最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第二九四號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十三年度判字第二九四號上　訴　人　中華李有限公司代　表　人　乙○○ 被上訴人　行政院公平交易委員會代　表　人　甲○○ 右當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國九十一年十一月十五日臺北高等行政法院九十年度訴字第六○一七號判決，提起上訴。本院判決如左：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由本件上訴人起訴主張：民國八十八年十一月起至八十九年三月間因中國石油股份有限公司（以下稱中油公司）五度調漲液化石油氣價格後，被上訴人接獲檢舉指北誼興業分裝場聯合南部地區分裝場集體調漲分裝費用等情，經調查發現南部地區七縣市中之臺南地區煤氣分裝場業者包括聯合液化石油氣分裝股份有限公司（下稱聯合公司）、大統灌裝股份有限公司（下稱大統公司）、三燕兄弟實業廠吳閩育（下稱三燕實業廠）、億霖企業股份有限公司（下稱億霖公司）、學甲企業股份有限公司（下稱學甲公司）、全帥液化石油氣分裝股份有限公司（下稱全帥公司）、南亞瓦斯興業有限公司（下稱南亞公司）及上訴人等八家分裝場業者組成地區性分裝同業聯誼會方式，每月均於臺南市法蝶餐廳定期聯誼，平時以電話相互聯繫，八十九年三月三日除南亞公司外之其餘分裝場（南亞公司自四月起亦加入聯誼）與高屏地區分裝同業於北誼興業股份有限公司（下稱北誼公司）高雄廠會議室，及之後於高雄南和餐廳達成聯合調漲運裝費用之協議，共同約定運銷費用及互不搶客戶等之相互約束事業活動行為，嚴重影響臺南地區桶裝瓦斯運裝交易市場之功能，違反公平交易法第十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處上訴人罰鍰新臺幣（下同）二百萬元。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。按被上訴人對於事業普遍違反公平交易法之現像，為避免一一處分耗費太多行政成本，故以效力不溯及既往之「行政指導」方式，訂定一定期限，以導正、規勸業者自行改進違法之行為，遇導正期限屆至前所發生之不法行為，執法的決策裁量上便不予處分，且基於「行政自我拘束原則」，被上訴人也不得違背其導正宣示的執法裁量政策，而對於導正期限未屆滿前的行為仍予以處分。關於聯合調漲液化石油氣價格被認定違反公平交易法之案例，先前有北誼公司、六統實業股份有限公司、新崙分裝場股份有限公司經被上訴人於八十八年四月二十日以八八公處字第○四一號處分，僅命應立即停止聯合調漲液化石油氣價格之行為，並未裁處罰鍰，惟本案原處分在未進行規勸、輔導下，遽處上訴人二百萬元之罰鍰，行政裁量權之行使顯然欠缺一定之原則，被上訴人未先進行以教代罰，違反行政指導及行政自我拘束原則。然被上訴人及行政院均認為，前揭八八公處字第○四一號處分，未裁處罰鍰，係因該案行為時點係八十八年二月三日公平交易法第四十一條修正以前，依修正前之公平交易法核處，與本案適用之法條規定並不相同云云。行政程序法於被上訴人作成本件之原處分時雖尚未正式施行，然既經立法院三讀通過及總統公布，即應視為一般法律原則而予以適用。故縱使被上訴人認為上訴人違反公平交易法，得依該法第四十一條予以處斷，依一般行政法之原理、原則，及行政程序法第七條第二款之規定，自應先通知限期命停止、改正或採取必要之更正措施，並諭示逾期未改正得處五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，此為對於人民權益損害最少之方式，同樣能達成目的。