最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01299號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 94年度判字第01299號上　訴　人　周宏壹即宏寶企業社被上訴人　澎湖縣政府代　表　人　甲○○ 上列當事人間因採取土石事件，上訴人對於中華民國93年1月29 日高雄高等行政法院92年度訴字第1049號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人前依行為時土石採取規則第六條第一項規定檢具相關文件向被上訴人申請於澎湖縣西嶼鄉○○段一一七九及一一八○地號等二筆土地（下稱系爭土地）內採取土石，並經被上訴人於民國（下同）九十一年七月三十日發給府建土石許字第○九一○○一號土石採取許可證在案。嗣因該縣西嶼鄉鄉民及各環保團體為保護該縣特有之玄武天然資源及跨海大橋承載結構安全，陳情撤銷該土石採取許可，被上訴人乃依原核發之土石採取許可證批註事項第十點規定，分別於九十一年九月二十三日及九十一年十二月二日通知上訴人暫行停工，俟其與地方民眾協商後始得復工。嗣後上訴人又經民眾檢舉其已擅自復工，被上訴人於九十二年三月十四日偕同澎湖縣警察局白沙分局員警前往查察，發現上訴人未自行經營土石採取，卻擅自與第三人興澎企業股份有限公司（下稱興澎公司）訂定契約，而交由該公司執行開採，且經被上訴人實地測量認上訴人於開採過程中有超挖情事，遂依土石採取法第二十四條第四款及第二十五條之規定，以九十二年四月二十三日府建土字第○九二○○一九七六六號處分書，廢止上訴人之土石採取許可，並註銷其土石採取許可證及土石採取場登記證。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人並未將開採權讓渡興澎公司，係上訴人與陳志成、陳三吉、歐中興、陳嘉鴻（興澎公司負責人）合夥出資，推由上訴人為土石採取人申請土石採取許可，實際上亦由上訴人於系爭土地進行開採，並負責現場人員及車輛調度，僅將土石之銷售委由興澎公司，此與讓渡開採權有異，被上訴人顯有誤解。據此廢止上訴人之土石採取許可證及土石採取場登記證之處分均屬違法，應予撤銷；上訴人確係於被上訴人核准之系爭土地採取土石，並無越界採取土石之行為。上訴人於九十一年七月三十日獲准開採土石，八月二十五日動工，九月二十三日遭命停工，期間實際開採土石日數不足三十日，原核准之土石採取區僅開採一小部份，大部分均尚未動工，實無超越採取區採取土石之必要，尤其九十二年三月間上訴人因取得二崁村村民同意通行，將停工前已開採完成之土石載出，尚未有開挖行為，僅載運三天即遭被上訴人制止，並無實際開採土石之行為。退萬步言，縱認上訴人有以九十度角開挖、甚或深度不符之情形，應僅為「未按核定之土石採取計畫實施」，並無超越土石採取區，被上訴人顯有誤認，據此所為之行政處分即有違誤。況且上訴人縱有違反土石採取計畫書，亦應限期命補正，逕予廢止土石採取許可證，顯有違法；被上訴人上開廢止上訴人土石採取許可、註銷土石採取許可證及土石採取場登記證之處分，有違法不當之處，依法應予撤銷。又上訴人因被上訴人違法撤銷土石採取許可，致生下列損害：⒈減少利潤：新台幣（下同）一百三十四萬七千七百五十元。⒉上訴人支出之損失：一百九十五萬九千元。求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應給付上訴人三百三十萬六千七百五十元之判決。三、被上訴人則以：被上訴人核准予上訴人之土石採取許可證中之批註事項第十點規定：「若民意強烈反對或發生嚴重糾紛破壞和諧，本府即予撤銷土石採取許可，業者不得異議。」，本件因西嶼鄉民及各環保團體為保護該縣特有之玄武岩天然資源及跨海大橋承載結構安全，向被上訴人陳情撤銷該土石採取許可，被上訴人為和諧民意，乃函請上訴人先與地方民眾協商後始得復工。