最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第一○二一號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十三年度判字第一○二一號上　訴　人　交通部公路總局臺中區監理所代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　宋永祥律師陳芝荃律師參　加　人　全航汽車客運股份有限公司代　表　人　戊○○ 訴訟代理人　曹宗彝律師被上訴人　豐原汽車客運股份有限公司代　表　人　甲○○ 被上訴人　彰化汽車客運股份有限公司代　表　人　丙○○ 被上訴人　員林汽車客運股份有限公司代　表　人　丁○○ 右當事人間因有關交通事務事件，上訴人對於中華民國九十二年三月二十六日臺中高等行政法院九十一年度訴字第六三一號判決，提起上訴。本院判決如左：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人參加人全航汽車客運股份有限公司（下稱全航客運）係中部地區汽車客運業者，上訴人先前許可其營運之路線為「臺中–草屯–埔里」，嗣全航客運以南投為縣政府所在地，每日往返南投洽公、通勤等交通需求迫切，遂於民國九十年五月十八日向上訴人提出申請，以現營「臺中–草屯–埔里」線撥部分班次自草屯變更路線行駛至南投、名間，上訴人受理全航客運變更路線之申請案後，經提送「臺灣省公路汽車客運業營運審議委員會第三十三次全體委員會」進行審議，該委員會決議請作業單位依行政程序規定辦理。上訴人乃於邀集相關單位進行會勘後，以本次變更路線符合「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」之規定，上訴人遂於九十年七月二十七日以九○中監三字第九○五○四九三號函復全航客運同意依會勘紀錄辦理相關變更路線程序，復於九十年十一月一日以九○ 中監三字第九○四七六七四號函復全航客運，同意備查全航客運函附之里程票價表，並檢還已加註之營運路線許可證，請全航客運依營運路線許可證之內容營運。被上訴人等不服上訴人給予全航客運變更路線之加註許可處分，以利害關係人名義提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、本件被上訴人於原審起訴主張：自九十年十二月一日起，全航客運宣佈「臺中– 草屯–埔里」路線將變更延長行駛，原核定營運路線將變相而成為至少三條路線：「臺中–草屯–埔里」、「臺中–草屯–南投–名間」、及「埔里–草屯–南投–名間」等。九十年十一月十五日部分中部地區客運業者為本件相關事宜至上訴人處拜訪，始知這次全航客運延伸繞駛之申請，而上訴人當時亦拒絕告訴在場業者有關本次給予全航客運之加註許可文號資料。上訴人除未作成該路線現有客運供需與運輸效率評估，並明顯忽略行政程序法第九條、第二十三條及第四十二條相關程序規定之公平性，亦逾越交通部訂頒「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」中所訂變更路線規定里程比率之限制，而逕為加註許可本案之變更延伸繞駛。上訴人曾表示全航客運「臺中–草屯–埔里」非起訖點客運路線變更延伸繞駛，旨在服務名間–草屯–埔里之民眾。惟為何不先公開要求南投、彰化兩家客運公司延伸期限經營之「南投–草屯–埔里」路線至名間？而交通部訴願會又自行表示「南投至名間」前無任何業者參與經營之非事實理由。然對臺灣中部及南投縣地區客運交通熟悉的國民和學者專家都清楚，全航客運真正想要的是去搶奪「臺中–草屯–南投（名間或濁水）」路線的交通主幹線乘客；且全航客運已傾全力開駛「臺中–草屯─南投」路線的區間班車，直接和那些需要經過參與公開競標、購買臺灣汽車客運公司車輛並僱用臺汽公司員工才獲准經營「臺中 –草屯–南投路線」的被上訴人豐原、彰化、原審參加人總達（即總達客運股份有限公司，以下簡稱總達客運）等客運公司競爭「臺中–草屯–南投（名間）」的客源。交通行政機關不依法作成路線現有客運供需與運輸效率之評估，加上臺灣省公路汽車客運業營運審議委員會委員（以下簡稱審議委員會）對臺灣中、南部地理知識之不足，已造成不公平、不客觀之行政處分。交通部訴願決定書考慮撤銷授益處分會對公共利益產生重大危害，然今「臺中–草屯–南投」路線已有多家合法客運業者服務期間，即或該路線居民要求增加運量，政府亦應實地查勘，並可依公路法第四十七條規定要求現營業者定期改善。又參加人全航客運之信賴顯有不值得保護之情形，而政府亦應考慮，在本案中被上訴人等為維持南投縣全區域性地方客運交通所承受之財務負擔及付出，會因這次政府之行政處分致更加惡化，讓南投縣偏遠路線客運服務加速萎縮。依審議委員會在九十年六月二十六日第三十三次全體委員會會議記錄所為的主席裁示，已清楚要求上訴人應依行政程序法規定辦理全航客運申請之延伸繞駛案。交通部在八十九年十二月五日訂頒之「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」是為公路主管機關能客觀審查公路汽車客運業申請營運路線延駛、變更等案件之需要而訂定該處理原則，而「汽車運輸業管理規則」是依據公路法第七十九條規定在七十五年公布施行的，又「公路法」則是為要加強公路規劃、修建、養護、健全公路營運制度、發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，在四十九年特別制定公布施行，其中總則第一條明示該法未規定者，仍應依其他法律之規定。另外，中華民國憲法在多處昭示國家對國民就業、生活、經濟事業生存與發展之扶助與保護。前段諸多中華民國憲法、公路法及其相關衍生法規、規則、處理原則之規定皆為保障民權、奠定社會安寧、增進人民福利而制定頒行，交通部、公路局及其所屬各地區監理行政機關和審議委員會（亦應視為行政機關）在作成行政作為及其行政程序時，皆應受法律及一般法律原則之拘束。