九十二年度判字第四二三號｜行政：土地重劃｜裁判日期：92 年 04 月 24 日

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十二年度判字第四二三號上　訴　人　甲○○ 乙○○ 被上訴人　高雄市政府代　表　人　丙○○ 右當事人間因土地重劃事件，上訴人不服中華民國九十一年一月二十三日高雄高等行政法院八十九年度訴字第九二九號判決，提起上訴。本院判決如左：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由本件上訴人主張：上訴人甲○○及乙○○所有重劃前坐落高雄市○○區○○段二小段九五四、九五四之一、九五四之二及九五四之三號等四筆土地參加被上訴人高雄市政府高雄市第四十七期市地重劃；重劃後，除其中第九五四之一號土地為道路用地外，其餘三筆土地均為住宅用地。被上訴人即應依市地重劃實施辦法第三十一條第一項第一款之規定，按重劃前九五四、九五四之二及九五四之三號等三筆土地所在之位置，即重劃後新福段十小段三十號、一二八號、一二九號、一三○號及五八號土地之位置，「逐宗個別分配」，分成三筆土地分配給上訴人；詎被上訴人竟僅分成二筆土地，即新福段十小段三十號及五八號土地，分配給上訴人，顯然違法。依平均地權條例第六十條之二第一項及第二項之規定，主管機關所公告者為重劃分配完畢後之全部「分配結果」，土地所有權人所異議者亦係重劃分配完畢後之全部「公告結果」；申言之，法條並未規定異議書面之格式，亦未規定須附理由，故土地所有權人一經提出異議，即係對於全部重劃之分配結果異議，主管機關即應就全部重劃之分配結果加以審究，有無違背法令之處，不受土地所有權人所主張異議理由之拘束（最高法院十八年上字第二一一四號判例參照）。而實施市地重劃時，土地所有權人之各項負擔，依平均地權條例第六十條第一項之規定，並無「臨街地特別負擔」之項目；詎市地重劃實施辦法第二十五條第一項竟規定「公共設施用地負擔，包括臨街地特別負擔」，以行政命令創設土地所有權人應負擔「臨街地特別負擔」，顯然違反法律保留原則，應屬無效。且市地重劃實施辦法第二十五條第一項規定「公共設施用地負擔」包括臨街地特別負擔及一般負擔，顯然將臨街地持別負擔規定為公共設施用地負擔之一種，故本件市地重劃，地主除依平均地權條例第六十條第一項負擔公共設施用地外，尚須負擔臨街地特別負擔。又卷附之「申請將本市凹子底地區十一處﹃整體開發』地區一次辦理市地重劃同意書」係被上訴人印製，交付上訴人簽名同意後，再交還被上訴人，作為本件市地重劃之依據，形式上雖僅有上訴人之簽名，惟實質上係兩造互相意思表示一致之行為，性質上為行政契約。另平均地權條例於民國七十五年修正時，新增第六十條之二之規定，其立法意旨在於「為確保權利關係人合法權益，並杜絕糾紛，增訂重劃分配結果之公告、提出異議及對異議之調處程序」，有立法院秘書處編印，法律案專輯第九十五輯，平均地權條例修正案可稽。再依平均地權條例第六十條之二公告期滿時之確定，係指行政處分即重劃之分配結果確定而言，並非謂土地所有權人嗣後不得再以行政處分即重劃之分配結果，違法或不當致損害其權利或利益，依訴願法第一條第一項之規定提起訴願及行政訴訟法第四條第一項之規定提起行政訴訟。綜上，原判決顯有行政訴訟法第二百四十三條第一項判決不適用法規之違法。請求將之廢棄並撤銷一再訴願決定及原處分等語。被上訴人於九十一年三月十三日收受上訴狀繕本後，迄未提出答辯狀。原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「市地重劃實施辦法，由中央主管機關定之。」「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。．．．」