九十三年度判字第三八一號｜行政：公平交易法｜裁判日期：93 年 04 月 08 日

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十三年度判字第三八一號上　訴　人　聯合液化石油氣分裝企業股份有限公司代　表　人　乙○○ 被上訴人　行政院公平交易委員會代　表　人　甲○○ 右當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國九十一年十一月十五日臺北高等行政法院九十年度訴字第六○二○號判決，提起上訴，本院判決如左：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由本件上訴人起訴主張：被上訴人以南部地區七縣市中之臺南地區煤氣分裝廠業者包括上訴人、中華李有限公司（下稱中華李公司）、大統灌裝股份有限公司（下稱大統公司）、三燕兄弟實業廠吳閩育（下稱三燕實業廠）、億霖企業股份有限公司（下稱億霖公司）、學甲企業股份有限公司（下稱學甲公司）、全帥液化石油氣分裝股份有限公司（下稱全帥公司）、南亞瓦斯興業有限公司（下稱南亞公司）等八家分裝場業者，組成地區性分裝同業聯誼會方式，每月均於臺南市法蝶餐廳定期聯誼，平時以電話相互聯繫，民國八十九年三月三日除南亞公司外之其餘分裝廠（南亞公司自四月起亦加入聯誼）與高屏地區分裝同業於北誼興業股份有限公司（下稱北誼公司）高雄廠會議室，及之後於高雄南和餐廳達成聯合調漲運裝費用之協議，共同約定運銷費用及互不搶客戶等相互約束事業活動行為，嚴重影響臺南地區桶裝瓦斯運裝交易市場之功能，違反公平交易法第十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處上訴人罰鍰新臺幣（下同）一百萬元。惟被上訴人對於導正期限未屆滿前的行為仍予以處分，已違反行政指導、行政自我拘束原則；本件調整價格之範圍僅在於反映成本，是事業維持生存所必需，符合理性、正當性之要求；上訴人事前未曾表示參與系爭聯合行為之合意，事後調漲單價僅係跟隨建議，自不符公平交易法規範聯合行為之構成要件；又被上訴人未斟酌上訴人之營業額及盈虧，即處以鉅額罰鍰，亦違反比例原則等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人則以：本件依被上訴人調查所得事證，上訴人與同案其他被處分人等八家分裝同業每月均有定期聯誼，渠等與高屏地區分裝同業於八十九年三月三日北誼公司高雄廠及楠梓南和餐廳之聚會中，曾就運裝費用調漲及互不搶客戶等予以討論，會中並已形成聯合漲價之共識。復依被處分之八家分裝業者到會所提供之運裝費用上漲資料觀之，上訴人與同案其他被處分人之運裝費用在八十九年二月前均在一元以下，自四月起卻有一致調漲運裝費用至每公斤二．二元之行為，在上訴人未合理說明其與同案其他被處分人運裝費用一致調漲之情況下，僅能以渠等有共同目標及計劃解釋該一致行為時，即足認渠等間具有聯合行為之意思聯絡。上訴人透過聚會方式達成調漲價格之合意，事後並配合協議共同漲價之行為，足已扭曲臺南地區分裝場市場之價格機能，致市場價格無法經由供需雙方決定，核已違反公平交易法第十四條之規定，合致公平交易法第七條及行為時施行細則第五條聯合行為之構成要件，被上訴人考量上訴人是否居於主導性、到會配合程度、營業規模及獲利金額、違法程度等情，依違法情節輕重，裁處一百萬元罰鍰，並無逾越裁量規定之範圍等語，作為抗辯。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以本件被上訴人以上訴人等八家煤氣分裝場業者在家用液化石油氣垂直銷售體系均同屬分裝廠階層，為同一水平銷售層級，復因臺南地區之運裝成本與其他區域之差距，自然形成同一地理市場，且上開八家業者均立足於臺南地區，為同一地理市場具水平競爭關係之事業，該當聯合行為之主體要件。八十九年三月三日除南亞公司外之其餘分裝廠與高屏地區分裝同業於北誼公司高雄廠會議室，及之後於高雄南和餐廳達成聯合調漲運裝費用之協議，共同約定運銷費用及互不搶客戶之合意等相互約束事業活動行為。依據上訴人、中華李公司及億霖公司之代表在該會之陳述紀錄，臺南縣市分裝同業在八十九年二月間中油調漲氣價時，即有意先行聯合調高○．