最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第四一一號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十一年度判字第四一一號原　　　告　桃花園有限公司代　表　人　甲○○ 被　　　告　臺北市政府工務局代　表　人　李鴻基右當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國八十九年五月一日台（八九）內訴字第八九○四五四七號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實緣原告租用之臺北市中山區○○○路○段一○五巷二十二號二至四樓建築物，位於商業區（現為第三種商業區），領有七一使字第○三九九號使用執照，原核准用途為辦公室、集合住宅，嗣經被告於民國八十二年一月九日核准變更使用為「娛樂健身服務業ＫＴＶ」，惟經臺北市政府警察局中山分局於八十八年六月二十七日查獲原告違規供應酒類且僱用女服務生陪侍，嗣臺北市政府建設局八十八年七月九日前往稽查，亦查獲原告有上開違規營業情事，被告以原告違規經營「酒吧業」，違反建築法第七十三條後段規定，且該營業場所臨接之巷道僅八．五公尺寬，依臺北市土地使用分區管制規則規定，經營酒吧業之建築物必需臨接十二公尺以上道路，亦有建築法第五十八條所謂「妨礙都市計畫」之情形，被告乃依建築法第九十條第二項規定，以八十八年八月十九日北市工建字第八八三四二九六一○○號執行違反建築法案件斷水斷電通知單通知強制拆除，並於當日執行。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：一、按被告對原告為強制拆除之行政處分，無非以原告違規使用建築物為酒吧業，遂援引建築法第七十三條、第五十八條及第九十條第二項為其處分依據。惟被告之前開引據非但不符各該法律要件，亦有違背建築法規之立法本旨，是其處分違法不當至明，茲分述如后：㈠原告係合法從事商業行為，並無違規使用建築物之事實，核與建築法第五十八條、七十三條規定不符：⒈按建築法第五十八條規定：「建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主管機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除．．．」，是『建築物在施工中』顯為不可缺之構成要件，系爭建築物並無「施工中」之問題，自不該本條要件甚明。⒉次按被告以原告申請營利事業登記證為娛樂服務業，而營業項目卻涉及特定服務業，不符臺北市土地使用分區管制規則第五條第三十四組之業務，遂認定原告有建築法第五十八條第一款所謂「妨礙都市計畫」情事，惟查：⑴原告執照所載營業項目為：①香煙及酒之買賣及進出口業務，②提供伴唱機設備供顧客歌唱業務，此分別有公司執照及營利事業登記證可稽，另本案建築物係經被告核准變更使用為娛樂服務業（ＫＴＶ），亦有變更使用執照申請書可稽，因而原告據以提供包廂、歌唱設備及相關服務人員之行為，自與經核准之營業項目及被告核准變更使用之內容符合，難認係違規使用酒吧業至明。⑵又依臺北市土地使用分區管制規則第二十三條第二款第四、五目規定，第三種商業區內可供娛樂服務業及特種服務業使用，查系爭建築物現係位於第三種商業區，是原告縱為變更使用，同屬該區域內從事之商業行為，實難謂有何妨礙都市計畫之情，被告指原告具建築法第五十八條第一款情事，用法顯失允當。⒊按建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用，此於建築法第七十三條定有明文。然就內政部八五內營字第八五八四七一八號函所發布之建築法第七十三條執行要點內容觀之，該要點第一條明文規定，建築物使用應按其使用強度及危險指標分類，故建築物之使用強度及危險指標始為應否變更建築物使用執照之關鍵，而非建築物內之營業項目，其理至明。