嗣後該村於九十一年九月十七日及同年十二月十一日各召開二次臨時村民大會會議，並決議建請被上訴人儘速停止上訴人之土石採取作業，顯見地方就上訴人於系爭土地上採取土石，仍持反對之意見。上訴人於未申請復工之前即擅自復工採取土石，經被上訴人偕同澎湖縣警察局白沙分局前往制止，並製作第一次筆錄，其中上訴人坦承已將土石採取許可權讓渡於興澎公司，雙方並訂有合約書。而白沙分局為求審慎周延，再於九十二年四月二十八日偵訊上訴人並製作第二次筆錄，其中上訴人仍坦承其確已於九十一年八月十五日前將開採權讓渡予興澎公司，並向該公司依每銷售一萬立方公尺即收取六十萬元之權利金。上訴人既將開採權讓渡予興澎公司，則其僅為受僱人，而非土石採取法所稱之土石採取人。本件被上訴人於實地測量系爭土石採取位置及地形圖後，發現原計畫每深五公尺作一平台後再挖深五公尺，總深度為十公尺深，然上訴人實際開挖總深度約十五公尺，顯有超挖情事。又澎湖因地質特殊，玄武岩經開挖後一段時間，被破壞之表面會呈現黑色並長有青苔，若是新開挖者，則破壞面會因沾染白色粉末而呈現白色，是以判斷挖掘痕跡是否屬於新痕並非難事。且舊挖之岩石表面塗有紅色油漆，但系爭土地上之岩石表面紅漆均已掉落，此有照片可證。上訴人實地開挖之九十度垂直開挖平面，不僅可由實地測量而得，亦可由現場明顯看出，是其開挖既與原土石採取計畫書中開挖面為七十五度斜坡相異，證據又已明確，而澎湖縣之玄武岩為柱狀體，一經超挖，柱體破碎後便無法改善或恢復原狀，是上訴人之行為已違反土石採取法第二十四條第四款後段之規定，被上訴人據以註銷其土石採取許可證及土石採取場登記證，並無違誤等語，資為抗辯。四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：上訴人是否自行經營土石採取﹖及有無超挖情事，為本件判斷上訴人起訴有無理由之關鍵所在。經查，上訴人與歐中興、陳志成、陳三吉及陳嘉鴻等四人共同合夥投資系爭土地之土石採取，並由上訴人所經營之宏寶企業行名義，向被上訴人合法申請取得土石採取許可證，固經上訴人、歐中興、陳志成、陳三吉及陳嘉鴻等人於澎湖縣警察局白沙分局供述明確，並有土石採取許可證及合夥切結書附於原處分卷內可稽。然被上訴人前因鄉民檢舉上訴人擅自復工採取土石，經偕同澎湖縣警察局白沙分局員警於九十二年三月十四日前往查察屬實後，白沙分局先後於九十二年三月十四日及四月二十八日通知上訴人前往澎湖縣警察局白沙分局製作筆錄。而上訴人於偵訊時，均坦承將其於系爭土地之土石採取權利轉讓給興澎公司，並與興澎公司訂定合約，再委由上訴人經營之家進企業行進行開採。另外興澎公司之負責人陳嘉鴻亦於該分局陳稱當初係上訴人與陳志成等人因資金及砂石銷售、加工等需要，才來找伊合夥投資，經伊多方考量後，才答應與上訴人他們簽訂合約。而石塊之開採，則是由興澎公司委託上訴人的「家進企業行」開採等情，皆有澎湖縣警察局白沙分局刑案偵查卷宗在卷可參。再者，觀諸上訴人與興澎公司於九十一年八月間簽定之合約書，其內容如下：「宏寶企業行（以下簡稱甲方）座落於西嶼鄉○○地段一一七九、一一八○號土地之採石權利全數委託由興澎企業股份有限公司（以下簡稱乙方）開採，並交由乙方加工、銷售，經雙方同意訂定本合約，條款如下：一、甲方需合法取得西嶼鄉○○地段一一七九、一一八○地號土地之採石許可權利，．．．。二、甲方應將前述地點之採石權利全數交由乙方處理，並由乙方執行開採加工、銷售等業務及經營管理完全歸乙方所有，甲方不得干涉。．．．四、相關費用之負擔：⒈採石加工過程之費用計算方式如下：權利金依每立方米六十五元（權利金之給付按乙方每銷售壹萬立方米給付甲方六十五萬元整，甲方需開具宏寶企業行同額發票予乙方）、開挖工資．．．加工費．．．運輸費用．．．應由甲乙雙方共同負擔，．．．。