公路汽車客運業的經營除了須要有相當的經營資金投入以外，還須聘用專業的管理職工和大客車的駕駛、維修勞工，另還要有足夠合於規定車輛及站、場設備的準備（公路法第三十八條規定），因此公路法第四十一條及汽車運輸業管理規則第三十五條規定、第四十七條、汽車運輸業管理規則第三十六條第五款、第三十九條、和第四十條規定等，皆是國家以法律保護公路汽車客運事業投資（財產權益）及其駕駛、保護勞工生存（工作權益）與維持各地方大眾運輸發展之意旨。上訴人多次強調本案當事人為申請人全航客運，加註處分係依當事人之申請而為，並無「未注意當事人有利及不利之情形」。被上訴人等並未依行政程序法規定參加行政程序，故非第二十條所稱之當事人云云，其說詞明顯與行政程序法第二十條當事人之定義不符，該條第一項第一款所稱之「申請相對人」，係指權利或利益受申請事項影響之人，亦使其具有當事人之地位；事實上，交通部訴願會於本案訴願決定書中已清楚表示被上訴人等之營運權益已受影響，故被上訴人等以「利害關係人」之地位提起訴願，並無不合。更甚者，上訴人多次強調其所為之「加註處分」，並未影響被上訴人等之營運路權，充其量不過影響商業利益，故未影響其權利及法律上利益云云。按法律規條中使用「得」字者，固然常屬裁量之規定；然而並非謂凡有「得」字，即屬裁量授權，許多情形「得」字用於賦予行政機關以某種權限，與裁量無關。行政程序法第二十三條規定之「得」字，明顯屬於有關權限之授與，而非關裁量權之使用。從整體立法意旨予以衡量，參酌行政程序法之立法目的，上訴人明知本案之行政處分將嚴重影響被上訴人及南投汽車客運公司等之營運權益，即應以依法、以誠實信用及不為差別待遇，來保障當事人之權益，確實執行本法第九條及第二十三條之職責。本案中，上訴人不但不通知被上訴人等參加為當事人，認定通知被上訴人參與會「徒滋擾民而無意義」，亦在九十年十一月十五日，當部分臺灣中部地區客運業者至上訴人處拜訪時，拒絕告訴在場與會相關路線權益業者有關本案之加註許可文號和資料，此舉顯違反行政程序法第四十四條和第四十六條等規定。根據當時參與相關審議委員會第三十三次全體委員會之委員在事後表示之意見及該會議作成之主席裁示，明顯指出若不是多數審議委員對臺灣中、南部地理知識之不足，就是主導該會議之行政機關相關單位公務員並未善盡其職責，以明確之行政行為內容，及有利與不利於相關當事人一律注意之程序作為，亦未依「臺灣省公路汽車客運業營運審議委員會設置要點」第一條規定，依其被賦予之任務確實負責協調執行對本案相關路線經營狀態和該地區大眾運輸需要之認定及審議。事實上，參加人全航客運在八十九年間曾和豐榮汽車客運公司共同申請開放當時仍由臺灣汽車客運公司服務營運之「臺中–草屯–南投–名間–集集– 水里」路線，該營運路線開放之「需求申請」曾在八十九年九月十五日第二十三次全體委員會議被討論，並依「審議委員會設置要點」第七條之規定，依法組成「專案小組」進行實地勘查，並舉辦公聽會，爾後該專案小組之後審查結果竟延至九十年三月十三日才於第二十七次全體委員會議中，提出報告並由主席裁示同意依專案小組複審意見辦理；在該專案小組複審意見報告中，值得注意的是其認定「臺中」–「水里」兩端點間直達旅客及「名間–集集–水里」旅次需求甚低，主要需求係「臺中–南投」和「臺中–草屯」等區間，並建議目前行駛「臺中 –竹山」、「臺中–南投」、「臺中–草屯」等路線之現營業者負責解決臺中至水里各區間之旅次需求。該次會議結論，在九十年三月三十日才由上訴人發文予中部地區客運業者知悉。其間，在九十年三月二十九日召開的第二十八次全體委員會議中，交通行政部門已決定結束臺汽客運組織並釋出臺汽七十七條地方客運路線，包括「臺中–水里」路線。後來，總達客運公司經參與公開競標並購買臺汽客運公司之車輛，才獲准經營「臺中–草屯–南投–名間–集集–水里」路線 ﹔相同地，豐原及彰化兩家客運公司也在該次公開競標及購買臺汽車輛後，才得經營「臺中–草屯–南投」等包裹路線，其中亦包括幾條客源甚少、明顯須同時承受營運虧損仍不得補貼之地方服務路線。被上訴人等認為多數參與九十年六月二十六日第三十三次全體審議委員會議的專家學者與社會公正人士是因遭受不當之資訊扭曲或刻意的蒙蔽，而少數之審議委員及交通部事務官員雖具備南投縣境之地理知識，亦明知基層交通監理機關實在無力監督全航客運不得開駛「臺中– 草屯–南投（–名間）」區間違規班車，卻選擇在該案加註許可後再觀看，到底全航客運要如何實踐其申請之長路途而又耗時之路線延伸繞駛，殊不知若行政機關容許如此不當路線之成立，以及同意自路線中途點之延伸繞駛里程是以單程（草屯至名間）里程計算路線變更之里程，且不認為全航客運將嚴重侵害「臺中– 草屯–南投–名間–集集–水里」和「臺中–草屯–南投（–名間–竹山）」路線現營業者之營運權益，而最嚴重之影響是將加速南投縣偏遠路線客運交通服務之萎縮！一般公路客運路線構成營運的主因應是沿路線之客源數目及其分布情況，路線本身其實不是構成營運之主因。上訴人表示全航客運申請變更後之營運路線，其中「草屯至南投段」一○．五公里與豐原、彰化客運公司（經公開競標而承接自臺汽客運公司釋出路線）之「臺中–草屯–南投」線（三二．四公里）重疊，重疊度三分之一弱；亦與南投汽車客運公司「埔里–草屯─南投」線（五一．八公里）重疊，重疊度約五分之一。然就「臺中至草屯」路段間欲前往「草屯至南投」的所有旅客，在上訴人加註許可本案全航客運之延伸繞駛前，都會搭乘豐原和彰化客運「臺中–草屯–南投」線的聯營班車，他們不太可能會去搭乘全航客運原有之「臺中–草屯–埔里」線班車；相同之事實陳述亦應適用於南投汽車客運公司「埔里–草屯–南投」線的全段路線乘客。公路汽車客運路線構成營運之主因，應是沿線客源及其分布情況，就上述客源分布於全段路線之論證觀點而言，全航客運在本案變更路線後，與豐原、彰化兩家客運公司聯營之「臺中– 草屯–南投」線重疊，重疊度實際應是百分之一百！