最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度裁字第一七○三號

最　高　行　政　法　院　裁　定　　　　　　　　　九十三年度裁字第一七○三號

抗告人

正豐塑膠股份有限公司

代表人

乙○○

抗告人

禾順塑膠工業股份有限公司

代表人

甲○○

共同訴訟代理人

劉陽明 律師

　　　　　　　　蔡進良　律師

右抗告人因與相對人行政院環境保護署間廢棄物清理法事件，對於中華民國九十二年

五月八日臺北高等行政法院九十二年度訴字第一一八一號裁定提起抗告，本院裁定如

左︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本件抗告意旨略謂：（一）相對人九十一年七月二十三日環署廢字第○一○○四九八六九號公告係針對具體事件所為之規範，非屬法規命令，而係一般處分：按法規命令與行政處分於法制上之區別重點，在於所規範之事件是否具體，而不在規範對象之人於規範發布當時是否特定。依本件公告所載之「限制使用對象」，受其明示規範者，並非原裁定所指所有使用公告內所示塑膠品之人，而係指：１、百貨公司業及購物中心；２、量販店業；３、超級市場業；４、連鎖便利商店業；５、連鎖速食店；６、有店面之餐飲業，已明確界定上開業者之範圍。再者，依該公告第二項、第三項有關「限制使用實施方式」所示之內容，係於一定範圍內限制上開業者不得提供或免費提供，何類購物用塑膠袋及塑膠類免洗餐具，因此，其所直接限制者，非一般社會大眾使用塑膠袋等物品。則原裁定謂系爭公告屬針對不特定人民規範之抽象性規定，顯屬錯誤。另依行政程序法第九十二條規定、司法院院字第一六四七號、第一八二四號解釋及鈞院五十九年判字第一九二號判例意旨，並參酌德國聯邦行政法院於菊苣沙拉案〔BVerwGE 12（87）〕之法律見解，應認本件公告為依據廢棄物清理法第二十一條所為之一般處分。（二）課予人民行為義務之作用，與對於違反該當義務之人民所為之處罰作用，性質上係屬兩事，關於其作用形式（規範形式），不能以後者論斷前者：人民違反某項公法上行為義務規範之法構成事實，針對此具體事件，行政機關課處人民秩序罰，此行政行為性質上固為行政處分，亦為具體的制裁規範，但此與人民違反某項行為義務規範之形式，究為抽象或具體之形式無涉。因而若以制裁規範不管是具體的如課處罰鍰處分，或抽象的制裁法律規定，而來論斷行為義務規範之形式，在論理上即有瑕疵，且易生差誤。原裁定或以為廢棄物清理法第五十一條第二項第四款規定中，有「規定」之字眼，即可用以論證相對人依廢棄物清理法第二十一條發布之本件公告，係抽象之法規。實則，「規定」者僅係表示「規範」之意，其可能係抽象的，也有可能是具體，不能因廢棄物清理法第五十一條第二項第四款如此規定，當然地推導出所稱之規定（義務規範）必係抽象性質者。綜上所述，本案相對人之公告，係屬一般處分，原裁定於法之解釋與適用，有所違誤等語，為此求為廢棄原裁定。

三、原法院以：行政訴訟法第四條第一項規定之行政處分，依訴願法第三條及行政程序法第九十二條規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分（與人有關之一般處分）。次按廢棄物清理法第二十一條授權中央主管機關對「物品或其包裝、容器有嚴重污染環境之虞者」得予以公告禁用或限制製造、輸入、販賣、使用。中央主管機關即相對人依此授權，於九十一年七月二十三日以環署廢字第○九一○○四九八六九號公告「購物用塑膠袋及塑膠類（含保麗龍）免洗餐具第二批限制使用對象、實施方法及實施日期」，是以，本件公告性質上係屬依廢棄物清理法授權訂定之法規命令（行政程序法第一百五十條第一項規定參照），乃抽象性之規定，包含現在及將來之所有使用購物用塑膠袋及塑膠類（含保麗龍）免洗餐具之不特定人民而為之反覆性、多次性規範，自與針對具體事件所為之決定或其他公權力措施之行政處分或一般處分之概念有別。亦即，於限制使用之對象違反上開公告規定時（公法上具體事件），主管機關單方面依據廢棄物清理法第五十一條規定，處違反者新臺幣（以下同）六萬元以上三十萬元以下罰鍰（決定或其他公權力措施）而對外直接發生法律效果，方構成行政處分。從而，行政院以其非屬行政處分，而為訴願不受理之決定，即無不合，抗告人復對之提起本件行政訴訟，聲明求為撤銷訴願決定及原處分，顯非合法，並說明本件訴訟既不合法，其實體上之主張及陳述，自無庸審酌，因而以裁定駁回抗告人於原審之訴。

四、本院按：行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；公法上具體事件所為之決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，亦適用行政程序法有關行政處分之規定，所謂「具體事件」，即表明行政處分之個別性。倘行政行為之內容係規範具體之事實關係者，為行政處分；倘行政行為之內容為一般性及抽象性規範者，即非行政處分之範疇。亦即行政處分之相對人，為特定或可得特定，惟所涉及事實關係則必須具體。而判斷是否為具體事件，原則上亦可依規範效力是否「一次性或反覆性」作為判斷標準，即凡規範效力屬一次性者，可認定為具體之事實關係；若屬反覆性者，則為抽象事實關係。經查：本件相對人於九十一年七月二十三日以環署廢字第○九一○○四九八六九號公告：「購物用塑膠袋及塑膠類（含保麗龍）免洗餐具做成第二批限制使用對象、實施方式及實施日期。」其限制使用對象則包括：百貨公司業及購物中心、量販店業、超級市場業、連鎖便利商店業、連鎖速食店及有店面之餐飲業等；內容包括：前述限制使用對象不得提供凡是含有聚乙烯（PE）、聚丙烯（PP）、聚苯乙烯（PS）或聚氯乙烯 （PVC）等成分，經由吹膜、壓延或擠壓加工成型，且厚度未達○．○六公釐之購物用塑膠袋；而厚度達○‧○六公釐（含）以上者，不得免費提供。另又限制使用對象不得提供塑膠類（含保麗龍）免洗餐具等。是本件公告乃以百貨公司業及購物中心、量販店業、超級市場業、連鎖便利商店業、連鎖速食店及有店面之餐飲業者為對象。因前開商業行為不具有封閉性，其個別業者及人數因時而異，故受規範對象之範圍客觀上無從確定或可得確定。雖本件公告第一條就受規範對象加以敘述及說明，惟此乃針對塑膠袋及塑膠類（含保麗龍）免洗餐具之一般使用業者加以適當之描述，未達使受公告規範之相對人已特定之程度。另本件公告所限制之範圍，係就一般購物用塑膠袋及塑膠類（含保麗龍）免洗餐具之限制使用，具抽象性、反覆性；非僅就特定一次之購物用塑膠袋及塑膠類（含保麗龍）免洗餐具之使用為限制。因此本件公告係對包含現在及將來之所有使用塑膠袋及塑膠類（含保麗龍）免洗餐具之不特定業者而為之反覆性、多次性規範。易言之，凡公告所列限制使用對象而有使用前開塑膠類製品之事實者，均為本件公告規範效力所及，其受規範對象乃非屬特定而具擴張可能性，與針對具體事件而為意思表示之行政處分或一般處分無涉。從而，應認本件公告非屬行政處分。訴願決定機關以本件公告非屬行政處分，而為訴願不受理之決定，原審亦予維持，核均無不合，抗告意旨指摘原裁定違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

五、依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段，裁定如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　阮 桂 芬