最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第九七二號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十二年度判字第九七二號

上訴人

丁 ○

上訴人

己○○

上訴人

庚○○

上訴人

戊○○

被上訴人

內政部

代表人

甲○○

被上訴人

臺中縣政府

代表人

丙○○

被上訴人

臺中縣梧棲鎮公所

代表人

乙○○

　　右二人共同訴訟代理人

　　　　　　　　陳惠伶　律師

右當事人間因地上物拆除事件，上訴人對於中華民國九十一年五月七日臺中高等行政

法院八十九年度訴字第六七九號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

本件上訴人起訴主張：查未遵守土地法第二百三十三條之規定，其效果為徵收核准案從此失其效力，此有司法院院字第二七○四號、司法院釋字第一一○號、第四二五號、第五一六號可參照。所謂「從此失其效力」，應係指「自始失效之效力」而言。不論用詞為「失效」或「無效」，應均為行政訴訟法第六條所謂的「確認行政處分『無效』」的訴訟範圍。又所謂「徵收核准案」從此失其效力，應係指徵收核准案對未能於法定期間領到徵收補償費之「特定」應受補償人失其效力，同時亦係指行政機關依據徵收核准令函而「對外」公告徵收特定人之土地暨其地上物之「行政處分」等亦失其效力而言，故為該「公告徵收」之行政機關（即為臺中縣政府），在確認徵收處分無效之訴訟中，得被列為被告。經查本案緣於臺中縣梧棲鎮公所為辦理臺中港特定區○號道路工程，需用上訴人丁○所有坐落臺中縣梧棲鎮○○段四五四地號之土地，經由被上訴人臺中縣政府轉報臺灣省政府以七十八年三月二十日七八府地四字第三一八一一號函核准徵收及附帶徵收其地上物。嗣被上訴人臺中縣政府就土地徵收部分，於七十八年四月十一日以七八府地權字第六五二六九號公告徵收（地上物另案辦理公告）；就地上物部分，農林作物於八十一年七月六日以八一府地權字第一四七一五一號公告徵收；建築改良物於八十一年十一月二十八日以八一府地權字第二六五七三五號公告徵收。就土地徵收之補償費發放部分，因前述徵收土地公告期限為自七十八年四月十二日起至七十八年五月十二日止計三十天，被上訴人臺中縣政府乃以七十八年五月十日七八府地權字第○八四五一三號函通知上訴人丁○等各業主於七十八年五月二十五日、二十六日、二十七日三日領取發放補償費。詎料，上訴人丁○在前述公告領取日期欲領取土地補償費時，因未簽具切結書，被上訴人臺中縣政府乃不發放土地補償費，致上訴人丁○未能於法定期間內領到土地補償費。此情況，應認為是被上訴人臺中縣政府自身採取無法律根據之不當行為所導致。然上訴人丁○在近逾四個月後之七十八年九月二十一日，始領到系爭土地補償費新台幣（下同）二十四萬五千一百二十三元，但本件徵收處分既已因違反補償費發放法定期間而歸於自始失效的法律效果，除非被上訴人臺中縣政府對丁○土地重新辦理徵收，否則原徵收處分既已失效在先，自不因上訴人丁○嗣後已領取土地補償費，而使已失效的處分再生效。另上訴人丁○之土地徵收為無效之另一個原因，則為被上訴人臺中縣政府未將系爭土地之地上物一併徵收。縱使採取地上物「先後徵收」不違反土地法「一併徵收」的見解，由於上訴人丁○之「地上物」至遲亦應於前述臺中縣政府八十一年十一月二十八日八一府地權字第二六五七三五號公告徵收地上物期滿後之十五日內，受補償發給完畢，否則「地上物」之徵收處分部分亦應從此失其效力。然迄今八十九年十一月止，近逾八年之久，上訴人丁○之地上物補償費竟仍尚未發給！其責任實應歸咎於被上訴人臺中縣政府。