、「依第一項規定抵價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」分別為平均地權條例第五十六條第四項、六十條第一項、第三項所明定，又「公共設施用地負擔包括臨街地特別負擔及一般負擔。前項之臨街地特別負擔，指重劃後分配於道路兩側之臨街地，對其面臨之道路用地，按路寬比例所計算之負擔。第一項之一般負擔，指公共設施用地負擔扣除道路兩側臨街地特別負擔後，所餘之負擔。」、「前條臨街地特別負擔，應依左列標準計算之：一、面臨寬度超過四公尺未滿八公尺之道路者，其道路寬度超過四公尺部分，由兩側臨街地各負擔二分之一。二、面臨寬度八公尺以上未滿二十公尺之道路者，其兩側臨街地各負擔路寬之四分之一。三、面臨寬度二十公尺以上道路者，其兩側臨街地各負擔五公尺。」、「街角地對其正面道路之臨街地特別負擔，依前項標準計算；其對側面道路之臨街地特別負擔，依前項標準二分之一計算。」、「重劃負擔及分配面積之計算，以土地登記總簿所載之面積為準，其計算順序及公式如附件二。」，市地重劃實施辦法第二十五條、第二十六條第一項、第二項及第二十九條第一項亦分別定有明文。經查，本件上訴人等以其共有坐落高雄市○○區○○段二小段九五四、九五四之一、九五四之二及九五四之三地號等土地四筆，參加高雄市第四十七期市地重劃，重劃土地分配結果，經被上訴人於八十八年九月十八日以八八高市府地發字第二九四九三號公告，上訴人等分配編為新福段十小段三十地號及五十八地號之土地二筆，此有上訴人之「申請將本市凹子底地區十一處『整體開發』地區一次辦理市地重劃同意書」、被上訴人八十八年九月十八日八八高市府地發字第二九四九三號公告、高雄市第四十七期市地重劃區重劃前後土地分配對照清冊、市地重劃區計算負擔總計表及土地分配計算表等影本附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭，自堪認定。而被上訴人以上開上訴人獲分配之二筆土地均面臨十七公尺道路與二十一公尺道路路角地位置，除計算一般負擔外，並應依市地重劃實施辦法第二十五、二十六條規定，計算正面道路及側面道路之臨街地特別負擔。又系爭重劃前菜公段二小段九五四、九五四之一、九五四之二、九五四之三地號等土地四筆，重劃前評定宗地單價為每平方公尺新臺幣（下同）二一、○○○元，重劃後評定之路線價為每平方公尺四四、○○○元，其中重劃後新福段十小段三十地號所在街廓深度為二四‧九二公尺，其深度超過十八公尺部分以八成計算，重劃後宗地單價為每平方公尺四一、五五○元（[44,000x18+44,000x(24.92-18)x0.8] /24.92 =41 ,550），且其為三面臨路，正街負擔為十七公尺道路，應負擔之兩面側街負擔分別為二十一公尺及八公尺道路；另同段同小段五十八地號土地街廓平均深度為二八．九公尺，評定單價為每平方公尺四○、六八○元（[44,000 x18 +44,000 (28.9-18)x0.8] /28.9 = 40,680），且其為二面臨路，正街負擔為十七公尺道路及二十一公尺側街負擔，則上訴人應分配權利面積參酌市地重劃實施辦法第二十九條第一項按附件二所示公式：G=[a(1-AxB) -RwxFxL1- SxL2](1-C)（G為扣除負擔後應分配權利面積，a為重劃前原有宗地面積，A為宗地地價上漲率，B為一般負擔係數，Rw為側街負擔比率，Ｆ為側街深度，L1為側街路寬負擔係數，S 為面臨正街分配寬度，L2為正街路寬負擔係數，C 為費用負擔係數）計算結果，上訴人新福段十小段三十地號分配面積為一、一 ○○．一二平方公尺（ 1100.2={3273.1x[1-(41550/21000)x0.273482]-(1x 23.27x1 -1x26.91x2.5)- 44.11x4.25 }x(1-0.101290)（重劃前原有宗地面積三、二七三．