且觀乎同辦法第二條規定，建築物變更使用除應符合都市計畫土地使用分區管制外，並應依建築物變更使用原則表辦理。爰依該辦法第一條分組，ＫＴＶ為Ｂ類Ｂ－１組，酒吧為Ｂ類Ｂ－３組，再予對照第二條之變更使用原則表，可得Ｂ類Ｂ－１組變更為Ｂ類Ｂ－３組之情形，屬辦理變更使用執照有關項目免檢討之結果，亦即ＫＴＶ辦理變更使用執照為酒吧之有關項目免檢討。據前所述，原告並未擅自變更使用已說明如前，縱有ＫＴＶ變更使用為酒吧之情事，既屬免檢討之項目，自無違反建築法第七十三條後段規定。㈡綜前所述，原告既未違反建築法第七十三條後段第五十八條各款規定，被告自不得援同法第九十條第二項加以處罰原告；然被告竟仍違法依該條項執行強制拆除，自屬違法之處分。二、被告之處分有濫用權力之違法，依法應予撤銷：㈠按裁量雖係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但非完全放任，如行政機關作成裁量與法律授權之目的不符或出於不相關之動機，即屬裁量之濫用，此際依行政訴訟法第四條第二項規定，該裁量處分即屬濫用權力之違法行政處分。㈡查建築法整體立法目的在維護公共安全、交通等利益，其實踐規範之手段亦不例外，諸如勒令停工、強制拆除等處分自應以排除妨礙公益事實為目的，然被告所實施之「強制拆除」竟以拆毀原告營業場所之內部裝修為執行內容，全然無從得知被告如何以此「拆毀內部裝修」手段回恢公共安全等秩序，其目的手段間非但無正當關聯，亦不合於前開法旨。㈢是建築法第五十八條、九十條既賦與被告在特定情況下，得選擇以停水、停電或強制拆除等執行方式，行政機關在為個案判斷即不得違反授權之目的及一般法律原則，惟被告漠視其處罰目的僅在停止原告繼續違規使用建築物，以維公共安全，竟扭曲條文原義強對原告拆除內部裝潢，非但手段、動機可議，尤悖於建築法授權意旨，確有裁量濫用事實，依法應予撤銷。三、被告之處分嚴重違反比例原則、正當法律程序原則：㈠茲縱認原告之行為違反建築法上規定，依法應予處罰，然其處罰目的，無非在使違規變更使用之情形停止而已，衡之社會經驗連續處以罰鍰即足以達其預定目的。惟被告無視此立法意旨，在存有多種方法中選擇對人民權益損害最鉅之手段，蠻橫處以強制拆除之最嚴厲處罰，對人民造成重大且不能回復之損失之結果，與所欲達成目的顯失均衡，逾越處分之適當性與必要性，當然違反比例原則。㈡又行政機關作成限制或剝奪人民權利之處分，應踐行最低限度之程序保障，如聽取陳述意見、書面令限期履行等，以確保程序之正當性。今原告縱有違規情形，亦應先行以處分書或另以書面，限期令原告履行即可達致行政目的，詎被告竟徒憑一紙「會勘紀錄表」，遽作成對原告強制拆除之決定，且於數小時內立即執行完畢，既未另以書面限期令原告自動履行以減少損失，亦未給予任何意見陳述之機會，原處分不符正當程序原則，洵屬明確。四、請撤銷原處分及一再訴願決定等語。被告答辯意旨略謂：一、本案系爭建築物位於商業區（現為第三種商業區），領有七一使字第○三九九號使用執照，經核准之使用用途為「辦公室」「集合住宅」，八十二年一月九日經被告核准變更為「娛樂健身服務業ＫＴＶ」。惟原告原名百花香有限公司卻未經辦理變更使用執照，即擅自違規經營屬臺北市土地使用分區管制規則第五條第三十四組特種服務業之酒家並媒介色情，案經臺北市政府警察局於八十七年五月二十日查獲，而該店負責人郭君及從業人員郭君等十一名亦由臺灣臺北地方法院檢察署檢察官依妨害風化罪嫌提起公訴，有該院檢察署檢察官八十七年八月七日八十七年偵字第一○三一一號起訴書可參。百花香有限公司雖事後自行停業一年餘，迄八十八年六月十六日始經經濟部（委託臺北市政府建設局代發）核准變更名稱為原告（有北市建商字第○○三二二六八一號公司執照影本），惟原告於核准變更後仍繼續於原址違規經營酒吧，亦有臺北市政府警察局中山分局中山一所八十八年六月二十七日臨檢紀錄表及臺北市政府建設局八十八年七月九日商業稽查紀錄表影本。故系爭建物擅自變更使用用途而違規使用，違反建築法第七十三條後段規定，違規事實足堪認定。