最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第七五六號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十二年度判字第七五六號

上訴人

榮星企業股份有限公司

代表人

乙○○

訴訟代理人

陳和貴律師

訴訟代理人

劉中城律師

訴訟代理人

高烊輝律師

被上訴人

臺北市政府地政處

代表人

甲○○

右當事人間因確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國九十一年四月十七日臺北

高等行政法院九十年度訴字第三○○六號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：台北市政府為興辦中山二三二號（榮星）公園工程，前經報奉行政院民國（下同）七十八年七月三日台內地字第七二○二五七號函准予徵收台北市○○區○○段四小段五三四地號等二十五筆公私有土地之土地改良物，並經被上訴人以七十八年七月四日北市地四字第二九一二九號公告徵收。惟土地改良物中有關游泳池之補償部分，則另經台北市政府工務局公園路燈工程管理處即繕造游泳池建物補償清冊，而被上訴人以八十年五月一日北市地四字第一五○四六號公告徵收。嗣上訴人於九十年二月二十一日以「請求確認民國八十年五月一日鈞處公告徵收榮星公園游泳池池體之徵收處分無效」為由，向被上訴人提出申請，被上訴人即以台北市政府九十年三月六日府地四字第九○○二三八三五○○號函移請內政部轉報原徵收核准機關行政院核處，並副知上訴人。上訴人不服，提起本件行政訴訟。按本件參加人台北市政府前雖以九十年三月六日府地四字第九○○二三八三五○○號函，認其僅為爭收事項之辦理機關，並無認定系爭徵收處分是否失其效力，而逕為准駁之權限，惟按下級官署呈經上級官署指示辦法遵照奉行之事件，在實施處分時，係以下級官署之名義行之者，應認為下級官署之處分。鈞院五十二年判字第二一四號判例著有明文。而在徵收事件上，『核准徵收係政府機關間之內部關係，並不直接對土地所有權人發生法律上之效果，應以實施徵收之下級機關為原處分機關。』鈞院六十四年裁字第二十四號裁定，亦同此見解。本件系爭之八十年五月一日公告徵收上訴人之榮星公園游泳池池體之徵收處分，既係由被上訴人於八十年五月一日以北市地四字第一五○四六號函以被上訴人名義公告之，揆諸上開說明，被上訴人應為系爭徵收處分之原處分機關，為本件確認徵收行政處分無效事件之適格當事人。又參加人台北市政府於七十八年六月間向行政院提出之「台北市興建中山區二三二號公園工程用地徵收土地上改良物計畫書」所附清冊不足以釐清行政院之核准徵收範圍。次因被上訴人公告徵收系爭游泳池池體之處分，違反土地法第二百二十七條第一項『應即公告』之規定，依法即屬無待爭執而自始、絕對、當然無效之無效行政處分。且被上訴人於八十年違法徵收上訴人之游泳池後，不但非依其報奉行政院核准徵收計畫所規劃「全拆」（游泳池）後作為公園綠地之使用，竟於八十八年由台北市政府工務局公園路燈工程管理處，將其開放作與上訴人於十數年前同樣用途之營利使用，形同強奪上訴人財產權且與民爭利，故被上訴人之系爭徵收處分顯係違反公法上「誠實信用原則」之無效行政處分。據上論結，系爭徵收處分顯屬具重大明顯瑕疵之無效行政處分，故請判決確認原處分無效等語。