（以下略）」是上訴人業將系爭土地上之土石採取權利轉讓予興澎公司，並由興澎公司執行開採事宜，甚為明確，此亦可由上訴人與歐中興、陳志成、陳三吉等四人共同書立之合夥切結書「一、周宏壹、歐中興、陳志成、陳三吉等四人共同合夥投資以宏寶企業行名義合法申請，取得座落於西嶼鄉○○地段第一一七九、一一八○號土地之採石許可權利，基於共同利益並經四人同意以宏寶企業行名義將前述採石權利委由興澎企業股份有限公司執行開採、加工及銷售；．．．」得到證明。準此以觀，被上訴人於九十二年三月十四日會同澎湖縣警察局白沙分局警員前往現場查察時，縱上訴人周宏壹亦在土石採取現場負責監督，然此亦僅係執行其受僱於興澎公司委託而在現場負責開採之行為而已，殊不影響其將採石許可權利轉讓予興澎公司之本質。是上訴人主張實際上係由伊於系爭二筆土地進行開採，伊僅是將土石之銷售委由興澎公司而己云云，顯與事實不符。從而被上訴人認上訴人未自行經營土石採取，並無違誤；其次，上訴人於系爭土地採取土石，是否有超挖之行為﹖土石採取法第二十四條第四款規定所謂「超越土石採取區採取土石」，不應僅侷限於土石採取人超越核准土地之平面界址而已，倘因採取之土石具有特殊性，則其採取土石之深度超出主管機關核准採取之範圍，自亦包括在內。蓋上訴人採取之土石為澎湖縣特有之玄武岩，而玄武岩為柱狀體，一經超挖，柱體破碎後便無法改善或恢復原狀，基於保護玄武岩之天然資源及岩體崩塌之安全顧慮，則開採之方式與深度，厥為被上訴人核准土石採取許可證之重要審核事項。茲依上訴人前向被上訴人申請土石採取許可而提出之計畫書以觀，其關於系爭土石之採取計畫則書明「．．．。三、採取計畫：㈠採取方法：平地土石採取：．．．，然後用破石機以七五度內（因地質屬自然玄武岩）分二階段，每階段採取深四．五公尺－五公尺直接採掘塊石後，再以挖土機裝上卡車運至海堤、港灣工程所需填築用或碎石加工。」等語，申言之，上訴人採取系爭土石，需採二階段分階開採之方式，即以七五度內之角度開挖，於深五公尺處作一平台後，再繼續挖深五公尺，申言之，總深度以十公尺深為限，逾此深度，即屬有超挖情事，自不待言。經查，被上訴人因鄉民檢舉上訴人擅自復工採取土石，經偕同澎湖縣警察局白沙分局員警於九十二年三月十四日前往現場查察屬實後，乃委請德福工程顧問有限公司施予測量。嗣經該公司另委託奇泰工程顧問有限公司派員以紅外線測距經緯儀，並採相對座標之地形測量方法，就現場已開採位置之最高點與最低點予以施測，並繪成等高線圖，分別標示各施測點之高程，其中有一處最高點之高度為三八．五○公尺，最低點之高度為二六．○四公尺，另一處最高點之高度為三八．五三公尺，最低點之高度為二六．○一公尺，其挖取之深度均超過十公尺，不惟有奇泰工程顧問有限公司製作之澎湖縣西嶼鄉測量地形圖乙紙附卷可參，亦經該公司之測量員高錦祥於言詞辯論當日前往台北高等行政法院，藉由遠距訊問方式，向本院詳細說明測量之方法及其在測量地形圖上所繪等高線所代表之意義，並證明上訴人挖取之深度確有超過十公尺情事屬實。此外，被上訴人亦提出現場照片多幀，經與上開測量地形圖相互比較結果，上訴人確實有超挖之情形。從而，依前開說明，上訴人採取系爭土石，核其行為，即已違反土石採取法第二十四條第四款所謂「超越土石採取區採取」之規定。被上訴人指上訴人有超挖情事，乃依土石採取法第二十五條之規定，以九十二年四月二十三日府建土字第○九二○○一九七六六號處分書，廢止上訴人之土石採取許可，並註銷其土石採取許可證及土石採取場登記證，依法並無不合。五、本件上訴意旨略謂：原審判決認定「土石採取區不限於核准之平面界址，若採取之土石具有特殊性，則核准之深度亦包括在內」，顯與土石採取法第二十四條第四、五款規定齟齬，原審判決更創設「採取土石具有特殊性」之要件，無論自法條之文義解釋、論理解釋，均無從得知原審判決之法理依據，顯然擴張該條第四款條文之適用，判決顯然有不備理由及違背法令之違法；系爭土石前於八十九、九十年間曾經被上訴人核准琨盛企業行採取土石，此有澎府建土石許字第八九００一號澎湖縣政府土石採取許可證在卷可稽，足證系爭土地前曾經他人開採在案。