割之意思決定，應視為一個行為，在被告裁罰通知單送達前，僅得處罰乙次，被告竟以同一理由處罰原告，顯非有理。六、綜右所陳，本件原處分及訴願、再訴願決定均有不當違法之處，請判決均予撤銷之等語。被告答辯意旨略謂：一、按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：一、違反．．．第四十三條之一第一項．．．之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」分別為證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。次按「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括左列情形．．．（二）本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。．．．」、「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」及「所申報事項如有變動，應依左列規定辦理：（一）所持有股份數額增、減應即向本會申報，持股增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時應即公告，並檢附公告報紙向本會申報；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十之股份為止。（二）其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」分別為行為時證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點第三點第二項、第四點及第七點所明定。再按司法院釋字第二百七十五條解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。．．．」二、原告等稱被告認定渠等共同取得處分依據之「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」第三條第一項第二款之規定，並無立法之授權，其效力不無疑義，且依證券交易法第一七八條第一項第一款、第一七九條科處原告等罰鍰，未依法律之規定，即限制原告權利，應有違誤；又稱證券交易法僅授權主管機關規定除取得股份之目的、資金來源以外無涉及人民權利之申報事項，要無授權主管機關就「共同取得」之構成要件為定義之規定，以限制人民權利等語。惟依據證券交易法第二條前段「有價證券之募集、發行、買賣，其管理、監督依本法之規定」及同法第三條「本法所稱主管機關，為財政部證券（暨期貨）管理委員會。」之規定，被告為證券交易法之主管機關。次依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨係期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變。又在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，被告為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被告處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據該法第四十三條之一第一項之規定－主管機關所規定應行申報事項，訂定「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」發布實施，就證券交易法第四十三條之一第一項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人間知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬補充性的解釋規定，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要。綜上所述，被告發布之申報事項要點，已具備行政命令之合法性要件，被告援用證券交易法第四十三條之一第一項暨其申報事項要點之規定而作成原處分，係符合依法行政原則，自屬適法。三、原告等稱證券交易法第四十三條之一第一項所謂「共同取得股份」，應係指與他人共同集資取得股份或持分共有股份而言，始符該條完全公開之立法意旨，並稱三功公司等為各自獨立之法人，各自取得國揚公司股份未超過該公司已發行股份總額百分之十，且彼此間並無共同投資、集資計畫，復無持分共有國揚公司股份，顯非共同取得人等云云。經查三功公司、漢聯公司、承揚公司、漢華公司、漢陽公司、廣宇公司、漢碩公司、利陽公司、漢神名店公司、漢神實業公司及原告丁○○（包括其配偶李琇瑟）截至八十六年三月十六日止，累計取得國揚公司股票共計八五、三四五、四二五股，超過國揚公司已發行股份總額百分之十以上，次查三功公司董事長為原告丁○○（法人負責人），而原告丁○○亦為漢碩公司、廣宇公司、漢華公司、漢神名店公司等四家公司之董事長，漢聯公司唯一監察人侯西添係原告丁○○之二親等親屬（即法人負責人之二親等親屬擔任過半數監察人之公司），漢陽公司監察人侯西添及董事即原告戊○○、丙○○係原告丁○○之二親等親屬（即法人負責人之二親等親屬擔任過半數監察人、董事之公司），承揚公司為原告丁○○持有表決權股份超過三分之一及其配偶李琇瑟擔任過半數董事之公司，利陽公司、漢神實業公司等二家公司分別為原告丁○○之二親等親屬即原告戊○○、丙○○擔任董事長之公司，是以原告丁○○及三功公司等十家公司取得國揚公司股票之情形，核已符合首揭證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點第三點第一項第二款及第四點有關共同取得人之規定。