被上訴人未先對於上訴人進行規勸、命停止或改正，即裁處二百萬元之罰鍰，係違法之行政處分。又依最近二十年來消費者物價基本分類指數及躉售物價指數基本分類表之說明，燃氣如以西元一九九六年之指數一百為比較，自當年起至八十九年止，燃氣之價格均超過指數一百，尤以八十八年至八十九年間，調漲之指數高達百分之十四．一七之多，原處分亦認自八十八年十一月起至八十九年三月間止，中油公司五度調漲液化石油氣之價格。另依行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）液化石油氣供應處於八十年三月二十八日液供業字第○一一六三號書函明示有關新零售價中運輪（含大、小運）、分裝及運裝損耗三項成本總和，各公會得就其地區內分銷商實際提運狀況，在表列範圍內與運裝業者協商有關運輪、分裝事宜．．．。按公平交易法係於八十年二月四日總統令公布，上揭退輔會書函則通知在後，各公會既得就其地區內分銷商實際提運狀況，與各業者協商表列範圍價格問題，自屬有合理、正當之依據。另查公平交易法第十四條固然規定事業不得為聯合行為，但如在經濟不景氣期間，商品價格低於平均生產成本，致該行業之事業難以繼續維持或生產過剩，為有計劃適應需求而限制產銷數量、設備或為價格之共同行為者，則為該條第六款所容許之行為，只不過程序上應經中央主管機關所許可。又依同法第十九條第四款之反面解釋，事業參與結合或聯合之行為，其動機、理由及所用之方法，如符合理性、正當性之要求時，即難認為已違反公平交易法。各分裝場所估算之內容，如確係屬實，目的在避免繼續虧損，合理的反映成本，俾能維持營運，此不違背公平交易法第十四條規定，並符該條第六款之情事。被上訴人一方面不否認各業者調整售價有其合理、正當之動機及理由，卻一方面又認定各分裝業者已獲取暴利，前後自相矛盾，被上訴人行使裁量處罰，已屬濫權，應視同違法之行政處分。上訴人之資產總額、歷年來之資產負債之變動情況、每年營業額及盈虧之狀況及對於下游及一般消費者之影響程度均為衡量是否裁處罰鍰及其金額是否適當之依據。惟被上訴人均未依具體之證據詳加斟酌，一律裁處鉅額罰鍰之金額，致上訴人無力繳清，已嚴重危及上訴人之繼續營運，甚至面臨清算或結束營運之危機，被上訴人恣意裁處鉅額之罰鍰，亦違反行政法上之比例原則而屬違法之處分。另原處分認定本案被處分人之總灌氣量超過臺南地區分裝市場之百分之八十以上，整個南部分裝市場之競爭機能幾乎完全受損，粗估每月灌氣規模達七百噸者，運裝費每調高一元，每月增加七十萬元之利潤，以被處分人灌裝臺南地區每月平均總數量五千噸，及由八十九年四月、五月起算至八十九年八月間長達五個月，獲利超過三千萬元，至十一月底，獲利近五千萬元云云。上述之認定，無具體之證據為憑，尤其是每調高一元，每月可增七十萬元之利潤，以及總數量如五千噸截至八十九年八月獲利可超過三千萬元，至十一月獲利近五千萬元，在未參酌各業者之財務報表及未經會計師等專業人員就上訴人整個收支成本詳予估算下，豈能憑空任意推斷？又原處分所謂增加下游瓦斯行之成本負擔，連帶影響桶裝瓦斯末端售價，若桶裝瓦斯末端售價不易反映，將造成瓦斯行經營之困難云云。此部分之認定，如各分裝場係不合理的調高運費，或漲幅過高，固然會造成瓦斯行經營困難，但本案並無該問題，因桶裝瓦斯行惡性削價競爭，由來已久，各分裝場事實上根本無力規範，瓦斯行如經營困難而結束營業，將減少分裝場提氣數量，不但是各分裝場所不樂見，更對於整體經濟及公共利益有所危害，故在減少虧損、反映實際成本、維持繼續生存所必需下，適時、適度的調漲運裝費用，為公平交易法第十四條前段及第六款所容許之行為。至於所謂瓦斯行若轉嫁於末端售價，將影響廣大的一般民生消費大眾，瓦斯行業者唯恐遭斷氣或刁難，多敢怒不敢言云云，尤屬被上訴人推測憑空之判斷。