最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度裁字第一三二六號
關鍵資訊
- 裁判案由徵收物開放公用
- 案件類型行政
- 審判法院最高行政法院(含改制前行政法院)
- 裁判日期93 年 10 月 21 日
最 高 行 政 法 院 裁 定 九十三年度裁字第一三二六號 上 訴 人 榮星企業股份有限公司 代 表 人 甲○○ 訴訟代理人 陳和貴 律師 劉中城 律師 高烊輝 律師 被 上訴 人 臺北市政府工務局公園路燈工程管理處 代 表 人 乙 ○ 右當事人間因徵收物開放公用事件,上訴人對於中華民國九十一年十二月二十五日臺 北高等行政法院九十一年度訴更一字第一號判決,提起上訴,本院裁定如左: 主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 理 由 一、按對於高等行政法院判決之上訴,非以其違背法令為理由,不得為之,行政訴訟 法第二百四十二條定有明文。又提起上訴,應以上訴狀表明上訴理由並應添具關 於上訴理由之必要證據,復為同法第二百四十四條第一項第四款及第二項所明定 。是當事人提起上訴,如以原審判決有不適用法規或適用不當為理由時,其上訴 狀應有具體之指摘,並揭示該法規之條項或其內容;如以原審判決有上開規定所 列各款情形之當然違背法令為理由時,其上訴狀應揭示合於該款之事實。如上訴 狀未依此項方法表明,或其所表明者,顯與上開法條規定之情形不相合時,即難 認為已對原審判決之違背法令有具體之指摘,其上訴自難認為合法。 二、本件上訴人主張:(一)原判決未依卷內事證及證據法則採證,其所認定之「本 案背景事實」及「上訴人之主張」部分顯與事實不符,而有違背證據法則及論理 法則之違背法令情事:1、原判決逕採被上訴人之片面陳述,錯誤認定系爭坐落 臺北市○○區○○段四小段五七二地號上游泳池及附屬服務機電設施(建號臺北 市○○區○○段四小段一九二二號),因補償費等問題,被上訴人始終與上訴人 在協調中,並未隨同該用地範圍內其他土地改良物辦理公告徵收。嗣後因未能達 成協議,被上訴人乃函請臺北市政府地政處辦理公告徵收,臺北市政府地政處因 此另以八十年五月一日北市地四字第一五○四六號公告徵收系爭游泳池及附屬服 務機電設施。惟上訴人向臺北市政府地政處就本件提出異議之日期為七十八年七 月二十三日、八月三日,且係針對臺北市政府地政處七十八年七月四日所為徵收 上訴人所有系爭土地上之「土地改良物(即公園花木及附屬於游泳池之收票亭) 」之徵收公告所提出,原判決前述認定,顯與卷內事證不符,原判決之採證顯與 證據法則有違。2、上訴人一再主張系爭徵收處分違反土地法第二百二十二條及 二百二十七條,係屬無權限或逾越權限之行政處分,已具有重大明顯之瑕疵,當 然自始無效,亦即上訴人主張系爭徵收處分具有行政程序法第一百十一條第七款 之無效事由。惟原判決仍錯誤認定「上訴人並未指明,系爭徵收公告處分之瑕疵 符合行政程序法第一百十一條中那一款之規定而構成處分無效之事由。」3、上 訴人已另提起確認徵收處分無效訴訟,並於原審提出該案上訴狀供參,且於準備 程序期日及審理期日亦一再以口頭陳述本件宜在該案判決前停止審理,惟原判決 仍錯誤認定上訴人不循提起確認徵收無效訴訟途徑尋求救濟,進而認定上訴人提 起本件訴訟不具訴訟利益。原判決上開認定顯與卷內事證不符,其採證顯與證據 法則有違,並對判決結果有重大影響。(二)原判決認定作為本件爭訟對象之行 政行為並非行政處分,惟自臺北市政府地政處八十年五月一日北市地四字第一五 ○四六號函中之說明一及說明二內容,明顯可認定臺北市政府地政處對外已有公 告徵收行為,且該函釋亦已因而發生公法上法律效果,系爭徵收公告確屬行政處 分。此外,以土地改良物之公告徵收角度觀之,「核准徵收係政府機關間之內部 關係,並不直接對土地所有權人發生法律上之效果,應以實施徵收之下級機關為 原處分機關。」