再查前揭共同取得人八十七年五月七日增加國揚公司持股九八、五四○、一二九股，依行為時證券交易法第四十三條之一第一項暨其取得股份申報事項要點第七（一）之規定，應於所持股份變動後即向被告申報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一應即公告。惟查原告丁○○（包括其配偶李琇瑟）、三功公司、漢聯公司、承陽公司、漢華公司、漢陽公司、廣宇公司、漢碩公司、利陽公司、漢神名店公司、漢神實業公司等十一名共同取得人均未依法申報及公告，又因三功公司、漢華公司、廣宇公司、漢碩公司、漢神名店公司等五家公司董事長係原告丁○○，漢聯公司董事長係甲○○，承陽公司董事長係原告己 ○○，漢陽公司董事長係原告乙○○，利陽公司董事長係原告戊○○，漢神實業公司董事長係原告丙○○，故被告依證交法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條之規定處以原告等罰鍰十萬元，洵屬有據，與法尚無違誤。四、查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係期使公司股權重大異動之資訊能即時且充分公開，使主管機關及投資人能瞭解公司股權大量變動之來由及其趨向，以貫徹完全公開之原則，並防範有心人士介入上市、上櫃公司經營權謀取不法利益，俾保障投資大眾之權益。據此，證券交易法第四十三條之一第一項後段之變動事項申報義務，即所持有股份數額增、減達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應即公告，並檢附公告報紙向被告申報之義務，應屬不同之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，故取得人違反任一申報義務時，均應按次分別科處罰鍰。另證券交易法中並未有如刑法總則有連續犯以一行為處斷之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷，故被告依違反申報義務之次數予以分別處罰。被告等主張被告已就原告等於八十六年十一月二十八日至八十七年一月十七日間股份變動未申報予以處分，而系爭八十七年五月七日增加持股九八、五四○、一二九股未予申報、公告，與前揭未申報、公告之行為係基於一個整體不可分割之意思決定，應視為一個行為，僅得處罰乙次等語，顯有曲解法令之誤，實不足採。五、綜上所述，原告等之訴核無理由，謹請依法予以駁回等語。理由按「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」為證券交易法第四十三條之一第一項所規定。違反上述規定者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰。「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」為同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所規定。又「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向證券管理委員會（已改制為證券暨期貨管理委員會，以下簡稱本會）申報。」所稱與他人共同取得股份之共同取得人，包括本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。前項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。「所持有股份數額增、減應即向本會申報，持股增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時應即公告，並檢附公告報紙向本會申報；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十之股份為止。」行為時證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點（以下簡稱申報事項要點）第一點、第三點㈡、第四點及第七點㈠定有明文。本件原告丁○○係三功公司、漢華公司、廣宇公司、漢碩公司、漢神名店公司之負責人，原告甲○○係漢聯公司之負責人，原告己○○係承陽公司之負責人，原告乙○○係漢陽公司之負責人，原告戊○○係利陽公司之負責人，原告丙○○係漢神實業公司之負責人，被告以上開公司與原告丁○○（包括其配偶李琇瑟）係證券交易法第四十三條之一第一項規定所指之共同取得人，渠等於八十六年三月十六日共同取得國揚公司股票，超過該公司已發行股份總額之百分之十，嗣後自八十七年五月七日增加持股九八、五四○、一二九股，未於所持股份變動後即向被告申報，且累計增減數量超過已發行股份總額百分之一，亦未即公告，有違證券交易法第四十三條之一第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以八十八年三月一日（八八）台財證（三）字第○○七七三號處分書處原告等罰鍰十萬元（折合新台幣三十萬元），原告不服，循序提起行政訴訟，主張：證券交易法僅授權主管機關規定取得股份之目的及資金來源之限制，涉及人民權利之申報事項並未授權，被告就「共同取得」之構成要件為定義之規定，以限制人民權利，未經立法授權，且依證券交易法第一百七十八條第一項第一款、第一百七十九條科處原告等罰鍰，未依法律規定而限制原告權利，應有違誤。