一平方公尺，一般負擔係數○．二七三四八二，費用負擔係數○．一○一二九○）；新福段十小段五十八地號分配面積為三七一‧六四平方公尺（371.64={1124.9x〔1-(40 680/21000 )x0.273482]- (1-0.82x28.05x2.5j-13.64x4.25}x(1-0.101290)（重劃前原宗地面積一、一二四．九平方公尺，一般負擔係數○．二七三四八二，費用負擔係數○．一○一二九○），揆諸上開法條之規定，並無不合。上訴人雖不服，惟查：（一）上訴人主張：市地重劃中，地主之各項負擔，依平均地權條例第六十條等相關規定，並無「臨街地特別負擔」乙項，被上訴人依據「市地重劃實施辦法」第二十五、二十六條規定，創設上揭負擔，並令上訴人應負擔，此項課予人民義務之規定，乃由行政法規中所創設，自屬違背法律保留原則云云；查，上開平均地權條例第六十條第一項係規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、．．．等十項公共設施用地，先以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充，不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，始由參加重劃之土地所有人「按其土地受益比例」共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。因此，重劃後分配土地如面臨路街旁，交通便利，其土地受益程度較高，負擔自應較未面臨路街之土地為重，方屬公平。本件中央主管機關內政部依平均地權條例第五十六條第四項之授權，於訂定市地重劃實施辦法時，將上開公共設施用地之負擔區○○○○街地特別負擔」及「一般負擔」，作為計算土地所有人負擔比率之憑藉，除無違反法律授權之範圍外，並符合公平原則。又依「高雄市第四十七期市地重劃區計算負擔總計表」其中「各項負擔情形」第五、六欄所載，係將「公共設施用地扣除原公有道路溝渠河川等抵充土地後共同負擔總面積」區○○○○街地特別負擔」及「一般負擔」；「公共設施用地共同負擔總地價」區○○○○街地特別負擔總地價」及「一般負擔總地價」，即將地主應負擔公共設施用地部分，區○○○街地特別負擔及一般負擔，而分別以面積及地價計算其數額，並無在該十項「公共設施用地共同負擔」之外，再增加「臨街地特別負擔」，此有該負擔總計表附於原審卷可按，上訴人認為本件土地重劃地主除依平均地權條例第六十條第一項法定應負擔之十項外，尚有「臨街地特別負擔」云云，乃係將「臨街地特別負擔」與平均地權條例第六十條第一項所定十項公共設施用地相提並論，誤認「臨街地特別負擔」之性質，為公共設施用地之一種，亦非可採。（二）上訴人雖又主張：本件重劃前，被上訴人與上訴人及其他地主簽立有行政契約即「申請將本市凹子底地區十一處『整體開發』地區一次辦理市地重劃同意書」，約定土地所有權人發還比例平均不得低於百分之四十，乃被上訴人公告本件市地重劃之地主平均負擔比率定為五六．三七％，而課予上訴人之負擔比例為六六．五四％，明顯違法云云，惟按行政契約，係指二以上之法律主體，以設定、變更或消滅行政法法律關係為目的，互為意思表示而合致成立之法律行為。查上開「申請將本市凹子底地區十一處『整體開發』地區一次辦理市地重劃同意書」，僅係為符合平均地權條例第六十條第三項但書之規定，而由上訴人單方所出具，以作為超過法定最高負擔比率之依據，並非上訴人與被上訴人意思表示合致所簽訂之行政契約，此有該同意書影本附卷可稽，上訴人認該同意書係屬行政契約之性質，已有誤解。又該同意書第一點後段係記載：「．．土地所有權人發還比例平均不得低於百分之四十，若有不足，由市政府工務局編列工程款補助之。」