因此，系爭土地之地上物徵收處分已因違反土地法第二百三十三條「其他補償費」之法定十五日發放期間（自「地上物」公告徵收期滿後十五日內計算，即至八十二年一月十二日止）而失其效力。而對上訴人丁○之地上物徵收既已失其效力，此等於對上訴人丁○僅有徵收土地，而未一併徵收其地上物是一樣。則此時對上訴人丁○之土地徵收顯然違反土地法第二百十五條地上物一併徵收之規定，應認為土地部分之徵收處分亦應歸於無效！另查被上訴人梧棲鎮公所於八十九年五月三十一日以八九梧鎮建字第○六三四五號函令上訴人己○○、庚○○、戊○○配合該鎮○○○○號道路新闢工程施工作業，應於八十九年六月二十日以前自動拆遷地上物，逾期未拆除者由機關代為拆除。梧棲鎮公所並於同年六月二十日以逾期代為執行拆除為由，請有關單位拆除上訴人己○○等三人之全部地上物完畢。系爭地上物所坐落各筆土地之徵收既已失效，因此該業已執行完畢之前述地上物拆除處分因失其根據而違法：蓋己○○之系爭地上物係坐落於梧棲鎮○○段（下同）二六二、二六三號土地（土地所有權人為謝連添）之磚石（水泥）構造建築改良物；庚○○之系爭地上物係坐落於二三七之一、二三七之三號土地（土地所有權人為謝連添）之磚石（水泥）構造建築改良物；戊○○之系爭地上物係坐落於二三七之一、二三八號土地（土地所有權人為謝連添）之磚石（水泥）構造建築改良物，該三棟建築改良物原本均被列入附帶徵收地上物範圍之內，所以臺中縣梧棲鎮公所曾作成補償用之「建築改良物調查表」在案，但後來被認為是徵收土地後增建而撤銷該調查表不予補償。然查前述各筆土地之所有權人謝連添亦如同上訴人丁○一樣，因不簽切結書遭被上訴人臺中縣政府拒發補償費，而未能於法定發放期間十五日內領到土地補償費完畢，該各筆土地之徵收處分均應自始失其效力。被上訴人梧棲鎮公所拆除處分，已失其根據，其仍為強制拆除之行政處分，自屬違法！上訴人丁○所有系爭梧棲鎮○○段四五四地號土地，因被前述土地徵收行為而於七十九年五月十二日改所有權登記名義人為被上訴人「梧棲鎮」所有，管理者為「梧棲鎮公所」。現因該土地徵收處分自始失效，該土地所有權仍為上訴人丁○所有，自得依行政訴訟法第七條規定合併請求登記名義人即被上訴人梧棲鎮公所將系爭土地所有權登記塗銷。關於上訴人己○○、庚○○、戊○○請求系爭地上物被拆除之損害賠償部分：查上訴人己○○等三人所有地上物已遭被上訴人梧棲鎮公所拆除全部滅失，而該拆除處分既為違法，故上訴人己○○等三人得依據行政訴訟法第七條規定，向被上訴人梧棲鎮公所合併請求損害賠償。為此求為判決（一）確認臺灣省政府於七十八年三月二十日以七八府地四字第三一八一一號函，對上訴人丁○所有坐落臺中縣梧棲鎮○○段四五四地號土地為核准徵收，及對其地上物為核准附帶徵收之行政處分，暨被上訴人臺中縣政府於七十八年四月十一日以七八府地權字第六五二六九號函，對上訴人丁○前述地號土地為公告徵收及對其地上物為公告附帶徵收之行政處分均無效。（二）確認被上訴人臺中縣梧棲鎮公所於八十九年五月三十一日以八九梧鎮建字第○六三四五號函對上訴人己○○、庚○○、戊○○所為令限期於八十九年六月二十日以前自動拆遷地上物，逾期未拆除者由機關代為執行拆除之行政處分違法。（三）被上訴人臺中縣梧棲鎮公所應將其於七十九年五月十二日以發生於七十八年四月十一日之徵收為原因，在清水地政事務所取得坐落臺中縣梧棲鎮○○段四五四地號土地之所有權登記予以塗銷。（四）被上訴人臺中縣梧棲鎮公所應賠償上訴人己○○一千二百六十六萬七千五百九十七元、庚○○四百五十五萬二千零九十六元、戊○○八百一十一萬零三百一十五元，暨均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息。