況證券交易法第四十三條之一第一項所稱「共同取得股份」，應係指與他人共同集資取得股份或持分共有股份而言，三功公司等為各自獨立之法人，各自取得國揚公司未超過該公司已發行股份總額百分之十，且彼此間並無共同投資、集資計劃，復未持分共有國揚公司股，自非共同取得人。又被告已就原告等於八十六年十一月二十八日至八十七年一月十七日間股份變動未申報予以處分，依社會秩序維護法及刑法連續犯以一罪論之規定，自不得再就本件原告八十七年五月七日增加持股九八、五四○、一二九股份未予申報、公告之行為重行處罰云云。然按「有價證券之募集、發行、買賣，其管理、監督依本法之規定。」「本法所稱主管機關，為財政部證券（暨期貨）管理委員會。」分別為證券交易法第二條前段及第三條所規定，故被告為證券交易法之主管機關。而證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨係期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動情況、公司經營權可能發生變化及公司經營決策可能連帶發生重大變革。且因證券交易法第四十三條之一第一項對「共同取得」未作定義性規定情況下，被告身為主管機關為期於執行該法之行政行為時能有明確性、公開可預見性及法律秩序之安定性，並作為被告處分權行使之準據，以落實公司股權重大異動之證券交易管理，乃依該法第四十三條之一第一項「主管機關所規定應行申報事項」之規定，訂定「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」，就證券交易法第四十三條之一第一項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等用語予以明白規定其定義及適用範圍，公布實施，使證券交易者知悉在何種情形符合「共同取得人」要件而應自行申報，核其性質屬補充性之解釋規定，難謂有違依法行政原則及逾越母法規定之不法。次查：三功公司、漢聯公司、承陽公司、漢華公司、漢陽公司、廣宇公司、漢碩公司、利陽公司、漢神名店公司、漢神實業公司及丁○○（包括其配偶李琇瑟）截至八十六年三月十六日止，累計取得國揚公司共計八五、三四五、四二五股，超過國揚公司已發行股份總額百分之十以上。而三功公司董事長為原告丁○○（法人負責人），該原告丁○○亦為漢碩公司、廣宇公司、漢華公司、漢神名店公司等四家公司之董事長，漢聯公司唯一監察人即原告侯西添係原告丁 ○○之二親等親屬，即法人負責人之二親等親屬擔任過半數監察人之公司，漢陽公司監察人即原告侯西添及董事即原告戊○○、丙○○係原告丁○○之二親等親屬，即法人負責人之二親等親屬擔任過半數監察人，董事之公司，承揚公司為原告丁○○持有表決權股份超過三分之一及其配偶李琇瑟擔任過半數董事之公司，利陽公司、漢神實業公司分別為原告丁○○之二親等親屬即原告戊○○、丙○○擔任董事長之公司，是以原告丁○○及三功公司等十家公司取得國揚公司股票已符合首揭證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點第三點第一項第二款及第四點有關「共同取得人」之規定。再查前開共同取得人於八十七年五月七日增加取得國揚公司持股九八、五四○、一二九股，依首揭證券交易法第四十三條之一第一項暨其取得股份申報事項要點第七之（一）規定，應於所持股份增加取得而變動時向被告申報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一時應即公告，惟原告丁○○（包括其配偶李琇瑟）、三功公司、漢聯公司、承陽公司、漢華公司、漢陽公司、廣宇公司、漢碩公司、利陽公司、漢神名店公司、漢神實業公司等十一名共同取得人均未依法申報及公告，而三功公司、漢華公司、廣宇公司、漢碩公司、漢神名店公司之董事長為原告丁○○，漢聯公司董事長為原告甲○○，承陽公司董事長為原告己○○，漢陽公司董事長為原告乙○○，利陽公司董事長為原告戊○○，漢神實業公司董事長為原告丙○○，故被告依證券交易法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定分別處原告罰鍰十萬元，於法均無不合。末按證券交易法為行政法，其處罰規定乃屬行政罰，核與刑法罰不同，而社會秩序維護法實為違警罰法之輕刑法，與刑法均屬普通法院管轄，並依刑法總則規定審判，故有連續犯以一罪論之規定，核難比附援引，執為本件行政罰亦應將原告之連續違規行為以一違規行為論處之餘地，從而原告所訴各節，均無足取，本件原處分揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨難謂為有理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十一　　　年　　三　　　　　月　　　十四　　　日最高行政法院第二庭審判長法官　　　陳　石　獅法官吳明鴻法官　　　彭　鳳　至法官　　　高　啟　燦法官　　　黃　合　文右正本證明與原本無異法院書記官　張　雅　琴中　　華　　民　　國　　九十一　　　年　　　三　　　　月　　　十九　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第四○八號

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