同樣地，全航客運公司變更路線後之新營運路線，亦與南投汽車客運公司之「埔里–草屯–南投」線，是百分之一百的重疊。在臺灣，同一路線之全部或部分路段有二家以上業者經營雖屬常態，但任何汽車客運業者若欲申請參與特定路線的服務，應依法，以誠實信用之方法向主管機關申請，而主管行政機關亦應遵循依法行政原則，依據行政程序法規辦理業者之申請，並同時兼顧保護所有人民正當合理對政府之信賴，以保障全體人民之權益等語，求為撤銷原處分及訴願決定。三、原審參加人總達客運於原審之陳述意旨略謂：上訴人稱全航客運申請變更行駛路線，合乎公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則之規定，其無理由拒絕云云。然按「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」乃是依循母法公路法第四十一條及汽車運輸業管理規則相關規範而設，是解釋及適用公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則時，不能悖離母法精神，亦不能違反其意旨。據卷附全航客運營運路線許可證備載事項欄所載，似乎本案為五年內第二次變更路線，於法無違。惟查，上訴人尚有核准全航客運行駛中投公路，且此變更路線案雖未記載於備載事項欄，卻有上訴人核准公函附卷可證，又有上訴人九十年十一月一日九十中監三字第九○四七六七四號函備查全航公司里程、票價時刻表，足證上訴人在本案核准前，曾核准全航客運變更路線行駛中投公路，本件變更顯屬五年內第三次變更，明顯違法。又上訴人所核准草屯–名間–草屯之總里程已然超過原核定路線三分之一，明顯牴觸該處理原則規定，上訴人卻認為只能算草屯至名間段里程，回程可以不算入，故總里程只有十九點五公里，未超過三分之一云云，此亦是曲解法令。蓋由名間折返草屯之回程全航客運有實際行駛行為，當然里程必須算入方屬公允。上訴人稱公路客運路線之里程，對重複行駛部分自不得重複計算，亦不得重複計算票價云云，上訴人無法解釋其依據，而無法自圓其說。且原審參加人更於準備書狀中舉引數例說明此規定之真意，突顯上訴人之謬誤。又據卷附全航客運檢附之票價表，該重複路段事實上仍有計算票價，且全航公司票價表乃是區分「臺中–草屯–埔里」線、「臺中–草屯–南投–名間」線、「名間 –南投–草屯–埔里」線，均照表收費，上訴人卻謂重複路段當然亦不得重複計算票價，但其核准備查之全航客運票價表卻於重複路段收費，明顯矛盾，足證原處分違法，訴願決定亦未詳查而有違誤。查依卷附臺灣省公路汽車客運業營運審議委員會第三十三次全體委員決議內容可知該次委員會謹斟酌是否與臺汽民營化釋出路線重疊，不及其他因素。是以作業單位仍須依行政程序按規定辦理，亦即該次委員會並未就該申請案為具體准駁，仍應由上訴人依法處理。惟上訴人竟稱本案係經委員會決議同意云云，委實不足憑採。上訴人稱全航客運申請變更之路線，業使前無任何業者營運行駛名間至南投段往返草屯至埔里段之交通獲得滿足云云，實屬事實認定之嚴重錯誤，蓋上訴人於全航客運申請前之九十年五月八日甫與原審參加人（總達客運公司）締結行政契約，由其營運臺中–南岡–水里、臺中–中興–水里、南投–水里等路線，該等路線均經過南投至民間段，與嗣後核准全航客運之路線重疊，再者，原審參加人總達客運公司與中南客運公司聯營之高雄–埔里線，行駛路段亦有行經臺三線由名間至埔里，足認上訴人明顯認定事實錯誤，其適用法規自生齟齬。上訴人一再爭執被上訴人以及原審參加人總達客運公司未受損害云云，惟被上訴人業已提出營運損失估計表足證其損害。原審參加人總達客運公司於九十年間獲准接駛臺灣汽車客運公司「臺中–水里」公路客運路線，並概括承受臺汽客運公司原有之車輛及人員，先後投入營運資金購置全新車輛，達億餘元金額，並將原接駛之班次調整至每日一百四十四班次，此有雙方於九十年五月八日共同簽訂之「交通部公路局配合行政院核定臺灣汽車客運公司民營化辦理營運路線釋出契約書」可資佐證，原審參加人總達客運公司均依約履行合約內容，並無違約。參酌契約第七條係經營許可期限五年之約定，此許可期限之約定，即為上訴人於五年內不得以行政處分核准或以締結行政契約方式再與其他客運業者簽約之保證，行政機關自應受此限制。又自原審參加人總達客運公司立場而言，於接受評比時原以為五年內不可能有其他業者分食市場，可安心經營該核准路段，豈知全航客運竟陳情請求輔導其經營困境及維持生存，立刻獲得核准，且不須承受臺汽車輛及人員，此對原審參加人總達客運公司造成不公平之競爭，亦損及被上訴人等客運業者利益，原審參加人總達客運公司及被上訴人當然因原處分之作成在經營路權上及營業利益上受有損害。因此本件原處分及訴願決定顯然違法，應予撤銷。又本件之撤銷符合公益，因該路段早有公路業者營運，足敷民眾之需求，撤銷不至於對公益產生重大危害。全航客運於臺汽釋出路線評比失利後，變相申請繞駛，信賴不值保護，且無須投入成本承接臺汽人員車輛，撤銷不過回復到核准前之狀況，其既有營運路線不受影響，自不生損害其利益問題等語，請判決撤銷原處分及訴願決定。四、上訴人則以：按交通部公路總局為中央公路主管機關，上訴人為執行單位，在授權範圍內自得認定事實，依相關規定辦理。公路汽車客運業之路線變更屬公路總局授權監理所辦理之事項。系爭案件係上訴人依授權辦理之事項，惟為求慎重，上訴人已請示公路總局同意後依相關規定辦理，當無違法之疑慮。參加人全航客運「臺中–草屯–埔里」客運路線係八十八年十月十九日核定，依「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」規定，自八十八年十月十九日起五年內得申請變更行駛路線二次，雖上訴人九十年三月二十六日同意其於草屯鎮○○○○○路線，惟此係參加人被動提出申請，對該公司有害無益，依上訴人之認定，此情形不得計入申請變更路線之次數，以維業者之權益，又全航客運九十年四月九日申請調撥部分班次行駛中投公路，上訴人雖原則同意辦理，惟因全航客運並未履行上訴人所附之條件，其申請案已然失效。