被上訴人內政部則以：查臺灣省政府之本件業務已歸併由本部承接。本案臺中縣梧棲鎮公所為辦理臺中港特定區○○號道路工程需要，依行為時土地法及都市計畫法之規定，公告徵收本件土地及地上物，並依規定通知所有權人領取補償費，完成徵收法定程序，並無徵收無效之情事。另本案經臺灣省政府七十八年三月二十日七八府地四字第三一八一一號函核准徵收後，臺中縣政府辦理徵收作業經過及發價情形如下：土地部分，七十八年四月十一日七八府地權字第六三二六九號公告，公告期限自七十八年四月十二日起至七十八年五月十二日止，發價日期七十八年五月二十五、二十六、二十七日；建築改良物部分，八十一年十一月二十八日八一府地權字第二六五七三五號公告，公告期限自八十一年十一月二十八日起至八十一年十二月二十八日止，發價日期八十一年十二月二十九日；農作改良物部分，八十一年七月六日八一府地權字第一四七一五一號公告，公告期限自八十一年七月七日起至八十一年八月六日止，發價日期八十一年八月十八日，尚符合土地法第二百三十三條規定，是亦無徵收失效之情事等語，資為抗辯。

被上訴人臺中縣政府及梧棲鎮公所則以：本件被上訴人所為辦理臺中港特定區○○號道路工程，需用坐落臺中縣梧棲鎮○○段三○五之一地號等一三四筆土地，乃檢附徵收土地計劃圖等有關資料，由臺中縣政府轉報臺灣省政府以七十八年三月二十日七八府地四字第三一八一一號函核准徵收及附帶徵收其地上物。嗣臺中縣政府對土地徵收部分，於七十八年四月十一日以七八府地權字第六五二六九號公告徵收，就地上物部分，農林作物於八十一年七月六日以八一府地權字第一四七一五一號公告徵收。建築改良物於八十一年十一月二十八日八一府地權字第二六五七三五號公告徵收。按土地部份之徵收補償費，臺中縣政府係以七十八年五月十日七八府地權字第○八四五一三號函通知業主，於七十八年五月二十五日、二十六日、二十七日三日領取發放補償費，上訴人丁○當時具領補償費並無異議，此有補償清冊影本乙份可證，至其餘上訴人並非地主，上訴人所指其等所有之建築改良物坐落之土地所有權人分別為：二六二地號為謝連添、二三七之二地號為東鋼工業股份有限公司，其餘上訴人則並非土地或徵收時地上物之業主。又本件土地上之改良物未同時徵收，並無違背土地法第二百十五條之規定。上訴人指徵收土地時未同時徵收地上物即違背土地法第二百十五條之規定，於法並無所據。有關原屬上訴人丁○所有坐落臺中縣梧棲鎮○○段四五四地號土地，係以七十八年四月十一日七八府地權字第六五二六九號函公告徵收。而上訴人於公告期間並無以書面向被上訴人提出異議，且被上訴人所為之徵收公告，並無公告無效之法律上原因，故上訴人請求確認徵收公告之行政處分無效，顯然無理由。土地徵收固於七十八年五月十二日公告期滿，惟被上訴人係以七十八年五月十日七八府地權字第○八四五一三號函通知業主，於七十八年五月二十五日、二十六日、二十七日三日領取補償費，並無上訴人於訴願時所指通知於七十八年五月三十日發放之情事。被上訴人既依法通知於法定期間內發放，上訴人遲延未領，應自負遲延責任，不能以其遲延領取補償費即認被上訴人違反土地法相關規定。另查丁○於發放補償費當時並未因切結書問題表示不合理而拒簽，被上訴人更未因此而拒發補償費。此由上訴人丁○自本件徵收開始就土地發放補償費乙節，其子戊○○於代理丁○領取補償費時，未提出異議可證。上訴人己○○、庚○○、戊○○均主張其建築物係位於謝連添所有坐落臺中縣梧棲鎮○○段二六二、二六三、二三七之一、二三七之三、二三八地號土地上，而謝連添係於第一次通知領取補償費之後、第二次通知領取補償費之前之七十八年七月二十四日，逕行前去臺灣土地銀行大甲分行領取土地徵收補償費完竣，該等事實有謝連添領取補償費之收據及謝連添到庭之陳述可稽。又上訴人丁○於第一次通知領取補償費之時間，並無前往領取補償費，其係於第二次通知領取補償費之時間（七十八年九月二十一日），委託其子戊○○前往領取補償費完竣，而第二次通知領取補償費之函文即附有二份切結書，上訴人丁○之子戊○○必是檢具包括有切結書之文件代為領取補償費完竣，足證上訴人丁○並無拒絕簽寫「切結書」。土地所有權人謝連添、丁○均檢具相關文件領取補償費完竣，根本無拒絕簽寫切結書之情事。本件土地徵收處分並無「從此失其效力」之情事，亦無無效之事由。上訴人己○○、庚○○、戊○○所主張其等所有之地上物，係在被徵收土地公告後始增加，依法不得請求地上物之補償，容無疑問。誠如前述，臺灣省政府所為徵收核准案之行政處分並無「從此失其效力」之事由，被上訴人對上訴人己○○等三人函，謂梧棲鎮○○○○號道路新闢工程已全面進行施工作業，請臺端配合於八十九年六月二十日以前自動拆遷地上物，逾期未拆除者由機關代為執行拆除之行政行為，並無違法情事等語，資為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：行政訴訟中確認訴訟之型態，以確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、及確認已消滅之行政處分違法等三種類型為限，此觀行政訴訟法第六條規定甚明。