分裝場業者估算，運裝費用每公斤若調高一元，所轉嫁之每桶瓦斯成本不過二十元，與過去瓦斯行動輒每桶殺價五十元相較，尚屬輕微，瓦斯行若不惡性削價，各按牌價出售，不但可吸收此部份上漲之成本，不轉嫁消費大眾，尚有利潤之空間。又被上訴人所謂經銷商在向其提氣之分裝場獲得不法利益後，唯恐分裝場集體轉向其他經銷商提氣，造成或加深上游經銷商間之不公平競爭云云，更係與事實不符的推測之詞。誠如原處分就聯合行為之動機及理由內所述，被處分人等鑑於中南部經銷商所賣大氣數量（價格）及分裝場所賣小氣數量（價格）均不易維持，甚至處於虧損狀態，因此才反映運裝費用，被上訴人既認已是處於虧損狀態，如因此而適度反映成本，並無不法利益可言，且經銷商與分裝場多有長期固定之供氣合約，故上述被上訴人之推斷，全無根據。大統公司代表人王仁邦於八十九年十月三日向被上訴人陳述之內容，不但未提及大統公司是否已同意聯合調漲至每公斤二．二元，反而可證明大統公司未參與同意聯合調漲，只同意反映運裝成本，如何能認為已違反公平交易法第十九條第四款之規定？至於王仁邦其他之供述中所謂約定儘量不搶客戶，針對運裝費用「交換意見」云云，更難直接認定確已有合意與其他分裝業者共同「聯合調漲」費用，被上訴人據王仁邦之陳述內容，認定大統公司有參與聯合調漲瓦斯分裝費用至每公斤二．二元之合意與行為，實有查證不實而率斷之處！依聯合液化公司所派之代表人涂喜鎮於八十九年八月三十一日之陳述內容，縱使能證明臺南縣市業者有二．二元之決議，部分臺南縣業者也有調高，但上訴人是否有「同意」配合調漲？有無已向客戶調漲之行為？因涂喜鎮之供述並不明確，如何能作為處分違反公平交易法之依據？至於涂喜鎮之其他陳述，不但無法證明上訴人是否有無配合其他業者聯合調漲意願與行為，反而可證明臺南縣市業者均不願繳交市場維護秩序及安定的保證金，此部分之陳述內容，豈能認為上訴人已有與其他分裝業者聯合漲價之合意？另上訴人亦派涂喜鎮於八十九年九月十九日到會陳述，惟其供述之內容，根本無法證明被上訴人所認定，上訴人已配合其他業者聯合調漲至每公斤二．二元之事實。頂多僅能說明臺南縣市分裝場業者基於中油公司即將調高油氣價格，為了反映各項營運成本而「建議」、「合理」反映至每公斤二．二元，實無法證明已因協調會議而使得分裝業者彼此間已形成調漲分裝費用之合意，更無法證明上訴人是否因此而確有聯合調漲售價之行為。況如因中油公司調高氣價而合理反映成本，如何能謂符合公平交易法第十九條所稱之不正當行為？被上訴人認定各被處分人具有聯合行為之合意，其各項證據內容並不明確，仍有諸多疑點有待釐清，其所認定聯合行為之內容，包括約定運裝費上漲及互不搶客戶行為。被處分人之配合行為為聯合行為之手段，均自相矛盾、卷證不合、違反經驗法則、證據未予調查之違失。另原處分所認本案聯合行為對桶裝瓦斯銷售市場之影響及結果，更是閉門造車，毫無專業判斷之推測。按上訴人雖曾參予攸關聚會或聯誼聚餐，但上訴人均是以受邀者之身份參與，且相關聚會，並無產生契約、決議或協定之情事，僅是有人建議，而他人跟隨之，故難謂為聯合行為意思之合致行為。而且建議終亦非構成聯合行為之契約、決議、或協定。再者，上訴人縱或曾參與聚會，但亦僅與他人有所接觸，尚非即是意思之合致。是上訴人雖曾參與形成或發動系爭行為之主要聚會，但從未明確表示其願參與系爭聯合行為之意思，自與系爭聯合行為無關。上訴人事後調漲運裝費用之行為，僅在跟隨他人建議，並藉此合理反映必要成本而已，與構成聯合行為之一致行為，尚有區別，不可等同視之。被上訴人斟酌上訴人因違法限制競爭之不當利益，並考量其配合調查態度及非本案主導者等情，裁處罰鍰二百萬元。惟查上訴人之實收資本，亦不過區區二百萬元而已，倘若上訴人真有參與系爭聯合行為，該項罰鍰必將置其於嚴重財務困難而須解散清算之境地，故被上訴人所為該項罰鍰金額，顯然過於嚴苛，顯而易見，不符比例原則。