換言之，全航客運「臺中–草屯–埔里」客運路線申請變更路線至南投、名間，係屬第一次變更營運路線。被上訴人稱全航客運「臺中–草屯–埔里」線申請路線變更行駛後，原核定客運公司每一營運路線圴由主管機關核發一張許可證。查本件變更行駛路線於備載事項欄註明「同意部分班次（每日往返程計七十六班次）由草屯變更行駛路線至名間再折返草屯至埔里」，在公路總局核發之路線許可證仍為同一條路線，其行駛路線為「臺中–草屯–南投–名間–南投–草屯–埔里」，依規定不得開行「臺中–草屯– 南投–名間」或「埔里–草屯–南投–名間」之區間班車，此與被上訴人員林客運公司所營運之「員林–竹山–名間–水里」線，不得開行「名間–水里」或「名間–竹山–員林」之區間班車及被上訴人彰化客運公司所營運之「臺中–草屯 –南投」線，不得開行「臺中–草屯」或「南投–草屯」之區間班車之規定並無二致，被上訴人所指，誠屬子虛。本案上訴人所為「加註許可證」之行政處分（以下簡稱加註處分），當事人為申請人全航客運，加註處分係依當事人之申請而為，應無「未注意當事人有利及不利之情形」，被上訴人等並未依行政程序法規定參加行政程序故非行政程序法第二十條所稱之當事人。行政程序法第二十三條固然規定因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請，通知其參加為當事人。惟查上訴人所為之「加註處分」，並未影響被上訴人等之營運路權，即未影響其權利或法律上利益；且被上訴人從未申請參加為當事人，當無上訴人是否通知其為當事人之問題，即或被上訴人提出申請，上訴人依規定亦得不予通知。再者本案業經公路局提請審委會審議決議同意辦理（會議紀錄報奉交通部核定），路線會勘僅單純為勘測路況及里程而為（已通知南投縣政府、南投縣警察局、第二區工程處等有關單位及當事人全航客運與會），若通知被上訴人參與會勘，徒滋擾民，而無意義。「調整客運路線處理原則」規定「每次變更里程，不得超過原核定路線里程之三分之一」，規定精神係著眼於「營運範圍」之規範，變更路線之往返部分自不得重複計算，當然亦不得重複計算票價，全航客運「臺中–草屯–埔里」線之核定里程為六○．三公里，而變更路線之路段（草屯–名間）里程為十九．五公里，變更路線之里程並未逾原核定路線里程之三分之一，所訂之票價表亦無重複計算之情形。查上訴人所為之「加註處分」，並未影響被上訴人之營運路權，充其量不過影響渠等之商業利益，更何況被上訴人可能因此而獲利。再者全航客運變更路線後，僅與被上訴人（彰客、豐客）經營「臺中–南投（約三十公里）」線之「草屯–南投」段一○．五公里及被上訴人（員客）「臺中–草屯–嘉義」線之「草屯–名間」段十九．五公里、原審參加人（總達）「臺中–水里（六十公里）」線之「草屯–名間」段十九˙五公里重疊，被上訴人如何能證明全航變更路線後，其前揭路線營收即受影響，即或發生營收減少之情形，亦有可能是業者經營方式、策略之不當或景氣下滑、違規業者之不當競爭所致。換言之，被上訴人之獲益或虧損與上訴人之行政處分並無必然之因果關係。至原審參加人總達客運公司所謂其「埔里–高雄」線之班車可服務名間至埔里之乘客乙節，查其「埔里–高雄」線係獲准接駛臺汽公司停止營運之國道客運路線，依規定須比照原臺汽公司停靠之站牌（埔里至名間僅北山、柑林、雙冬、草屯、中興、南投、名間等七站）上下客，每天僅往返各九班次，且因其係國道客運路線，不得發售短程區間票，搭車起訖點之一端必須是「高雄」，即根本無法服務「名間」往返「埔里」間之乘客。全航申請變更路線後，往返此區間民眾之交通問題方獲解決。全航客運申請變更後之營運行駛路線，業使「名間至南投」路段內（含竹山、水里）之民眾得以搭乘客運班車，在無需轉車之情形下，往返草屯、埔里（原無業者經營埔里至名間班車），已普受民眾喝啋，使南投縣之客運交通更蓬勃發展。更何況全航客運已因主管機關之核准投入近億元資金，並自九十年十二月十五日開始通車營運，其並無行政程序法第一一九條所稱信賴不值得保護之違法情形，基於撤銷授益處分會對公共利益產生重大危害及受益處分相對人之信賴利益顯然大於撤銷所欲維持之公益，全航客運申請變更行駛路線之行政處分實不宜撤銷等語資為抗辯。五、參加人全航客運公司陳述意旨略以：查系爭加註處分並未直接剝奪被上訴人任何之營業權限，充其量為就部分重疊路線產生競爭，而競爭之結果會造成被上訴人之營收受損，或因大眾交通更加便利而吸引民眾踴躍利用，形成更大之市場，尚難論定，是被上訴人並無因系爭加註處分而產生立即且具體之損害，而係以主觀臆測其將來會受有損害，依最高行政法院五十九年判字第二一一號判例意旨所示，被上訴人並未具備當事人適格之要件。按上訴人所核准之加註處分內容，僅係就參加人之原先營運路線加以延展，參加人原有之班次並未增加，並不得同時以三部車輛分駛三條路線，被上訴人陳稱參加人得變相行駛三條路線，完全係其誤認，並非屬實。按參加人申請延駛之路線之目的，在於增進往返「埔里–名間」沿線旅客之便利，於參加人變更行使路線之後，欲往返「埔里–名間」線之旅客即可直接到達，免於換車之苦，此於參加人申請變更路線之前，確實無任何客運業者營運。被上訴人指稱參加人申請延駛之路線早已有多家客運參與經營，係以局部之路線重疊而擴張解釋，並非實在。上訴人基於促進人民交通便利之考量，依法核准參加人變更路線，與公路法第四十一條第一項但書，為保障公益而排除該條項本文規定之立法意旨，甚為相符，縱因此造成數家客運業者營運路線有部分重疊，亦有法律之依據，並無任何違法之處。按上訴人變更路線所增加之里程，僅有「草屯–名間」之十九．五公里，並未逾越原先核定之「臺中–草屯–埔里」總長六十．