(鈞院六十四年裁字第二十四號裁定參照),系爭土地改良物係 由臺北市政府地政處以該機關名義公告徵收,從形式上觀察,系爭徵收公告處分 既屬實施徵收之下級機關直接對土地所有權人發生法律上之效果之高權行政行為 ,依上開鈞院裁定意旨,即應屬行政處分無誤;臺北市政府地政處亦應為系爭徵 收處分之原處分機關。故原判決上開見解與前開裁定之見解有違,顯有判決適用 法則不當之違背法令情事。(三)原判決認定上訴人缺乏提起行政訴訟之訴訟權 能存在(不具當事人適格),惟上訴人一再主張系爭游泳池池體建物固於七十八 年二月十五日經臺北市政府地政處以七十八北市地四字第○五九五五號函公告徵 收在案,惟該徵收客體僅及於「土地」本身,而未及於游泳池等地上建物及農作 物等地上改良物。臺北市政府地政處為免仍由上訴人因使用該等地上改良物,而 生事實上仍繼續使用已徵收土地之結果,乃責令被上訴人與上訴人召開「工程建 築及農作改良物拆遷補償協調會」,嗣始層報中央地政機關徵收地上改良物。然 或因單位間簽報有誤,致臺北市政府地政處雖於七十八年七月四日以七十八北市 地四字第二九一二九號函公告徵收五七三地號「土地上之土地改良物」,惟該徵 收之土地改良物僅及於「公園花木及附屬於游泳池之收票亭」,而未及於游泳池 池體本身,此業經臺北市政府地政處以七十八年八月十九日北市地四字第三七一 二一號函所明白承認在案。故上訴人仍為系爭游泳池所有權人,本件被上訴人所 為系爭開放公用處分,即顯然侵害上訴人之財產權,上訴人並未缺乏提起本件行 政訴訟之訴訟權能,亦非不具當事人適格,原判決之認定顯有判決適用法則不當 之違背法令情事。況上訴人訴訟代理人亦已於九十一年十一月二十六日準備程序 期日庭訊中指出:臺北市政府地政處提出之清冊影本,究僅為「土地使用現況調 查」或可視為表明「土地改良物之徵收標的(範圍)」,仍有待釐清。詎原判決 未對被上訴人就徵收範圍之主張作適法性審查,亦完全未論及上訴人上開對徵收 範圍之爭執如何不可採,亦顯具有判決不備理由之違背法令情事。(四)原判決 認定上訴人欠缺一般權利保護必要之要件,不具提起本件行政訴訟之訴訟利益, 然上訴人提起本件撤銷徵收物開放公用處分訴訟,事實上正是一舉解決全部糾紛 之最有效率方式,此乃因受訴行政法院有權且必須於本件撤銷訴訟中對先決問題 之徵收處分是否無效作成判斷,一次釐清本件「相繼的整個事實經過所形成之法 律狀態」,且此等判斷於法理上亦應具有「爭點效」。惟原判決除已錯誤認定上 訴人不循提起「確認行政處分無效之訴」途徑尋求救濟外,反而認定「原審認為 即使本件原徵收處分或原公告徵收之處分為無效之行政處分,但上訴人提起本件 訴訟一樣是屬於『無效率法律保護』的請求,而不具『訴訟利益』。」此種認定 結果與原判決所闡述行政訴訟訴訟標的之立體的結構,於論理法則之推演上前後 實有矛盾,顯具有判決理由矛盾之違背法令情事。(五)上訴人就本件撤銷徵收 物開放公用處分訴訟中之「先決問題」,即本件徵收處分屬無權限或逾越權限之 行政處分,具有重大明顯之瑕疵,當然自始無效,已另提起「確認徵收處分無效 訴訟」,並已於九十一年五月十七日向鈞院提起上訴。由於系爭徵收處分不僅於 形式上欠缺合法性基礎(不在原核准徵收範圍,亦未依土地法第二百二十七條第 一項「應即公告」),實質上亦違反「誠實信用」及土地法第二百二十條之法定 徵收限制,欠缺實質之正當性,顯屬具重大明顯瑕疵之無效行政處分,並與本案 確有牽連關係,其所涉及法律見解亦有紛歧,實有以言詞辯明之必要。為此,依 行政訴訟法第二百六十三條準用第一百二十七條規定,請求就本件與確認徵收處 分無效訴訟合併辯論,以釐清相關實體爭點。綜此,求為判決廢棄原判決,並命 撤銷原處分及一再訴願決定。 三、原審係以:(一)按本案之爭點為上訴人對系爭「游泳池池體建物以及其附屬服 務機電設施」是否享有所有權;若為否定,則上訴人對該不動產即無「主觀公權 利受侵害」可言,而不具備當事人適格,應認其起訴顯無理由。(二)由土地法 第二百二十二條及土地徵收條例第十四條之規定,目前司法實務將中央主管機關 作成之核准土地徵收函作為徵收處分,至於直轄市或縣(市)主管機關所為之徵 收公告及通知,僅為徵收處分作成後之宣示行為,並兼具「補償處分」之性質, 是有關特定標的物是否在徵收範圍內,自應以中央主管機關作成之核准徵收函所 揭露之意思表示為準。