因此原處分因不符公平交易法規範聯合行為之構成要件，且又違反行政指導及行政自我拘束原則及比例原則，請判決將原處分及訴願決定撤銷等語。被上訴人則以：依公平交易法第十四條、第七條及同法施行細則第五條第一項及第二項之立法意旨，係在避免若干參與合意之投機者，於會議中或合意之場合未有積極表示反對之意，但事後有配合從事該合意限制競爭之聯合行為，其配合之行為與實際參與聯合行為之本質無異，故於條文中明文規範。是以，要排除聯合行為之合意，必須符合「在會議中有積極表示反對之意或未參加會議」，以及「事後並未有配合之行為」二個條件。查上訴人與同案其他被處分人均屬臺南地區之分裝場業者，彼此間具有水平競爭關係，且渠等總灌氣量超過臺南地區百分之八十以上，是本案八家事業倘未經被上訴人許可，而合意為共同調高運裝費用等相互約束事業活動行為，足以影響臺南地區分裝場市場之正常運作，核屬違反公平交易法第十四條禁制規定之聯合行為。上訴人與同案其他被處分人等八家分裝同業每月均有定期聯誼，渠等（除南亞公司以外）與高屏地區分裝同業於八十九年三月三日北誼公司高雄廠及楠梓南和餐廳之聚會中，曾就運裝費用調漲及互不搶客戶等予以討論，會中並已形成聯合漲價之共識。復依被處分之八家分裝業者到會所提供之運裝費用上漲資料觀之，被處分人之運裝費用在八十九年二月前均在一元以下，自四月起卻有一致調漲運裝費用至每公斤二．二元之行為，依市場機制正常運作而言，在上訴人未合理說明其與同案其他被處分人運裝費用一致調漲之情況下，僅能以渠等有共同目標及計劃解釋該一致行為時，即足認渠等間具有聯合行為之意思聯絡，上訴人與同案其他被處分人間藉聚會合意調漲運裝費用之事證亦已明確，足認具有水平競爭關係之上訴人間，透過聚會方式達成調漲價格之合意，事後並配合協議共同漲價之行為，足已扭曲臺南地區分裝場市場之價格機能，致市場價格無法經由供需雙方決定，核已違反公平交易法第十四條之規定，合致公平交易法第七條及施行細則第五條聯合行為之構成要件，上訴人辯稱其事前並未參與聯合行為之合意，僅係事後跟隨調漲並無違反公平交易法第十四條之禁制規定，洵無可採。查同案被處分人大統公司代表人王仁邦於八十九年十月三日至被上訴人之陳述，對照同案其他被處分人聯合公司股東涂喜鎮八十九年八月三十一日至被上訴人陳述紀錄等事證，足見上訴人對於系爭八十九年三月三日臺南地區分裝業者形成之合意當無不知之理，且依運裝費用上漲資料觀之，上訴人確有配合系爭合意調漲運裝費用至每公斤二．二元之情事。另檢視涂喜鎮代表聯合公司及上訴人之陳述紀錄內容，均坦承有參與八十九年三月三日聚會，並未反對會中達成之合意內容，事後亦有一致調漲運裝費用之事實，足證上訴人與同案其他被處分人合意之事實已臻明確。全帥公司之陳教道總經理曾出席八十九年三月三日北誼公司高雄廠合意聯合調漲運裝費用之聚會，已為高屏十九家及臺南地區其他七家業者所知曉，亦不為上訴人所否認。而有關下游瓦斯業者證詞僅係被上訴人調查所得諸多事證之一，並非僅以此作為處分惟一依據。上訴人訴稱被上訴人未調查分析業者成本，然依前述，倘業者確有聯合調漲價格之正當理由，當可依法向被上訴人申請許可，惟在未經被上訴人許可前，渠等率爾聯合調漲運裝費用之行為核已違反公平交易法第十四條規定。上訴人又稱事實欄有關分裝場整合時期中前後矛盾及分裝場業者係於三月二十八日以後才調漲價格，與原處分謂分裝場業者於三月初達成協議時間不一致，恐係上訴人對此有所誤會，所謂臺南地區業者自行決定運作方式，係在說明臺南地區分裝場業者間得藉由其聯誼會組織，協議如何配合八十九年三月三日各區業者聚會時形成之共識，而非證明臺南地區與其他地區業者間有聯合行為之合意；而關於時間點之疑義，亦屬上訴人之誤解，原處分理由已有詳載，即一為達成協議之時點，一為實施聯合行為之時點，二者並不相同。