就中所稱「行政處分無效」，係指行政處分因具有重大而明顯之瑕疵，而自始、當然、確定的不生效力之謂，此不僅學理之當然，亦為行政程序法第一百十一條所明定。至若徵收土地應補償之地價及其他補償費，未依行為時土地法第二百三十三條規定，於公告期滿後十五日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力，固經司法院釋字第一一○、五一六號解釋在案。惟所指「徵收土地核准案失其效力」，參酌司法院三十三年院字第二七○四號解釋意旨以觀，其法效果係指「向後失效」而言。因此土地徵收補償費未於公告期滿後十五日內發給，致徵收處分「失其效力」之意義，與行政處分之「無效」，尚屬有別。上訴人丁○主張失效應屬自始無效之義，尚非可採。從而上訴人丁○以被上訴人臺中縣政府於徵收公告期滿之法定期間十五日內並未發放土地補償費為由，乃對被上訴人內政部及被上訴人臺中縣政府訴求確認系爭土地之徵收處分無效，自非適法。另徵收土地時，其改良物應一併徵收，固為土地法第二百十五條第一項前段所規定，惟此乃係原則之規定，此參以同條但書規定：該改良物所有權人要求取回並自行遷移者，不在此限，而自明。故土地及其改良物分別辦理徵收，或僅就其中之一辦理徵收，亦不能認為違法而指為徵收無效。且該條所謂一併徵收，並非同時徵收，亦非指必須於同一徵收公告中為之不可，因之倘若土地徵收後，若有地上物尚未徵收，另外公告徵收，亦屬一併徵收。本件徵收案之地上物經被上訴人臺中縣政府以八十一年十一月二十八日八一府地權字第二六五七三五號公告徵收地上物，應於公告期滿後之十五日內，受補償發給完畢，否則地上物之徵收處分部分應從此失其效力。上訴人丁○主張其地上物補償費，迄八十九年十一月止，近逾八年之久，仍尚未發給。惟縱使上訴人丁○所主張為真實，然而該地上物並非不予徵收，若因漏未查估尚未公告徵收，自無未於公告期滿十五日內發放補償費而致徵收失效之問題，或因已查估並已公告徵收，而未於公告期滿十五日內發放補償費，致其地上物之徵收核准案失其效力，亦只須再重新辦理該地上物徵收並公告發放補償費即可，故於本件土地徵收時未同時辦理地上物徵收並發放該地上物之徵收補償費，亦不影響土地徵收之效力。另上訴人己○○、庚○○、戊○○均主張其建築物係位於謝連添原所有坐落臺中縣梧棲鎮○○段二六二、二六三、二三七之一、二三七之三、二三八地號土地上，而謝連添係於第一次通知領取補償費之後、第二次通知領取補償費之前之七十八年七月二十四日，逕行前往臺灣土地銀行大甲分行領取土地徵收補償費完竣，該等事實有謝連添領取補償費之收據及謝連添到庭之陳述可稽。因此，謝連添領取補償費之當時，既無接觸被上訴人臺中縣政府辦理發放補償費之人員，自無發放補償費人員要求其簽寫切結書，其有拒絕簽寫切結書之情事。尤其，謝連添係於通知發放補償費以外之時間前往臺灣土地銀行大甲分行領取補償費，顯見謝連添業已檢具全部有關文件，而領取補償費完竣。茲以該有關文件中包括有「切結書」，即可證明謝連添當時確實無拒絕簽寫「切結書」。若謝連添真有如其所言被上訴人臺中縣政府要求其簽切結書，其等即拒簽切結書之行為，則事後謝連添何以又主動於七十八年七月二十四日，逕行前往臺灣土地銀行大甲分行領取土地徵收補償費，且自行簽具切結書之理。顯見謝連添無於第一次發放補償費時有拒絕簽寫切結書及被上訴人臺中縣政府遂拒絕發放補償費之情事。上訴人聲請傳喚之證人謝連添、謝森杏、王寶彰、王吉神等人之證詞，均不足以證明謝連添有拒絕簽寫切結書及被上訴人臺中縣政府遂拒絕發放補償費之情事。依上所述，謝連添既無拒絕簽寫切結書之情事，則被上訴人臺中縣政府發放補償費人員自無因謝連添拒絕簽寫切結書，而拒絕發放補償費之情事。從而，謝連添未於第一次發放時間領取補償費，是否因為未到場領取或另有其他原因未予領取，則非所問，自亦不影響謝連添所有上開土地徵收之效力。況查上述坐落梧棲鎮○○段二六二、二六三、二三七之一、二三七之三、二三八地號土地既為訴外人謝連添所有，在未經謝連添依行政救濟程序請求救濟，得有上開土地之徵收失效之確定裁判以前，亦非上訴人己○○、庚○○、戊○○所得逕代為主張該土地之徵收失效。另對謝連添系爭地號土地為公告徵收，既無失效之情形，則上訴人己○○、庚○○、戊○○於土地徵收公告後始於謝連添土地上所增建之建築物，被上訴人梧棲鎮公所於八十九年五月三十一日以八九梧鎮建字第○六三四五號函對上訴人己○○、庚○○、戊○○所為令限期於八十九年六月二十日以前自動拆遷地上物，逾期未拆除者由機關代為執行拆除之行政處分並不違法，其等並請求被上訴人梧棲鎮公所賠償，即失所依據。又上訴人丁○之土地既已被徵收，該徵收處分是否失效，因上訴人丁○所提系爭土地徵收之行政處分無效之訴部分因為不足取，至該徵收處分是否失效自屬無從認定，從而上訴人丁○請求被上訴人梧棲鎮公所為塗銷所有權登記，尚乏依據。遂認上訴人等所訴各節均不足採，駁回其訴。