五元運裝費用，惟因互信不足未有一致性調漲，俟八十九年三月三日南部地區之分裝場業者在北誼公司高雄廠址聚會時才共同合意調高運裝費用，除南亞公司外之其餘七家分裝場業者均有派代表出席，且均未有反對聯合調高運裝費之表示，嗣後臺南地區之分裝業者以該區域範圍內之同業為進一步之協議共同決定運裝費用。臺南縣市八家分裝場業者中，計有上訴人、中華李公司、大統公司及億霖公司等四家同業坦承參與聯合調高運裝費用之合意及有配合上漲之行為；另全帥公司及南亞公司分別承認配合同業合意之結論為共同調漲價格行為。又同案八家分裝廠在八十九年二月前之運裝費用均在每公斤一元以下，除全帥公司及南亞公司於五月始完全配合調高至二．二元外，均於四月起即調漲至每公斤二．二元，可證臺南縣市八家分裝場業者均有合意或配合聯合漲價無誤；另同案分裝廠業者派員出席臺南縣及臺南市液化氣體燃料商業同業公會理監事會議說明運裝費用上漲理由及承諾解決無牌瓦斯行灌氣等問題，並指派相關分裝場赴各鄉鎮區要求瓦斯行維持一定之桶裝瓦斯售價，及協調處理瓦斯行間互搶客戶糾紛等方式，達成聯合調高運裝費用之目的，減少下游瓦斯行之反彈。八家分裝廠之總灌氣量超過臺南地區分裝市場之百分之八十以上，足以影響臺南地區分裝廠市場之供需功能。而高屏地區之分裝同業已完成整合，整個南部分裝市場之競爭機能幾乎完全受損，僅就運裝費用一項之利潤即有增加，尚不含可能因聯合而導致其他收入項目之增加，粗估每月灌氣規模達七百噸者，運裝費每調高一元，每月增加七十萬元之利潤。以八家分裝業者為臺南地區之全部，灌裝臺南地區之分裝市場每月平均總數量達五千噸及本案聯合行為持續（由八十九年四月、五月起算）至八十九年八月期間長達約五個月，獲利超過三千萬元，至十一月底，獲利近五千萬元。該等聯合行為增加下游瓦斯行之成本負擔，連帶影響桶裝瓦斯末端售價，八家分裝場業者彼此間互為有競爭關係之事業，以聚會等方式達成合意，共同約定聯合調高下游瓦斯行之運裝費用並為互不搶客戶約定等相互約束事業活動，嚴重影響臺南地區之分裝市場供需功能，違反公平交易法第十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處上訴人罰鍰一百萬元，經核原處分就上訴人部分並無不妥。上訴人雖訴稱其僅同意反映運裝成本，並未同意聯合調漲，難認有違反公平交易法云云，經查上訴人之代表人涂喜鎮於八十九年八月三十一日及九月十九日在被上訴人調查時陳稱：「在今年三月初，北誼興聯繫南部地區包括高雄縣市、．．．等七縣市之所有分裝廠出席到楠梓南和餐廳，會商如何使分裝廠都能生存，會中有提及運裝費用之合理性時，高發張福安曾提出二個方案，一是每公斤二．二元及二．三五元的方案，最後決定依大運遠近距離不同而區分屏東、高雄為每公斤二元、臺南縣市為二．二元，嘉義縣市為二．五元之決議，不過，會議後四月份，高屏地區分裝廠業者均有配合調高運裝費用至每公斤二元，臺南縣市業者也有調高至每公斤二．二元．．．」、「今年三月中旬，臺南縣市的分裝廠業者代表曾經與臺南縣液化氣體燃料公會理監事代表舉行協調，當時吳鑽炎理事長也有出席，我們分裝廠同業認為中油即將在三月底大幅度調整液化石油氣售價，分裝廠的運裝費用也應該合理反映至每公斤二．二元」等語，復依上訴人所提供運裝費用上漲資料，上訴人之運裝費用原先尚在一元以下，自四月份起與上述臺南地區六家同業一致調漲運裝費用至每公斤二．二元，堪認上訴人調漲運裝費用係與同業合意後所致。又桶裝瓦斯市場之價格，原應由各業者視個案運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，上訴人與同案其他被處分人等七家業者，未向被上訴人提出公平交易法聯合行為例外許可之申請，而逕以維持市場秩序及回復合理售價為名，損及為數眾多之瓦斯行及數百萬民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，已符合公平交易法聯合行為之構成要件。至所訴未繳交保證金一節，乃系爭聯合行為事後執行之問題，尚無礙於其有前述聯合行為之認定。