上訴人與同案其他被處分人所為相互約束事業活動之合意業已違反公平交易法第十四條之規定，依同法第四十一條前段規定，被上訴人於該條所定裁量權範圍內，自得命違法事業停止、改正其行為或採取必要之更正措施，且併處罰鍰，是公平交易法對於違法事業並無須經輔導方可處罰鍰之規定，被上訴人依上開條文規定命上訴人立即停止系爭聯合行為，並於裁量範圍內處以罰鍰，洵無違法不當之處，至於上訴人所舉被上訴人八十八年四月二十日（八八）公處字第○四一號處分，因該案行為時點係在八十八年二月四日公平交易法第四十一條修正前，而依修正前之規定，被上訴人對於違反公平交易法之事業僅得限期命其停止或改正其行為，故該處分對北誼興業、新崙、六統等分裝場未裁處罰鍰，被上訴人依個案不同情形適用法律，並無上訴人所稱違反行政自我拘束之情事，上訴人訴稱被上訴人裁量前後不一，顯屬對原處分與（八八）公處字第○四一號處分適用法條之內容有所誤認。復按公平交易法施行細則第三十三條規定，上訴人與同案其他被處分人等八家業者，未向被上訴人提出公平交易法聯合行為例外許可之申請，而逕以維持市場秩序及回復合理售價為名聯合調漲運裝費用，損及為數眾多之瓦斯行及民眾利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，渠等所為業已合致公平交易法聯合行為之構成要件。依上訴人八十九年八月三十一日於被上訴人處陳述其每個月提氣量約在五百多噸，而上訴人之運裝費用資料顯示，其於未從事系爭聯合行為（八十九年三月份）前之運裝費用每公斤在○．五至一元左右，系爭聯合行為實施後運裝費用每公斤在二．二元，從八十九年四月起算至被上訴人九十年一月間作成處分為止，其因本件聯合行為違法限制競爭之不當利益至少超過六百餘萬元。嗣經被上訴人考量上訴人是否居於主導性、到會配合程度、營業規模及獲利金額、違法程度等情，依違法情節輕重，裁處二百萬元罰鍰，被上訴人所為處分業已審酌系爭個案相關情狀，並無逾越上開裁量規定之範圍等語資為抗辯。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件被上訴人以上訴人等臺南地區八家煤氣分裝場業者在家用液化石油氣垂直銷售體系均同屬分裝場階層，為同一水平銷售層級，復因臺南地區之大，運裝成本與其他區域之差距而自然形成同一地理市場，且上開八家業者均立足於臺南地區，為同一地理市場具水平競爭關係之事業，該當聯合行為之主體要件。八十九年三月三日除南亞公司外之其餘分裝場與高屏地區分裝同業於北誼公司高雄廠會議室，及之後於高雄南和餐廳達成聯合調漲運裝費用之協議，共同約定運銷費用及互不搶客戶之合意等之相互約束事業活動行為。依據聯合公司、上訴人及億霖公司之代表在該會之陳述紀錄，臺南縣市分裝同業在八十九年二月間中油調漲氣價時，即有意先行聯合調高○．五元運裝費用，惟因互信不足未有一致性調漲（僅全帥公司及南亞公司先行反映），俟八十九年三月三日南部地區之分裝場業者在北誼公司高雄廠址聚會時才共同合意調高運裝費用，除南亞公司外之其餘七家分裝場業者均有派代表出席，且均未有反對聯合調高運裝費之表示，嗣後臺南地區之分裝業者以該區域範圍內之同業為進一步之協議共同決定運裝費用。臺南縣市八家分裝場業者中，計有聯合公司、上訴人、大統公司及億霖公司等四家同業坦承參與聯合調高運裝費用之合意及有配合上漲之行為；另全帥公司及南亞公司分別承認配合同業合意之結論為共同調漲價格行為。又本案八家分裝場在八十九年二月前之運裝費用均在每公斤一元以下，除全帥公司及南亞公司於五月始完全配合調高至二．二元外，均於四月起即調漲至每公斤二．二元，可證臺南縣市八家分裝場業者均有合意或配合聯合漲價無誤；另本案之分裝場業者派員出席臺南縣及臺南市液化氣體燃料商業同業公會理監事會議說明運裝費用上漲理由及承諾解決無牌瓦斯行灌氣等問題，並指派相關分裝場赴各鄉鎮區要求瓦斯行維持一定之桶裝瓦斯售價，及協調處理瓦斯行間互搶客戶糾紛等方式，達成聯合調高運裝費用之目的，減少下游瓦斯行之反彈。