，而依上述「高雄市第四十七期市地重劃區計算負擔總計表」上載明平均負擔比率之計算結果為五六‧三七％，即平均發還比率為四三．六三％，足見，本件參加重劃之土地所有權人其土地受益比例較高者，負擔較重，致發還比例可能不足百分之四十，而土地受益比例較低者，發還比例則可能超過於百分之四十，並非指所有參加重劃之土地所有人，其發還比例一律均為百分之四十，僅各地主平均發還比率不低於百分之四十，即與同意書第一點後段所載「土地所有權人發還比例平均不得低於百分之四十」無違，並符合公平原則，而查本件重劃區土地所有權人平均發還比率為百分之四三．六三，已超過百分之四十，上訴人雖分配比率僅達三三．四六％，惟此乃因上訴人重劃後受分配新福段十小段三十地號及五十八號之土地二筆，均位於十七公尺及二十一公尺道路之街角地，受益比例較高，除有一般負擔外，依法尚有特別負擔，致其重劃負擔較重劃區內其他土地為重，尚不得以此認為被上訴人違反上開同意書之內容。（三）上訴人又訴稱：被上訴人分配土地之計算方法係依地價計算負擔比率，依「高雄市第四十七期市地重劃區計算負擔總計表」第六、七欄所載，本期重劃費用總負擔為五、五九六、一四二、五五五元，重劃後評定之總地價為一七、○七一、四○七、二九九元，則土地所有權人平均負擔比例為○‧三二七八○八，而被上訴人公告之平均負擔比例記載為○．五六三七，相差○．二三五八九二，換算地價為四○、二七○、○八四、一○五元，被上訴人不當加重土地所有人重劃負擔云云，惟查「高雄市第四十七期市地重劃區計算負擔總計表」第十三欄所載「平均負擔比率」，為「公共設施用地負擔比率」及「費用負擔比率」相加之和，依上開市地重劃實施辦法第二十九條第一項規定，「公共設施用地負擔比率」及「費用負擔比率」應依市地重劃實施辦法附件二之公式計算，即公共設施用地負擔比率為：（臨街地特別負擔總面積＋一般負擔總面積）＼（重劃區總面積─可抵充面積）；費用負擔比率則為：費用負擔總額/[重劃後平均地價x（重劃區總面積─可抵充面積）]，此有該負擔總計表備註欄可考，因而上訴人單純以重劃前重劃費用總負擔除以重劃後評定之總地價，認其即為所謂「平均負擔比率」，顯係對計算公式之誤解，況公共設施用地負擔比率乃依面積計算，亦非依地價計算，是上訴人上開主張，仍不足憑。又遍查平均地權條例等相關法規，並無參加重劃捐贈土地予政府，即無庸分擔費用之規定，是上訴人訴稱若以捐地方式，將原左營區○○段○○段九五四之一土地無償捐贈政府，留下同小段九五四、九五四之二、九五四之三地號等三筆土地，即無庸再分擔費用，所取得面積將大於被上訴人計算發還之面積云云，亦不足採。（四）又按「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用．．．等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。．．．」、「重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。．．．」分別為平均地權條例第六十條第一項及第六十條之一第一項所明定，故實施市地重劃將重劃區內土地比例分配與原土地所有權人之前，即已依平均地權條例第六十條規定，就土地所有權人土地受益比例之高低予以考量。本件上訴人分配土地為街角地，受益程度較高，已如前述，是上訴人訴稱所受分配之新福段十小段三十地號及五十八地號土地，係依上開平均地權條例第六十條之一第一項規定，按各宗土地地價數額比例分配取得，並非按原來面積分配，即無土地受益情形云云，顯為誤解法令，不足憑採。