查原處分卷所附之書面資料顯示,臺北市政府呈報行政院 之徵收土地使用清冊本即有建物改良物一棟(游泳池等遊樂設施),是以核准徵 收機關行政院與用地機關臺北市政府自始均將系爭游泳池列在徵收範圍內,極為 明顯,系爭不動產確在原徵收處分範圍內。上訴人雖另主張原徵收公告處分無效 ,而謂其仍享有系爭不動產所有權。按上訴人所稱之無效原因,其一為徵收公告 處分逾越核准徵收處分之範圍,另一則是核准徵收與公告徵收之期間相距太遠, 違反土地法第二百二十七條第一項之規定。依前所述,本件徵收公告並未逾越核 准徵收處分之範圍;又上訴人並未指明「徵收公告距離核准徵收之期間過久」之 瑕疵,如何符合行政程序法第一百十一條之規定,而構成處分無效之事由,是上 訴人所述並非有據。又徵收公告並非徵收處分,只是補償處分而已,是以系爭不 動產已否經徵收之認定,並不受「徵收公告處分」效力之影響。再者,縱「核准 徵收」之處分有無效之原因,上訴人亦無提起本件行政訴訟之「訴訟利益」。蓋 以:上開游泳池在發售門票之始,即在被上訴人現實掌控支配下,被上訴人並未 命上訴人交出該游泳池管理使用權限,外觀上純屬被上訴人為遂行公共任務,而 為私法上所有權之行使。另行政訴訟乃是以「一舉解決全部糾紛」為其主要目標 ,是以提起行政訴訟,需擇其最具效率之方式行之。於本件,原徵收處分若有無 效之原因,上訴人原可提起確認行政處分無效之訴,如最終獲得勝訴判決,不僅 可以取回就系爭游泳池之使用權能,亦可取回完整所有權,一舉解決全部之爭執 。上訴人不循此途,反而提起本件訴訟,使「行政處分是否無效」成為本案之先 決問題,而該院關於此爭點之判斷又不具既判力,上訴人若另提起「確認行政處 分無效之訴訟」,不同法院間之判決亦有相互矛盾之危險。則上訴人提起本件行 政訴訟,乃「無效率法律保護」之請求,不具有「訴訟利益」。綜上所述,本件 爭訟對象之行政作為並非行政處分,上訴人亦乏提起本件行政訴訟之訴訟權能存 在,而不具提起本件行政訴訟之「當事人適格」;況本件欠缺「一般權利保護必 要」之要件,不具提起行政訴訟的「訴訟利益」,本件訴訟顯無理由,因而駁回 上訴人在第一審之訴。 四、本院查:原審係依據原處分卷內臺北市政府呈報行政院之徵收土地使用清冊,上 載徵收標的物包含建物改良物一棟(游泳池等遊樂設施),認定行政院業已核准 徵收系爭游泳池;而臺北市政府就本件徵收處分所為公告,不影響系爭徵收處分 ;進而認本件被上訴人已取得系爭游泳池之所有權,其發售門票提供系爭游泳池 供公眾使用,純為遂行公共任務,而為私法上所有權之行使,該作為並非行政處 分,上訴人不得對之提起行政訴訟。上訴人指摘原判決未依卷內事證及證據法則 採證之證物,其所依據之文書,經查並非行政院核准徵收函所附之徵收清冊,其 據以為前開指摘,尚難認其所表明者與上開法條規定所定之違背法令之情形相合 。此外,上訴人其他指摘,均與原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴無涉,亦 難認為已對原審判決之違背法令有具體之指摘,其上訴自難認為合法,應予駁回 。本件既自程序上駁回上訴,上訴人請求與其提起之另件確認徵收處分無效訴訟 合併行言詞辯論,核無必要,併此敘明。 五、依行政訴訟法第二百四十九條第一項前段、第一百零四條、民事訴訟法第九十五 條、第七十八條,裁定如主文。 中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十一 日 最 高 行 政 法 院 第 二 庭 審 判 長 法 官 葉 振 權 法 官 林 清 祥 法 官 姜 仁 脩 法 官 劉 鑫 楨 法 官 吳 明 鴻 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 阮 桂 芬 中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十一 日