本案八家分裝場之總灌氣量超過臺南地區分裝市場之百分之八十以上，足以影響臺南地區分裝場市場之供需功能。而高屏地區之分裝同業已完成整合，整個南部分裝市場之競爭機能幾乎完全受損，僅就運裝費用一項之利潤即有增加，尚不含可能因聯合而導致其他收入項目之增加，粗估每月灌氣規模達七百噸者，運裝費每調高一元，每月增加七十萬元之利潤，以本案八家分裝業者為台南地區之全部，灌裝臺南地區之分裝市場每月平均總數量達五千噸及本案聯合行為持續（由八十九年四月、五月起算）至八十九年八月期間長達約五個月，獲利超過三千萬元，至十一月底，獲利近五千萬元。該等聯合行為增加下游瓦斯行之成本負擔，連帶影響桶裝瓦斯末端售價，本案八家分裝場業者彼此間互為有競爭關係之事業，以聚會等方式達成合意，共同約定聯合調高下游瓦斯行之運裝費用並為互不搶客戶約定等相互約束事業活動，嚴重影響臺南地區之分裝市場供需功能，違反公平交易法第十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處上訴人罰鍰二百萬元，經核原處分就上訴人部分並無不妥。上訴人雖訴稱其僅同意反映運裝成本，並未同意聯合調漲，被上訴人未斟酌其營業額及盈虧即處以鉅額罰鍰，違反比例原則；事業參與結合或聯合行為，如動機、理由及所用方法符合理性、正當性，即難認為違反公平交易法云云，惟依被上訴人調查，臺南縣市分裝同業於八十九年三月三日在北誼公司高雄廠址聚會時已達成調高運裝費用等相互約束事業活動之合意，有聯合公司、大統公司及億霖公司等陳述紀錄附卷可稽，且據上訴人與聯合公司之代表涂喜鎮於八十九年三月三十一日在被上訴人陳述，八十九年三月初在北誼公司高雄廠之聚會後，四月份，高屏地區分裝場業者均有配合調高運裝費用至每公斤二元，臺南縣業者也有調高至每公斤二．二元。及同年九月十九日陳述分裝場同業認為中油將於月底調高氣價，運裝費用也應合理反映至每公斤二．二元等情事，堪認上訴人與同案其他受處分人間確已形成聯合調高運裝費用之合意。又據上訴人所提供運裝費用上漲資料，上訴人之運裝費用原先尚在一元以下，自四月起與同案其他被處分人（除全帥公司、南亞公司至五月始完全調高至二．二元）一致調漲運裝費用至每公斤二．二元，堪認上訴人調漲運裝費用係與同業合意後所致。桶裝瓦斯市場之價格，原應由各業者視個案運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，上訴人與同案其他被處分人等業者，未向被上訴人提出公平交易法聯合行為例外許可之申請，而逕以維持市場秩序及回復合理售價為名，損及為數眾多之瓦斯行及當地民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，符合公平交易法聯合行為之構成要件，被上訴人斟酌上訴人因違法限制競爭之不當利益，並考量其配合調查態度及非本案主導者等情，裁處罰鍰二百萬元，並無逾越裁量範圍，亦無違背比例原則。所舉被上訴人（八八）公處字第○四一號處分並未裁處罰鍰一事，查該案行為時點係八十八年二月三日公平交易法第四十一條修正以前，乃依修正前之公平交易法核處，與本案適用之法條規定並不相同，上訴人不能比附援引等語為由駁回上訴人於原審之訴。上訴人上訴意旨除援用原審主張外，並補稱：原審除援用被上訴人之主張外，僅以桶裝瓦斯市場之價格，原應由各業者視個案、運距、交易數量及信用等成本因素自行訂定，上訴人及其他被處分人未向被上訴人提出公平交易法聯合行為例外許可之申請，而逕以維持市場秩序及回復合理售價為名，損及為數眾多之瓦斯行及民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，已符合公平交易法聯合行為之構成要件云云，卻就上訴人於原審提出之證據資料及主張僅在反應成本，係合理性、正當性之行為，並未依行政訴訟法第一百三十三條前段及第一百三十四條之規定依職權調查證據，且判決書內亦未依同法第二百零九條第三項之規定，說明關於此項攻擊防禦方法之意見及法律上之意見，原審判決顯有判決不備理由之當然違背法令。