而上訴人主張：被上訴人於計算各地主應分擔之負擔時，已先行計入「街角地特別負擔」，重劃後上訴人分配取得新福段十小段三十地號及五十八地號土地，其評定地價又以臨街為由，自每平方公尺二一、○○○元提高為四一、五五○元及四○、六六○元，乃重複課予上訴人特別負擔云云，經查，依公共設施用地負擔比率之計算公式：（臨街地特別負擔總面積＋一般負擔總面積）／（重劃區總面積─可抵充面積），其分子所示即等於公共設施用地面積扣除可抵充土地面積後之差，僅將此差值再區○○○街地特別負擔總面積及一般負擔總面積，故計算負擔比率所計入者乃「街角地特別負擔總面積」，非「街角地特別負擔總地價」，而面積係按土地實測數值計入，不因係「街角地」或「一般地」而有所區別（即土地面積並不因面臨街角即有所增加，此與地價會隨土地面臨街角與否及街角大小而變動不同），是被上訴人計算負擔比例時，並無先行課予上訴人「街角地特別負擔」情事。而系爭重劃後上訴人取得之土地，因面臨街角之故，其地價自應予以提高始為合理，且經高雄市地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議通過，新福段十小段三十地號及五十八地號土地，分別自每平方公尺二一、○ ○○元提高為四一、五五○元及四○、六六○元，並報奉內政部以八十八年五月十日臺八八內地字第八○五○五號函准予備查在案。況依市地重劃實施辦法附件二所示地主應分配權利面積公式：G= [a(1-AxB)-RwxFxL1-SxL2](1-C)觀之，其中A為宗地地價上漲率（重劃後宗地單價/重劃前宗地單價），B為一般負擔係數（一般負擔總面積 x 重劃前平均地價）/[重劃後平均地價 x（重劃區總面積─重劃前原公有道路、溝渠、河川等抵充面積）]，A與B相乘結果已將地價漲跌之因素去除，是以依此公式計算所得之結果，並無上訴人所訴先予拉高上訴人所取回土地之評定地價，而後再以調高後地價計算應發還上訴人土地面積，重複課予上訴人「街角地特別負擔」之雙重負擔情事，上訴人上開主張，均難憑採。另查參加土地重劃，地主將因重劃結果使土地利用價值提高而獲得利益，且市地重劃亦與一般公用徵收之法令依據及作業程序有所不同，二者尚不得比附援引，是上訴人主張：若不參加重劃，而由被上訴人徵收，再以徵收補償金購買被上訴人重劃後之新福段三十地號土地，則可取得一、三六二．○九平方公尺之土地，今被上訴人竟就系爭九五四之一地號土地分配返還約三七一平方公尺，相差四倍云云，仍不足採。（五）末按平均地權條例第六十條之二規定：「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告三十日，並通知土地所有權人。土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。．．．」，其立法意旨乃在使有於公告期間提出異議者，得以調處或裁決等方式補救，而未於公告期間提出異議者，即喪失日後再事爭執之權利，以維持土地重劃結果之安定性及避免影響其他參加重劃土地所有人之權益。查上訴人固於分配結果公告期間提出異議，惟僅係對於分配結果認為土地分配比率過低，應發還不足地價九、一九六、八九九元，並未對分配土地筆數及其坐落位置有所異議，而被上訴人亦係就上訴人請求發還地價乙節函復予以否准，此有上訴人八十八年十月十一日異議書、被上訴人八十九年一月二十六日高市府地發字第○二六五三號函等影本附於原處分卷內可稽，是上訴人所獲分配土地筆數及其坐落位置於公告期滿時即應已為確定，本件上訴人另主張被上訴人未依法就各宗土地原地分配返還上訴人，未經上訴人同意即擅自合併且分筆分配，致使上訴人分配取得之土地為二筆而非三筆，侵害上訴人權益，並將上訴人原有地處街角之地利位置，剝奪強行分配予他人云云，並非原處分之範圍，即難再予斟酌憑採。