三公里之三分之一，合於「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」所訂比率之限制，此部分上訴人業已提出具體數字說明，被上訴人未有具體事實，任意指摘上訴人違反法令核准系爭加註處分，並無可採。按行政程序法所稱之當事人，於該法第二十條有法律定義，於本案中被上訴人並未具備當事人之資格。又由該法第二十三條之規定可知，行政機關是否要主動通知第三人參加為當事人，法律授予行政機關裁量權，則行政機關若認無必要，而未通知有利害關係之第三人參加為當事人，亦無違法。本案中上訴人並未依職權通知被上訴人等參加為當事人，被上訴人等亦未提出申請，是被上訴人等並未具備行政程序法當事人之資格甚明，則上訴人於進行勘驗時未通知被上訴人到場，並未違反行政程序法第四十二條第二項之規定，被上訴人之主張容有違誤。按如撤銷授益處分會對公共利益產生重大危害，或授益處分相對人信賴利益顯大於撤銷所欲維持之公益，且其信賴並無不值得保護之情形，則不得逕予撤銷之，最高行政法院八十三年度判字第五六○號判決著有明文。查因系爭加註處分之結果，將使民眾有更便利之大眾交通運輸工具可茲利用，亦可因交通改善而促進地方之繁榮發展，其所形成之公益較之被上訴人等營運損失之私利相較，當以公益為先，且參加人因系爭加註處分核准變更路線，已投入大量之營運成本，光添購車輛即達四千餘萬元，另有人事費用、場地費用及保險費用等，金額相當可觀，而參加人並無行政程序法第一一九條所稱信賴不值得保護之違法行為，姑不論系爭加註處分是否具有瑕疵，參加人當有信賴保護原則之適用，被上訴人請求撤銷系爭加註處分，實無理由。六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：本諸公路法第四十一條第一項及汽車運輸業管理規則第三十五條規定之原則，主管機關交通部復依據汽車運輸業管理規則第二十三條、第三十七條及第三十八條之規定，就一般客運路線申請延駛及變更，於八十九年十二月五日以交路八十九字第○一二六八九號函訂有「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」以為處理依據，依該處理原則第四點規定，一般客運業者申請變更路線，其申請條件若符合其四點相關限制，縱其申請變更後之營運路線與其他業者之既有路線有部分重疊之狀況，若原本營運行駛之業者其營業車輛、設備均不能適應大眾運輸需要，公路主管機關亦非不得依公路法第四十一條第一項但書之規定，在公路之同一路線，核准二家以上之公路汽車客運業者共同參與經營。本件參加人全航客運公司原營路線，前經交通部公路局八十八年十月十九日（八八）路監督字第八八四五○三九號函核定後，嗣經上訴人九十年三月二十六日中監三字第九○五九二○九號函同意其變更行駛路線為「中正路–太平路–中興路–台十四線」，里程增加四○○公尺，此為全航客運公司營運路線許可證備載事項欄第四點所記載，為第一次變更路線。上訴人雖稱此次變更係全航客運被動提出，對該公司有害無益，與為營業上之需要而主動申請變更路線有異，故不應計入申請變更路線之次數云云。惟查上訴人就其參加人全航客運公司此次路線變更，係合於公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則所規定，係為配合主管機關道路施工、轉運整合或交通動線調整者之要件，並未舉證以實其說，遽為排除，否認其非屬變更路線性質，不無行政恣意之嫌。全航客運公司另於九十年四月九日以全航字第九○○八六號函向上訴人申請調撥部分班次行駛中投公路，經上訴人於九十年四月十二日以（九十）中監三字第九○一五二一五號函覆原則同意辦理，並請其將營運路線許可證繳回辦理加註。嗣上訴人於本案爭執中，雖謂該次核准之中投公路變更路線案，因全航客運並未履行所附之條件，其申請案已失效云云。惟查行政處分之種類除前所述第三人效力處分外，尚有依是否須當事人的參與而作成加以區分，其中須相對人申請行政機關始能作成之行政處分，如欠缺申請之口頭或書面文件相關手續時，其效力如何，即有疑義，學界通說一般認為該行政處分並非實體上合法要件之欠缺而無效，其僅程序上存有瑕疵，得經由補辦申請之手續加以補正，在未補正前其效力係處於不確定狀態。是全航客運本次申請中投公路路線變更案，暨經上訴人核准，且從全航客運公司本件系爭變更路線案經上訴人於九十一年十一月一日以（九十）中監三字第九○四七六七四號函同意備查之「臺中–埔里」線變更路線行駛草屯、南投、名間之里程票價表、班次時刻表亦有行經中投公路之路線，似已使前核准變更行駛中投公路之處分確定生效，在該處分未經撤銷前，自有拘束行政機關之效力，並生信賴保護問題。則上開中投公路變更路線案既係發生於第一次變更後，本件系爭案件變更之前，則在未經上訴人依行政程序法相關規定正式撤銷前，自屬有效。從而，嗣全航客運申請本件系爭變更案已屬五年內第三次變更，上訴人未予詳查即予核准之加註處分，顯與前揭公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則之規定相悖。至上訴人於本件訴訟進行中所舉之告發單，及九十二年二月十三日中監運字第○九二○○○五七六五號函以說明原變更行駛中投公路申請案已失效力云云，因係在本件系爭變更案核准後所為之撤銷，且該撤銷之處分是否合法生效亦尚有疑義，自不足為本件上訴人有利之舉證。另依前揭公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則第四點第四項規定，客運業申請變更路線行駛，以「每次變更路段里程，不得超過原核定路線里程之三分之一」為限，於此里程限制範圍內及公路法第四十一條第一項但書所定條件下，始賦予行政機關核准與否之裁量權限。