二、復查原告領有臺北市政府核發之北市建一公司字第三二二六八一號營利事業登記證，其登記之營業項目「提供伴唱機設備供顧客歌唱業務」，查酒吧業務係屬前揭臺北市土地使用分區管制規則第五條第三十四組之業務，而娛樂健身服務業則歸屬第三十二組業務，二者分屬不同使用組別，又系爭建築物臨街巷道為八．五公尺寬，依「臺北市土地使用分區管制規則」規定作為酒吧業之建築物必須臨接十二公尺以上道路。原告顯不得於系爭建物內經營酒吧業務，否則即屬違反都市計畫法之規範並妨礙都市計畫，觀諸原告之違章情節既已明確，是以原告之系爭建物已有建築法第五十八條第一款「妨礙都市計畫者」之情事應屬無疑。縱B－1類組得變更為Ｂ－３類組使用屬建築物變更使用執照有關項目免檢討，亦非表示無需申請，故仍應經申請，由主管建築機關許可後方得變更使用，僅係有關項目免檢討爾。三、再查行政機關對人民不履行行政法上義務時，進一步以強制力迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態時，所採取之實力強制方式與程度，均應符合比例原則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度，此為八十八年二月三日修正公布（尚未施行）行政程序法第七條所明定。故原告於系爭建物違反建築法第七十三條後段而有同法第五十八條第一款規定情事，適用建築法第九十條規定予以處分時，自宜參酌。經查系爭建築物擅自變更使用，迭經被告依建築法第九十條第一項規定，以八十六年十二月二十六日北市工建字第八六三四七四一二○○號、八十七年七月二十八日北市工建字第八七三一三九四八○○號、八十八年三月二十三日北市工建字第八八三 ○六八三○○○號、八十八年八月十八日北市工建字第八八三一八七七七○○號等書函多次處以新臺幣六萬元罰鍰並勒令停止使用在案。惟系爭建築物仍繼續供作違規營業，均未見改善之象，足徵非處以強制拆除處分，無法制止違規行為持續之目的。為貫徹前揭法律規定並為保護公益及考量該建築物之違法使用狀態與嚴重程度，被告依建築法第九十條第二項規定，增加執行手段之強度，處以強制拆除處分，核與比例原則相符，強制拆除係為遏阻系爭建築物續供違規使用，手段目的間之正常關聯，無庸置疑，系爭建築物遭強制拆除處分，實係使用人即原告未盡合法使用之義務與責任所致之結果。原處分暨決定並無不合，請予維持。四、請駁回原告之訴等語。理由按「建築物．．．發現左列情形之一者．．．必要時，得強制拆除：一、妨礙都市計畫者。．．．」「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦手續；不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。前項擅自變更使用之建築物，有第五十八條所定各款情事之一者，停止供水、供電或封閉、強制拆除。」分別為建築法第五十八條、第七十三條、第九十條所明定。次按：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途分為左列各組．．．三十一、第三十二組：娛樂服務業。．．．三十三、第三十四組：特種服務業．．．」第二十三條規定：「在第三種商業區內得為左列規定之使用．．．二、附條件允許使用．．．㈤第三十四組：特種服務業。．．．」臺北市土地使用分區管制規則第五條亦定有明文。本件原告租用之臺北市中山區○○○路○段一○五巷二十二號二至四樓建築物，位於商業區（第三種商業區），領有七一使字第○三九九號使用執照，原核准用途為辦公室、集合住宅，嗣經被告於八十二年一月九日核准變更使用為「娛樂健身服務業ＫＴＶ」，惟經臺北市政府警察局中山分局於八十八年六月二十七日查獲原告違規供應酒類且僱用女服務生陪侍，嗣臺北市政府建設局八十八年七月九日前往稽查，亦查獲原告有上開違規營業情事。被告以原告違規經營「酒吧業」，違反建築法第七十三條後段規定，且該營業場所臨接之巷道僅八．