又上訴人訴稱：依被上訴人所引之分配面積公式，實際計算後可知，被上訴人係先揭定位置及面積再套公式，而各人所分配之位置及面積無法依公式計算出一公平正確之面積，例如正街面寬及側街面寬在應分配面積未確定前如何求知，一筆土地之長寬未確定前，如何得知其面積，各地主所得分配之土地面積純由被上訴人任意指定云云，查於重劃土地分配作業上，係先確定街廓深度，再將數值套入 AUTOCAD等運用軟體，經電腦運算結果，即得同步確定面積及其長寬等資料，非如上訴人所言無法計算得知，至上訴人所舉依被上訴人所製作之計算表，將上訴人重劃前土地總面積四、三九八平方公尺歸併為一筆，若分配在新福段十小段三十地號土地約為一、五三一．八八平方公尺，若分配在新福段十小段五十八地號土地約為一、四五三平方公尺，三十地號係三面臨路，地價應較高，但分配所得土地面積卻較多，被上訴人分配重劃土地顯然恣意且毫無根據乙節，經實際驗算結果，若全部上訴人土地分配在新福段十小段三十地號土地，約應獲得面積一五六三‧九五平方公尺（計算式：1563.95={4398x[1- (41550/21000)x0.273482] -1x23. 27x1-1x26.91x2.5-44.11x4 25 }x(1-0.101290)，若分配在新福段十小段五十八地號土地，則約為一七五四‧九二平方公尺左右（計算 1754.92={4398x[1-(40680/21000 )x0.273482]-0.82x28.05x2.5-13.61x4.255}x(1-1.101290)，並無所謂分配在新福段三十地號土地面積大於分配在五十八地號土地情事，上訴人之計算有所錯誤，即非可採。從而，被上訴人以上訴人參加市地重劃，重劃後獲分配之新福段十小段三十地號及五十八地號土地二筆，因面臨二十一公尺與十七公尺之道路，除應計算一般負擔外，尚須依市地重劃實施辦法第二十五、二十六條規定，核計正面道路及側面道路之臨街地特別負擔，致重劃負擔較重劃區內其他土地為高，並參酌市地重劃實施辦法第二十九條第一項按附件二所示公式計算上訴人應分配土地面積，得出新福段十小段三十地號面積為一、一○○‧○二平方公尺、新福段十小段五十八地號面積為三七一‧六四平方公尺，應得權利面積與公告所檢送之土地分配對照清冊所載應得權利面積相符，因而否准上訴人之異議，一再訴願決定並遞予維持，均無不合。乃予駁回上訴人於原審之訴，經核並無違誤。上訴意旨，仍執前詞，謂被上訴人應依市地重劃實施辦法第三十一條第一項第一款規定逐宗個別分配三筆土地予伊，詎被上訴人僅分配二筆土地，顯然違法。且市地重劃實施辦法第二十五條第一項規定，以行政命令創設土地所有權人應負擔臨街地特別負擔，亦違反法律保留原則；又卷附「申請將本市凹子底地區十一處整體開發地區第一次辦理市地重劃同意書」，性質上當屬行政契約。另平均地權條例第六十條之二公告期滿時之確定，係指行政處分即重劃之分配結果確定而言，並非謂土地所有權人嗣後不得再以行政處分即重劃之分配結果，違法或不當致損害其權益，依法提起訴願及行政訴訟，是主管機關仍應就全部重劃之分配結果加以審究云云。惟上開主張洵非可採，既據原判決詳為論明，經查原判決復無任何不適用法規之違法情事，本件上訴猶執與起訴狀相近之陳詞，指原判決違法，自難謂為有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十二　　　年　　　四　　　　月　　二十四　　　日最高行政法院第五庭審判長法官　　　徐　樹　海法官廖　宏　明法官　　　鄭　淑　貞法官　　　林　家　惠法官　　　林　茂　權右正本證明與原本無異法院書記官　陳　盛　信中　　華　　民　　國　　九十二　　　年　　　四　　　　月　　二十四　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第四二三號

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