二、被上訴人則以：依前開行政院七十八年七月三日台內地字第七二○二五七號函核准徵收之徵收計畫書所附土地使用清冊中，土地標示中山區○○段○○段五七二地號之土地使用情形欄內記載「建築改良物一棟」、「游泳池等遊樂設施」，是以系爭游泳池等遊樂設施皆在行政院准予徵收範圍內，並無違反土地法第二百二十二條所定徵收應由中央機關核准之規定。另依備考欄所載「拆除面積以實測為準」，嗣因與上訴人協調會議均未能達成協議，台北市政府工務局公園路燈工程管理處即繕造游泳池建物補償清冊，依規定由被上訴人以八十年五月一日北市地四字第一五○四六號公告徵收，亦無違反土地法第二百二十七條第一項應即公告之規定。又系爭游泳池於公告徵收期滿後，經被上訴人八十年五月三十日北市地四字第二○五九一號函通知上訴人於八十年六月十日至十二日領取補償費，因上訴人逾期未領，被上訴人乃以八十年度存字第四九八三號提存書提存於台灣台北地方法院待領，完成徵收補償之法定程序，系爭游泳池之所有權即由台北市原始取得，有關游泳池之處分，亦屬所有權之行使範疇，自無違反原徵收處分之情形。且台北市政府已按原核准徵收計畫「興建公園」使用，細部施工計畫則視實際需要調整，並未違背原計畫目的等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「徵收土地為左列各款情形之一者，由行政院核准之：一需用土地人為總統府、五院及其直轄機關、省政府或院轄市市政府者。」、「徵收土地，應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市、縣地政機關規定之。前項補償地價償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市、縣地政機關轉發之。」，徵收時土地法第二百二十二條第一款、第二百三十六條分別定有明文。次按「上訴人之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正。」、「撤銷訴訟，上訴人於訴狀誤列被上訴人機關者準用第一項之規定。」及「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非有上訴人有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。．．．」，行政訴訟法第一百零七條第一項、第二項、第六條第一項前段亦有明定。本件台北市政府為興辦中山二三二號（榮星）公園工程，前經報奉行政院准予徵收台北市○○區○○段四小段五三四地號等二十五筆公私有土地之土地改良物，並經被上訴人公告徵收。惟土地改良物中有關游泳池之補償部分則另經台北市政府工務局公園路燈工程管理處即繕造游泳池建物補償清冊，依規定由被上訴人以八十年五月一日北市地四字第一五○四六號公告徵收。嗣上訴人以「請求確認民國八十年五月一日鈞處公告徵收榮星公園游泳池池體之徵收處分無效」為由，向被上訴人提出申請，被上訴人即以台北市政府九十年三月六日府地四字第九○○二三八三五○○號函移請內政部轉報原徵收核准機關行政院核處，並副知上訴人等事實，此有行政院七十八年七月三日台內地字第七二○二五七號函、被上訴人八十年五月一日北市地四字第一五○四六號函及上訴人九十年二月二十一日請求確認無效申請書附卷可稽，勘信為實。查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明，準此，依首揭徵收時土地法第二百二十二條及第二百三十六條之規定，有關系爭土地之徵收核准機關，應為行政院，而補償機關為台北市政府。從而，被上訴人台北市政府地政處既非核准徵收或補償之主管機關，則上訴人逕以其為被上訴人，對之提起本件訴訟，被上訴人適格自有欠缺。且本件上訴人係提起確認之訴，並無首揭行政訴訟法第一百零七條第二項規定之適用，原審無庸裁定先命上訴人補正被上訴人機關，一併敘明。本件上訴人以台北市政府地政處為被上訴人，請求確認八十年五月一日北市地四字第一五○四六號函公告徵收上訴人所有之榮星公園游泳池池體之行政處分無效為無效之訴訟，其被上訴人適格有欠缺，所訴於法無據，應予駁回等情，為其判決之依據。

四、本院按徵收土地時，其改良物原則應一併徵收。行為時土地法第二百十五條第一項本文定有明文。故行為時土地法第二百二十二條第一款所稱需用土地人為總統府、五院及其直轄機關、省政府或院轄市市政府者，徵收土地，由行政院核准之規定，當然包括改良物一併徵收之核准。查行政院以七十八年七月三日台內地字第七二○二五七號函准予徵收，所附徵收土地改良物計畫書，其土地改良物指房屋及青苗、花木。徵收土地使用清冊，記載房屋一棟，游泳池等遊樂設施。足見包含系爭游泳池在內之遊樂設施，均為行政院准予徵收之範圍。上訴意旨以本件系爭標的非土地之公告徵收，而係土地改良物之公告徵收，惟原判決誤認為土地徵收，認定被上訴人既非核准徵收機關或補償之主管機關，被上訴人適格即有欠缺，並據此駁回上訴人之訴。有違背證據法則及論理法則之違背法令云云為其論據，核屬誤解法律而非可採。次查確認行政處分無效之訴訟，應以有核准職權之機關為原處分機關，當事人始為適格。而依行為時土地法第三條、第二百二十二條、第二百三十六條之規定，徵收土地及改良物之核准機關，應為行政院，至各縣市地政機關僅為執行機關，而非核准徵收之權限機關甚明。本件上訴人於原審提起確認之訴，其真意即請求確認徵收地上改良物即游泳池及附屬設施之處分為無效，而非僅確認八十年五月一日北市地四字第一五○四六號公告無效（該公告所檢附補償清冊，有關徵收補債部分，不在上訴人爭執之範圍）。上訴人以被上訴人為原審被告，對之提起本件確認徵收無效之訴訟，當事人適格自有欠缺。原判決據以駁回上訴人在原審之訴，自無違誤。又查原行政處分之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。行為時訴願法第八條（現行訴願法第十三條）定有明文。本件徵收處分係行政院依土地法規定之職權加以核定，交由被上訴人執行，依訴願法上開規定，自應以行政院為原處分機關。上訴意旨另以核准徵收係政府機關間之內部關係，並不直接對土地所有權人發生法律上之效果，應以實施徵收之下級機關為原處分機關。系爭土地改良物，既係由被上訴人於八十年五月一日以該機關名義公告徵收及發函，則依上訴人主張之無效理由以系爭徵收處分之原處分機關身分，作為適格之當事人，並無違誤云云，亦無可取。綜上，原判決尚無違背法令情事。至上訴人其他實體上理由之爭執，原審以欠缺當事人適格要件未予審酌，並無不合。上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　彭　秀　玲