上訴人派涂喜鎮先生於八十九年九月十九日向被上訴人陳述之內容，根本無法證明上訴人已配合其他業者聯合調漲之事實，頂多僅能說明臺南縣市分裝場業者基於中油公司即將調高油氣價格，為反應各項營運成本而建議、合理反應至每公斤二點二元，實無法證明已因協調會議而使得分裝業者彼此間已形成調漲分裝費用之合意，更無法證明上訴人確有聯合調漲售價之行為，況因中油公司調高油氣價格而合理反應成本，不符公平交易法第十九條之不正當行為，原審在證據不明確下，遽採為判斷之基礎，顯有理由自相矛盾之處。本件上訴人於訴願程序及原審審理時一再主張被上訴人並未詳細斟酌公平交易法施行細則第三十三條之規定，且處罰過重違反比例原則。惟原審均未依職權調查及詳加斟酌，因被上訴人所裁處之罰鍰過鉅，使上訴人無力繳清，嚴重危及上訴人之繼續營運，被上訴人之處分係違反比例原則而屬違法之行政處分，且原處分及原審認定上訴人由八十九年四月至十一月之獲利近五千萬元，完全沒有具體證據，在未參酌各業者之財務報表及未經會計師等專業人員就上訴人整個收支成本詳予估算下，豈能憑空任意推斷？另所謂增加下游瓦斯行之成本負擔，連帶影響桶裝瓦斯末端售價，若桶裝瓦斯末端售價不易反映，將造成瓦斯行經營之困難云云，此部分之認定，因桶裝瓦斯行惡性削價競爭，由來已久，各分裝場事實上根本無力規範，瓦斯行如經營困難而結束營業，將減少分裝場提氣數量，不但是各分裝場所不樂於見到，更對於整體經濟及公共利益有所危害，故在減少虧損、反映實際成本、維持繼續生存所必需下，適時、適度的調漲運裝費用，為公平交易法第十四條前段及第六款所容許之行為。至於所謂瓦斯行若轉嫁於末端售價，將影響廣大的一般民生消費大眾，瓦斯行業者唯恐遭斷氣或刁難，多敢怒不敢言云云，尤屬被上訴人及原審推測之判斷。分裝場業者估算，運裝費用每公斤若調高一元，所轉嫁之每桶瓦斯成本不過二十元，與過去瓦斯行動輒每桶殺價五十元相較，尚屬輕微，瓦斯行若不惡性削價競價，各按牌價出售，不但可吸收此部分上漲之成本，不轉嫁消費大眾，尚有利潤之空間。又所謂經銷商在向其提氣之分裝場獲得不法利益後，唯恐分裝場集體轉向其他經銷商提氣，造成或加深上游經銷商間之不公平競爭云云，更係與事實不符的推測之詞。誠如原處分就聯合行為之動機及理由內所述，上訴人及其他被處分人等鑑於中南部經銷商所賣大氣數量（價格）及分裝場所賣小氣數量（價格）均不易維持，甚至處於虧損狀態，因此才反映運裝費用，被上訴人既自認已是處於虧損狀態，如因此而適度反映成本，並無不法利益可言，且經銷商與分裝場多有長期固定之供氣合約，故上述被上訴人之推斷，全無根據。因此原審在未經詳查之下，認為被上訴人所裁處罰鍰並無逾越裁量範圍，亦不違比例原則及禁止恣意原則，已有違行政訴訟法第一百三十三條、一百三十四條之規定，而有判決不備理由之違法等語，求為廢棄原判決並撤銷原處分及訴願決定。本院按行政法院如遇有多種獨立理由足以支持判決之成立，行政法院只採用其中一種或數種為理由之情形，雖支持主文成立之理由記載有簡略之嫌，尚不構成判決理由不備瑕疵之違法。本件原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，認定桶裝瓦斯市場之價格，原應由各業者視個案、運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，上訴人等未向被上訴人提出公平交易法聯合行為例外許可之申請，而逕以維持市場秩序及回復合理售價為名，損及為數眾多之瓦斯行及民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，已符合公平交易法聯合行為之構成要件；即認定上訴人違反公平交易法第十四條規定不得為聯合行為。