查本件全航客運公司原經上訴人核准營運路線為「臺中–草屯–埔里」，嗣向上訴人申請自中途點草屯變更行駛路線，延伸行駛經南投至名間再折返草屯（非原路折返），其間往返來回里程數共計三十九公里與原核定營運路線之「臺中–草屯–埔里」段里程為六十．三公里相較，已達二分之一以上，顯已逾前揭處理原則所定變更路段里程不得超過原核定路線里程之三分之一之規定。上訴人雖主張該處理原則規定「每次變更里程，不得超過原核定路線里程之三分之一」，惟該規定之精神係著眼於「營運範圍」之規範，變更路線之往返部分自不得重複計算，是全航客運公司「臺中–草屯–埔里」線之核定里程為六十．三公里，而變更路線之路段「草屯–名間」里程為一九．五公里，變更路線之里程並未逾原核定路線里程之三分之一云云。然查，行政機關之行政解釋係在補充法令之效力，當法律有意義不明或不備時，或法條文字雖無明文規定，而依論理顯然含有其意義等情況時，主管機關雖得就法律予以作解釋，惟若其所述明確，並無其他需另為行政解釋之必要，行政機關自不得於法條所訂文義範圍外，另為解釋。查本件行政處分所適用之法規，其法文既係明定以變更「里程」計算，上訴人於適用該規定時，即應依文義解釋之一般原則，僅得以當下一般人民之語言認識來掌握規範的意義，以使受該法律規範之人民不會遭遇不能預期的狀況，適用該法規者若主張應作他種理解者，自應就此特別說明其理由，俾符憲法法治國法安定性原則之要求。則本件路線變更案所適用之處理原則，既明定以里程數計算，按一般通念，自係以汽車客運業路線變更後有實際行駛行為之里程數皆應計入，共計實際變更路線後之里程數為三十九公里。至上訴人所云該規定係著眼於營運範圍，故返回之里程應不予計算之解釋，顯已超出法規所示可能之文義範圍，復無舉出何以為此認定之依據，所為之行政解釋欠缺適當的、充分的事理上理由，已違反禁止恣意原則。從而，本件系爭參加人全航客運公司路線變更申請案，已逾公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則第四點第四項之規定，上訴人所為核准之行政處分自屬違法。末依公路法第四十一條第一項及汽車運輸業管理規則第三十五條規定，公路之同一路線，以由公路汽車客運業一家經營為原則，除有但書所定情形外，主管機關不得核准二家以上公路汽車客運業者經營之。其除外情形有二，其一為其他公路汽車客運業之車輛必須通行其中部分路段始能連貫其兩端之營運路線時，其二則係原客運業者之營運車輛、設備均不能適應大眾運輸需要者。查本件全航客運公司之營運路線起訖點為臺中至埔里，並無須貫穿「草屯–名間」此變更路線路段，始能連貫兩端起訖點之情形，又查「臺中–名間」段路線，除原有本件被上訴人豐原客運公司、彰化客運公司、員林客運公司等客運業者所經營之「臺中–草屯–南投」等路線外，原審參加人之總達客運公司並於九十年間參與臺灣省公路汽車客運營運審議委員會審議，由其獲准接駛臺灣汽車客運公司「臺中–水里」等公路客運路線，並概括承受臺灣汽車客運公司原有之車輛及人員，此並有雙方於九十年五月八日共同簽訂之「交通部公路局配合行政院核定台灣汽車客運公司民營化辦理營運路線釋出契約書」附卷可稽，其中所營「臺中–南岡–水里」、「臺中–中興–水里」、「南投–水里」等路線均經南投至民間段，又其與訴外人中南客運聯營之「高雄–埔里」線，行駛路段亦有行經台三線由名間至埔里，此復有總達客運公司提出之路線許可證及里程票價表附卷可稽，於此情形下，上訴人於認定原客運業者之營運車輛、設備均不能適應該路段大眾運輸需要者，自應依據行政程序法之相關規定踐行必要之調查事實及證據之程序，以作為認定之依據，惟從本件卷證觀之，上訴人並未進行相關量能之調查及評估，依據何種數據認定原客運業者之車輛及設備不能適應該路段大眾運輸之需要，誠屬可議，實有認定事實不依證據之違誤，徒以全航客運公司申請變更後之營運行駛路線，業使「名間至南投」路段內（含竹山、水里）之民眾得以搭乘客運班車無須轉車往返草屯、埔里，已普受民眾喝采，使南投縣之客運交通更蓬勃發展等之空泛言詞，引為其行政處分合法之依據，所述洵無足採。末查，本件系爭變更路線加註許可處分，核屬對申請人授益，而對第三人造成負擔之第三人效力處分，已如前述，於此情形下，若撤銷係由負擔效力所及之第三人循爭訟程序所提起，則處分之相對人即原申請人自無主張信賴保護之餘地，蓋此時原處分尚未產生確定效果，則本件參加人主張信賴保護原則之適用，作為原處分不應撤銷之論據，自非有理。從而，將原處分及訴願決定悉予撤銷，由上訴人另為適法處理。七、上訴人上訴意旨略謂：參照最高行政法院八十七年度判字第二八○七號判決，所謂行政處分之附款「條件」，係規定給予利益或課予不利益，繫於將來不確定之事實者而言，倘規定行政處分之內部效力開始自某特定事實的發生者，稱為停止條件；內部效力開始於某特定事實發生時結束，則為解除條件。是就附有條件附款之行政處分，其效力即視條件成就與否自動發生效力或失效。查有關原審所指全航客運公司第二次變更路線之申請，上訴人九十年四月十二日（九十）中監三字第九○一五二一五號函之內容，可知該許可處分附有停止條件即「原路線至少應保留三分之一班次六○班次，並視機動加班，如無異議，經營運路線許可證繳回辦理加註」等語。惟全航客運並未依此辦理，則上開停止條件尚未成就，依前述最高行政法院見解，該處分內部效力自無從發生，當無將之計算在全航客運申請變更次數之內。此情亦經上訴人於九十二年二月十三日以中監運字第○九二○ ○○五七六二號函覆全航客運公司。原審以無關之事後上訴人針對系爭許可全航客運變更路線處分後之核備相關里程票價、班次時刻表明顯誤寫之情形，曲附擬制為上訴人有為全航客運變更路線之許可，與上開最高行政法院判決及「條件附款」效力原則相違背，自屬違背法令，且該「中投公路變更路線案」既屬失效之許可，則系爭原處分，則未逾越「五年二次」之限制。原審判決先稱所謂全航客運第二次申請變更路線係於九十年四月九日提出申請，並經上訴人於九十年四月十二日（九十）中監三字第九○一五二一五號函覆，後稱學界通說一般認為該行政處分並非實體上合法要件之欠缺而無效，其僅程序上存有瑕疵，得經由補辦申請之手續加以補正，在未補正前其效力係處於不確定狀態。