被上訴人斟酌上訴人因違法限制競爭之不當利益，並考量其配合調查態度及非本案主導者，並審酌公平交易法施行細則第三十三條各款所訂事項，裁處罰鍰一百萬元，並無逾越裁量範圍，亦無違背比例原則。所舉被上訴人（八八）公處字第○四一號處分並未裁處罰鍰一事，以該案行為時點係八十八年二月三日公平交易法第四十一條修正以前，乃依修正前之公平交易法核處，與本件適用之法條規定並不相同，因將上訴人於原審之訴駁回。上訴意旨除援用原審主張外，並補稱：原審除援用被上訴人之主張外，僅以桶裝瓦斯市場之價格，原應由各業者視個案、運距、交易數量及信用等成本因素自行訂定，上訴人及其他被處分人未向被上訴人提出公平交易法聯合行為例外許可之申請，而逕以維持市場秩序及回復合理售價為名，損及為數眾多之瓦斯行及民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，已符合公平交易法聯合行為之構成要件云云，卻就上訴人於原審提出之證據資料及主張僅在反映成本，係合理性、正當性之行為，並未依行政訴訟法第一百三十三條前段及第一百三十四條之規定依職權調查證據，且判決書內亦未依同法第二百零九條第三項之規定，說明關於此項攻擊防禦方法之意見及法律上之意見，原判決顯有判決不備理由之當然違背法令。上訴人派涂喜鎮於八十九年九月十九日向被上訴人陳述之內容，根本無法證明上訴人已配合其他業者聯合調漲之事實，頂多僅能說明臺南縣市分裝場業者基於中油公司即將調高油氣價格，為反映各項營運成本而建議、合理反映至每公斤二點二元，實無法證明已因協調會議而使得分裝業者彼此間已形成調漲分裝費用之合意，更無法證明上訴人確有聯合調漲售價之行為，況因中油公司調高油氣價格而合理反映成本，不符公平交易法第十九條之不正當行為，原審在證據不明確下，遽採為判斷之基礎，顯有理由自相矛盾之處。上訴人於訴願程序及原審審理時一再主張被上訴人並未詳細斟酌公平交易法施行細則第三十三條之規定，且處罰過重違反比例原則。惟原審均未依職權調查及詳加斟酌，因被上訴人所裁處之罰鍰過鉅，使上訴人無力繳清，嚴重危及上訴人之繼續營運，被上訴人之處分係違反比例原則而屬違法之行政處分，且原處分及原審認定上訴人由八十九年四月至十一月之獲利數額，完全沒有具體證據，在未參酌各業者之財務報表及未經會計師等專業人員就上訴人整個收支成本詳予估算下，豈能憑空任意推斷？另所謂增加下游瓦斯行之成本負擔，連帶影響桶裝瓦斯末端售價，若桶裝瓦斯末端售價不易反映，將造成瓦斯行經營之困難云云，此部分之認定，因桶裝瓦斯行惡性削價競爭，由來已久，各分裝場事實上根本無力規範，瓦斯行如經營困難而結束營業，將減少分裝場提氣數量，不但是各分裝場所不樂於見到，更對於整體經濟及公共利益有所危害，故在減少虧損、反映實際成本、維持繼續生存所必需下，適時、適度的調漲運裝費用，為公平交易法第十四條前段及第六款所容許之行為。至於所謂瓦斯行若轉嫁於末端售價，將影響廣大的一般民生消費大眾，瓦斯行業者唯恐遭斷氣或刁難，多敢怒不敢言云云，尤屬被上訴人及原審推測之判斷。分裝場業者估算，運裝費用每公斤若調高一元，所轉嫁之每桶瓦斯成本不過二十元，與過去瓦斯行動輒每桶殺價五十元相較，尚屬輕微，瓦斯行若不惡性削價競價，各按牌價出售，不但可吸收此部分上漲之成本，不轉嫁消費大眾，尚有利潤之空間。又所謂經銷商在向其提氣之分裝場獲得不法利益後，唯恐分裝場集體轉向其他經銷商提氣，造成或加深上游經銷商間之不公平競爭云云，更係與事實不符的推測之詞。誠如原處分就聯合行為之動機及理由內所述，上訴人及其他被處分人等鑑於中南部經銷商所賣大氣數量（價格）及分裝場所賣小氣數量（價格）均不易維持，甚至處於虧損狀態，因此才反映運裝費用，被上訴人既自認已是處於虧損狀態，如因此而適度反映成本，並無不法利益可言，且經銷商與分裝場多有長期固定之供氣合約，故上述被上訴人之推斷，全無根據。因此原審在未經詳查之下，認為被上訴人所裁處罰鍰並無逾越裁量範圍，亦不違比例原則及恣意原則，已有違行政訴訟法第一百三十三條、一百三十四條之規定，而有判決不備理由之違法等語。按行政法院如遇有多種獨立理由足以支持判決之成立，行政法院只採用其中一種或數種理由之情形，雖支持主文成立之理由記載有簡略之嫌，尚不構成判決理由不備之違法。