換言之，原審維持被上訴人認定上訴人與臺南縣市分裝同業於八十九年三月三日達成調高運裝費用等相互約束事業活動之合意，符合同法第七條事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區之聯合行為規定。則原審事實認定及判決書理由之記載，無違行政訴訟法第一百三十三條前段、第一百三十四條及同法第二百零九條第三項之規定，則原審判決自無同法第二百四十三條第六款判決不備理由之違法。又行政行為應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，行政程序法第七條定有明文，此即為行政法之比例原則，一般皆以此原則充當內在界限，以行政處分而言，就具體個案，衡量其方法與目的間是否均衡。本件原審以被上訴人斟酌上訴人因違法限制競爭之不當利益，並考量其配合調查態度及非本案主導者等情，裁處罰鍰二百萬元，認定被上訴人之原處分並未違反比例原則。經查公平交易法第四十一條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事實，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰．．．」以及行為時公平交易法施行細則第三十三條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經濟狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本案被上訴人所為之行政處分，係經九位學者專家組成之委員會決議所作成，各委員據其專業依法獨立行使職權，就所得之證據經過充分討論，審酌相關違法情節，再依上開施行細則之規定，就上訴人是否居住於主導性、配合調查程度、營業規模及獲利金額、違法程度等予以考量，而於公平交易法第四十一條授權範圍內裁處罰鍰，即依上訴人代表人八十九年八月三十一日於被上訴人處陳述其每個月提氣量約在五百多噸，並依上訴人之運裝費用資料顯示，其於未從事系爭聯合行為（八十九年三月份）前之運裝費用每公斤在○．五至一元左右，系爭聯合行為實施後運裝費用每公斤在二．二元，從八十九年四月起算至九十年一月間作成處分為止，其違章獲利六百萬元之範圍內，科處罰鍰二百萬元，在行政處分之方法與目的間，尚稱均衡，自無違比例原則；而依前開所述，被上訴人考量上訴人並非居於主導地位，到會配合程度、營業規模及獲利金額、違法程度等情，而為上開罰鍰裁量，亦未違背禁止恣意原則。至於上訴意旨另指摘原審以推定認定有聯合行為之合意、上訴人調高運裝費用係為反應營業成本等項，係涉及原審判決事實認定與證據取捨，與違背法令無涉，依行政訴訟法第二百四十二條規定意旨，自不得作為上訴本院之理由。綜上所述，本件原審判決遞予維持原處分及訴願決定，於法並無違誤。上訴人意旨為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　三　　　　月　　二十五　　　日最高行政法院第三庭審判長法官　　　廖　政　雄法官吳錦龍法官　　　林茂權法官　　　林　清　祥法官　　　鍾　耀　光右正本證明與原本無異法院書記官　莊俊亨中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　三　　　　月　　二十六　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第二九四號

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