顯亦認上訴人之處分（針對中投公路變更路線申請案）為未經相對人「申請」，屬效力未定之行政處分，其間矛盾至明。次查原審判決所稱「未經申請之處分」依原審判決之意似指「九十年十一月一日（九十）中監三字第九○四七六七四號函」，則該函係作成於九十年十一月一日，亦在系爭原處分作成送達生效之後，自非能將之為計算全航客運公司於原處分生效前所申請變更路線之次數，是原處分作於「九十年七月二十九日」此為兩造及原審所肯認之事實，於此原審判決亦有矛盾之處。次該九十年十一月一日（九十）中監三字第九○四七六七四號函有關班次時刻表之補正云云乃為誤寫所致，屬明顯之錯誤，此證之全航客運公司之許可證所載即可證之，上訴人對於全航客運公司行駛中投公路路線，並未有效核准，故未加註於全航客運之許可證上，且上訴人對全航客運公司行駛中投路線開單告發，並發函確認「並未正式核准全航客運行駛中投公路」等情至明。是依行政程序法第一百零一條第一項為顯然之「誤寫」情形，就此部分，自無信賴保護原則可言。故原審執此上訴人系爭原處分之後續核備「里程票價表、班次時刻表」函，明顯之誤寫，以之為上訴人核准全航客運公司變更路線之處分，亦有違誤。查有關上訴人於九十年三月二十六日同意全航客運公司於草屯鎮○○○○○路線一節，業經上訴人於原審具狀主張，並提出客觀事證以實其說，並非如原審判決所稱並未舉證以實其說，並提出全航客運公司九十年三月二日全航字第九○○八一號函所提出申請相關資料以供查核。上訴人復於原審指出就同一草屯點內街道之變更，並不影響其全線行駛路線，不能稱之為「變更路線」之防禦方法，然原審判決理由項下，並未對此表示其意見，而此涉及系爭原許可處分是否已屬第三次之變更路線申請，足以影響判決之結果，原審判決自有判決不備理由之違法。又查卷內全航客運公司營運路線許可證第五項記載變更路段里程一九．五公里，足證系爭原處分所許可之變更路線為自中途點草屯站行駛至名間鄉濁水站，再原線折返回草屯甚明，並非如原審判決所稱「非原路折返」，且衡諸常情倘非原線折返，豈有來返兩段路距離均恰為十九．五公里，是以本件原處分所指「變更路段為一九．五公里」確屬自草屯站至名間鄉濁水站間里程距離之計算，非能以往返不同路線併入計算相比擬，其計算之基準亦如同全航客運公司本件營運路線原核定里程之六十．三公里，亦係原同一路線之往返而僅計算為六十．三公里並非往返重複計算，故原審判決此一理由矛盾之違法，顯足以影響原審判決結果，已該當行政訴訟法第二百四十三條第六款當然違背法令之事由。查「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」乃交通部根據汽車運輸業管理規則第二十三條、第三十七條及第三十八條規定所制訂為公路主管機關審查公路汽車客運業者申請營運、路線延駛、變更起（迄）點、設站等有關案件之行政機關內部之「行政規則」，適用者乃僅為行政機關本身，尚與外在之人民無涉，人民並非為該行政規則之適用者，充其量僅間接受其影響而已，故原審判決認「應以一般人民之語言認識來解釋法令」云云，尚屬有誤。原審判決謂上訴人違反禁止恣意原則云云，而對於上開條文自為解釋，亦難謂有據。然本件制訂上開「處理原則」之機關既屬交通部，應由交通部予以解釋始符正途，是以原審未依職權函詢交通部，而自行認定解釋，與行政訴訟法第一百三十三條之規定，難謂相合，其違法之處至明等語，求為廢棄原審判決。八、參加人全航客運公司則主張：按中投公路變更路線按係發生於第一次變更後，本件系爭案件變更之前，則在未經上訴人依行政程序法相關規定正式撤銷前，自屬有效，故本件系爭變更路線已屬五年內第三次變更云云，然查「臺中─埔里線」因八十八年九二一大地震烏溪橋震垮中斷，致無法行駛，上訴人遂於八十八年十一月二十日以（八八）中監三字第八八三七八三六號函告知參加人可申請改駛中投公路，全航客運乃於八十九年五月二十六日以全航字第八九○五六號函申請改道行駛中投公路，以便利旅客輸運需要，經上訴人於八十九年八月九日以（八九）中監三字第八九二四六五九號函同意行駛中投公路在案，可知參加人行駛中投公路係因八十八年九二一大地震烏溪橋震垮中斷，依據公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則辦理，並符合該原則第四點第二項第四款，因此參加人行駛中投公路係被動提出申請自不受變更次數之限制，然原審判決竟認此次為變更路線，顯有判決適用法則不當之違法。九、本院按：經營公路汽車客運業者，如欲於國道、省道、縣道、鄉道營運者，應依公路法第三十七條、第三十八條等規定，向公路主管機關申請核准，經核准者，即依公路法規定取得公路法規定之法律營運利益。又依同法第四十一條第一項及運輸業管理規則第三十五條規定「公路之同一路線，以由公路汽車客運業一家經營為原則。但其營業車輛、設備均不能適應大眾運輸需要，或其他公路汽車客運業之車輛必須通行其中部分路段始能連貫其兩端之營運路線時，公路主管機關得核准二家以上公路汽車客運業經營之。」即同一路線原則以一家客運業經營為原則，如主管機關就同一路線准許二家以上經營時，該機關所為准許之行政處分是否侵害原先取得經營權者公路法上營運權利，自許其行政爭訟救濟。本件原審法院認被上訴人提起撤銷訴訟為適格之當事人，核無違誤，上訴人主觀法律見解，難認原審判決違法。又主管機關交通部依前開法規意旨，並依據汽車運輸業管理規則第二十三條、第三十七條及第三十八條之規定，就一般客運路線申請延駛及變更，於八十九年十二月五日以交路八十九字第○一二六八九號函訂有「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」以為處理依據，依該處理原則第四點規定，一般客運業者申請變更路線，其申請條件為：「（一）路線之起訖點不予變更。