查行政訴訟法第六條僅規定行政處分無效，公法上法律關係成立或不成立及行政處分違法，得為確認訴訟之標的，而不及於確認行政處分失其效力之情形。該條所稱無效，係指自始無效，並不包括原屬有效成立之行政處分嗣因一定事實發生致向後失其效力之情形在內。徵收土地之地價、補償費未於公告期滿十五日發給者，依司法院院字第二七○四號解釋，認應從此失其效力，即自失效原因事實發生時起，失其效力，與上述自始無效之情形不同。本件徵收上訴人丁○之土地，依卷附資料顯示，其補償費已據領取，無所謂原徵收處分失其效力情形，更無自始無效可言。上訴人丁○認屬自始無效云云，核非有據。另上訴人己○○、庚○○、戊○○主張其所有建築物係坐落於訴外人謝連添所有之土地上，而謝連添所有土地經合法徵收並已通知領取補償費完竣，並不生徵收處分失其效力情事，且非上訴人己○○、庚○○、戊○○所得逕行主張，而上訴人己○○、庚○○、戊○○所有建築物係於訴外人謝連添所有土地經徵收公告後所增建，依法不得請求補償等情，經原審查明認定無誤。則被上訴人梧棲鎮公所函知上訴人己○○、庚○○、戊○○限期自動拆除，逾期代為執行拆除，即無違法可言。且本件訴外人謝連添所有土地，業經徵收處分確定，已如前述。被上訴人梧棲鎮公所函知拆除該項土地上建築物，乃執行原徵收處分之接續執行行為，性質上屬執行處分，而非另一行政處分，不得以之為行政訴訟之標的。上訴人己○○、庚○○、戊○○訴請確認該執行處分違法，即非有據。原判決將上訴人等本件確認及給付之訴，併予駁回，核無違誤。上訴意旨指摘原判決不當，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　彭　秀　玲