五公尺寬，依臺北市土地使用分區管制規則規定，經營酒吧業之建築物必需臨接十二公尺以上道路，亦有建築法第五十八條所謂「妨礙都市計畫」之情形，被告乃依建築法第九十條第二項規定，以八十八年八月十九日北市工建字第八八三四二九六一○○號執行違反建築法案件斷水斷電通知單通知強制拆除，並於當日執行。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：系爭建築物非在施工中，與建築法第五十八條規定不符，又系爭建築物領有第三種商業區之「娛樂健身服務業ＫＴＶ」之Ｂ－一類執照，縱有變更為酒吧使用，乃屬免檢討之項目，自無違反建築法第七十三條後段規定，且被告未先以書面處分，限期令原告履行以達行政目的，乃竟以「拆毀內部裝修」損害最大之手段，顯有濫用權力及違反比例原則暨正當法律程序原則之違法云云。經查原告原名百花香有限公司即曾擅自違規經營屬臺北市土地使用分區管制規則第五條第三十四組特種服務業之酒家，迭經被告依建築法第九十條第一項規定，以八十六年十二月二十六日北市工建字第八六三四七四一二○○號、八十七年七月二十八日北市工建字第八七三一三九四八○○號、八十八年三月二十三日北市工建字第八八三○六八三○○○號等書函處以新臺幣六萬元罰鍰並勒令停止使用在案。且於八十七年五月二十日經臺北市政府警察局中山分局查獲經營酒家媒介色情，該店負責人郭豫甫及從業人員郭玉珠、陳澤英、許碧嬌、劉黃麗貴等均以妨害風化罪嫌經檢察官起訴（八十七年度偵字第一○三一一號），並經臺灣臺北地方法院八十七年度訴字第一三五三號妨害風化案件判罪處刑在案，有起訴書及刑事判決書附訴願卷可稽。原告於八十八年六月十六日向經濟部申請經委託臺北市政府建設局核准變更營業執照為原告，亦有北市建商字第○○三二二六八一號公司執照附卷可證。惟原告於核准變更後仍繼續於原址違規經營酒吧，亦有臺北市政府警察局中山分局中山一所八十六年六月二十七日臨檢紀錄表及臺北市政府建設局八十八年七月九日商業稽查紀錄表附訴願卷可稽，並經被告八十八年七月二十三日北市工建字第八八三一六七八五○○號及八十八年八月十八日北市工建字第八八三一八七七七○○號書函處分在案，故系爭建物擅自變更使用用途違規使用，違反建築法第七十三條後段規定，至為明確，且前後經被告多次處以罰鍰並勒令停止處分，均未見改善，且以更名手段繼續違規使用，足徵非處以強制拆除處分，無法制止其違規行為之繼續，難謂有濫用行政裁量權之違法，亦無違反比例原則及正當法律程序之可言。次查，原告核准之娛樂健身服務業屬臺北市土地使用分區管制規則第五條第三十二組業務，而原告違規經營之酒吧業務屬同條第三十四組之業務，二者分屬不同之使用組別，而依臺北市土地使用分區管制規則規定作為酒吧業之建築物必須臨街十二公尺以上寬度之道路，而系爭建築物臨接巷道僅八．五公尺寬，為保護交通及公益安全，以免妨礙都市計畫，原告自不得於系爭建物經營酒吧業務，足證原告已有建築法第五十八條第一款「妨礙都市計畫者」之情事，縱Ｂ－一類組變更為Ｂ－三類組使用屬建築物變更使用執照有關項目依內政部規定為「免檢討」，亦非表示無需申請，故仍應經申請，由主管建築機關許可後方得變更使用，僅有關項可免檢討而已，亦據被告於答辯書敍明，從而原告所訴各節，均無足取，本件原處分揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨難謂為有理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十一　　　年　　　三　　　　月　　　十四　　　日最高行政法院第二庭審判長法官　　　陳　石　獅法官吳明鴻法官　　　彭　鳳　至法官　　　高　啟　燦法官　　　黃　合　文右正本證明與原本無異法院書記官　張　雅　琴中　　華　　民　　國　　九十一　　　年　　　三　　　　月　　　十八　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第四一一號

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