（二）該業者通車營運已滿六個月。（三）起訖點為直轄市○○○○○路線，於營運路線許可證所載五年效期內，在不超過相鄰接之縣（市）行政區域範圍內，得同意變更營運路線二次。（四）每次變更路段里程，不得超過原核定路線里程之三分之一。」本件上訴人及參加人全航客運公司一再堅稱：全航客運公司本次申請調整路線，並未違背「同意變更營運路線二次」之規定云云。經查，變更路線係為配合主管機關道路施工、轉運整合或交通動線調整者，其變更路線範圍、里程或次數，不受前三目限制，公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則第四點第二項第四款定有明文。從而，除符合該款規定外，祗要主管機關同意變更營運路線者，無論主動或被動申請；或無論主管機關之同意是否附條件，均不影響上開同意變更次數之認定。本件上訴人於九十年三月二十三日以九○中監三字第九○五九二一一號函中部各客運公司略以：「九二一大地震受損台三線烏溪橋已竣工通車，如欲改駛中投公路，應依監理程序提出申請」。可知在此之前經臺中縣大里、霧峰、烏溪橋各線班車，已恢復原路線。而上訴人於同年月二十六日以中監三字第九○五九二○九號函，同意全航客運公司同年月十六日全航字第九 ○○八三號函申請變更路線，行駛「中正路─太平路─中興路─台十四線」並無上開公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則第四點第二項第四款規定之適用，應屬上訴人第一次同意變更。另全航客運公司於九十年四月九日以全航字第九 ○○八六號函向上訴人申請調撥部分班次行駛中投公路，經上訴人於九十年四月十二日以（九十）中監三字第九○一五二一五號函覆謂：「二、經查首揭路線全程里程六○．三公里，申請變更行駛路線（大里國光路–德芳路–中投公路–台六三甲線–草屯博愛路–中正路）里程為一六．七公里，變更里程未逾原核定路線里程之三分之一，．．．原則同意辦理。．．．三、貴公司本路線原核定班次為一八○班次，擬保留行駛原路線之班次僅三十班，鑑於．．．，原路線至少應保留三分之一班次（六○班次），並視需要機動加班。貴公司如無異議，請將營運路線許可證繳回辦理加註。」上訴人於同意全航客運公司變更路線時，雖附帶要求該公司至少應保留六○班次，不論此要求性質如何，或其後該公司是否遵照上訴人之要求保留六○班次，均不影響上訴人業已第二次同意變更營運路線之事實。從而，原審依其全辯論意旨及所調查證據，認定上訴人本次同意全航客運公司變更路線為五年內之第三次，違反上開處理原則之規定，核無違誤。至於上訴人九十年十一月一日（九○）中監三字第九○四七六七四號函有關班次時刻表補正，是否如上訴人主張係誤寫所致，亦不影響上訴人第二次同意全航客運公司變更路線之事實。另對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，受益人自無信賴原則之保護，行政程序法第一百十九條第二款定有明文。本件參加人全航客運公司於提出本件變更路線之申請，對其是否經上訴人二次同意變更路線，以及本次變更里程已超過原核定里程三分之一等重要資訊，未向上訴人為完全陳述等情，業經原審審認無誤，則原審判決撤銷原處分及訴願決定時，自有上開行政程序法第一百十九條第二款之適用，全航客運公司不得主張信賴原則之保護。再者各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束，司法院釋字第一三七號及第二一六號解釋意旨可資參照。從而，就法條用語，除非同法已有明確規定可作依據外，法官於適用法律時，就法條用語可依據法律表示意見，不受主管機關之拘束。公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則第四點第四項規定為「客運業申請變更路線行駛，以每次變更路段里程，不得超過原核定路線里程之三分之一為限」就此條文中之里程，相關法規或主管機關交通部均未對之為明確解釋，原審以本件行政處分所適用之法規，其法文既係明定以變更「里程」計算，上訴人於適用該規定時，即應依文義解釋之一般原則，應以當下一般人民之語言認識來掌握規範的意義，以使受該法律規範之人民不會遭遇不能預期的狀況。則本件路線變更案所適用之處理原則，既係明定以里程數計算，按一般通念，自係以汽車客運業路線變更後有實際行駛行為之里程數（就本件系爭案件而言，其往返草屯–名間之里程）皆應計入，共計實際變更路線後之里程數為三十九公里，無違證據法則，原審未向交通部函查「里程」意旨，亦無違行政訴訟法第一百三十三條之規定。上訴人及參加人全航客運公司主張同一草屯地區○○街道之變更並非路線變更；以及指摘原審判決變更里程數之計算等事項，係涉及原審判決事實認定與證據取捨，與違背法令無涉，依行政訴訟法第二百四十二條規定意旨，自不得作為上訴本院之理由。綜上所述，本件原處分為違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，原審判決均予撤銷，核無違誤。上訴意旨為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　八　　　　月　　　十二　　　日最高行政法院第三庭審判長法官　　　廖　政　雄法官高　啟　燦法官　　　林　清　祥法官　　　鍾　耀　光法官　　　姜　仁　脩右正本證明與原本無異法院書記官　莊　俊　亨中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　八　　　　月　　　十二　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第一○二一號

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