原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，認定桶裝瓦斯市場之價格，原應由各業者視個案、運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，上訴人等未向被上訴人提出公平交易法聯合行為例外許可之申請，而逕以維持市場秩序及回復合理售價為名，損及為數眾多之瓦斯行及民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，已符合公平交易法聯合行為之構成要件；即認定上訴人違反公平交易法第十四條規定不得為聯合行為。換言之，原審維持被上訴人認定上訴人與臺南縣市分裝同業於八十九年三月三日達成調高運裝費用等相互約束事業活動之合意，符合同法第七條事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區之聯合行為規定。則原審事實認定及判決理由之記載，當無違行政訴訟法第一百三十三條前段、第一百三十四條及同法第二百零九條第三項之規定，原判決自無同法第二百四十三條第六款判決不備理由之違法。又行政行為應依下列原則為之：採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，行政程序法第七條定有明文，以行政處分而言，自應就具體個案，衡量其方法與目的間是否均衡。原審以被上訴人斟酌上訴人因違法限制競爭之不當利益，並考量其配合調查態度及非本案主導者等情，裁處罰鍰一百萬元，認定被上訴人之原處分並未違反比例原則。又按公平交易法第四十一條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事實，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰．．．」以及行為時公平交易法施行細則第三十三條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法行為所得利益。事業之規模、經濟狀況及其市場地位。違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本件被上訴人所為之行政處分，係經學者專家組成之委員會決議所作成，各委員據其專業依法獨立行使職權，就所得之證據經過充分討論，審酌相關違法情節，再依上開施行細則之規定，就上訴人是否居住於主導性、配合調查程度、營業規模及獲利金額、違法程度等予以考量，而於公平交易法第四十一條授權範圍內裁處罰鍰，即依上訴人代表人八十九年八月三十一日於被上訴人處陳述其每個月提氣量約在二百多噸間，並依上訴人之運裝費用資料顯示，其於未從事系爭聯合行為（八十九年三月份）前之運裝費用每公斤在一元左右，系爭聯合行為實施後運裝費用每公斤在二．二元，從八十九年四月起算至九十年一月間作成處分為止，其違章獲利二百三十萬元之範圍內，科處罰鍰一百萬元，在行政處分之方法與目的間，尚稱均衡，自無違比例原則。而依前開所述，被上訴人考量上訴人並非居於主導地位，到會配合程度、營業規模及獲利金額、違法程度等情，而為上開罰鍰裁量，亦未違背恣意原則。至於上訴意旨另指摘原審以推定認定有聯合行為之合意、上訴人調高運裝費用係為反映營業成本等項，係涉及原判決事實認定與證據取捨，與違背法令無涉，依行政訴訟法第二百四十二條規定意旨，自不得作為上訴本院之理由。綜上所述，本件原判決遞予維持原處分及訴願決定，核無不合。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　四　　　　月　　　八　　　　日最高行政法院第三庭審判長法官　　　廖　政　雄法官林茂權法官　　　林　清　祥法官　　　鍾　耀　光法官　　　姜　仁　脩右正本證明與原本無異法院書記官伍榮陞中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　四　　　　月　　　八　　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第三八一號

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