是被上訴人測量之地點，是否為上訴人開採地點，即有疑義？且證人即奇泰公司測量人員高錦祥就「如何判斷何處是新挖？」，亦證稱「是不是新挖的我不清楚。我們僅是作現地測量而已。我不會去注意是新挖或舊的，我們僅是作測量高度而已」，亦即證人測量之地點無法證明為上訴人開挖，況證人測量依據係以何一法規為測量基準，七十五度開挖五公尺作一平台之依據，原審卷內付之闕如，則測量依據、方法究竟是否適法，無從認定，亦有判決不備理由之違法等語，請求廢棄原判決，並發回原審法院等語。六、本院查：㈠「土石採取人有下列情事之一者，直轄市、縣（市）主管機關報經中央主管機關審核後廢止土石採取許可．．．四、未自行經營土石採取或超越土石採取區採取者。五、土石採取場之作業未按核定之土石採取計畫實施，經通知限期改善，屆期不改善或無法改善者。．．．」、「撤銷或廢止土石採取許可時，應註銷其土石採取許可證及土石採取場登記證。」土石採取法第二十四條第四款、第五款及第二十五條分別定有明文。所謂「超越土石採取區」，依同法第七條第二項前段規定「土石採取區域以由地面境界線直下至核准開採之深度為限」，且從土石（尤其岩石）係以四度空間存在之性質觀之，其解釋非不可涵攝「超越土石採取核准之深度」；又法律之解釋，為了貫徹立法目的，亦可為合目的性之文義擴張。原判決認所謂「超越土石採取區採取土石」，自不應僅侷限於土石採取人超越核准土地之平面界址而已，倘因採取之土石具有特殊性，則其採取土石之深度超出主管機關核准採取之範圍，自亦包括在內，蓋上訴人採取之土石為澎湖縣特有之玄武岩，而玄武岩為柱狀體，一經超挖，柱體破碎後便無法改善或恢復原狀，基於保護玄武岩之天然資源及岩體崩塌之安全顧慮，則開採之方式與深度，厥為被上訴人核准土石採取許可證之重要審核事項，茲依上訴人前向被上訴人申請土石採取許可而提出之計畫書以觀，總深度係以十公尺深為限，逾此深度，即屬有超挖情事等語，符合土石採取法第七條第二項前段規定意旨，亦符合同法第一條揭示之立法目的：「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展」，自難謂其違背法令。且上訴人未按核定之土石採取計畫實施，超挖之玄武岩柱體已破碎，根本無法改善（恢復原狀），依同法第二十四條第五款後段規定，亦無庸先經通知限期改善，即得報請中央主管機關審核後廢止其土石採取許可。何況被上訴人既認定上訴人係將系爭土地上之土石採取權利轉讓予興澎公司，而由興澎公司執行開採事宜，並未自行經營土石採取，即得依同法第二十四條第四款前段規定，逕行報經中央主管機關審核後廢止其土石採取許可，自亦無庸依同法第二十四條第五款前段，先通知限期改善，如屆期不改善，始得廢止其土石採取許可。㈡系爭土石之採取計畫既載明「地形：平緩之丘陵地．．．採取方法：平地土石採取．．．用破石機以七五度內（因地質屬自然玄武岩）分二階段，每階段採取深四．五公尺至五公尺直接採掘塊石．．．」，則兩階段之間即須留一平台以作區隔，否則如何稱之為「分二階段」。揆諸經濟部制訂之「土石採取技術參考規範」，其中有關平地土石之開採原則亦訂為「採掘深度超過五公尺以上，以分階開採為原則」【第2條之（三）】，有關坡地土石採取，更視各種特性訂有平台寬度（第3條）。足見被上訴人認上訴人採取系爭土石，須採二階段分階開採之方式，即以七五度內之角度開挖，於深五公尺處作一平台後，再繼續挖深五公尺，總深度以十公尺深為限等語，符合土石採取之一般技術規範及經驗法則。上訴人實地採取土石卻以九十度垂直開挖，挖取之深度超過十公尺，不但與原土石採取計畫書中開挖面為七十五度斜坡相異，亦超越被上訴人核准土石採取區開採之深度。㈢原判決認定被上訴人指示奇泰工程顧問有限公司施測之地點，應係上訴人本次開採之地點，係以系爭土地於上訴人申請開採之前，固有業者曾予開採，然先前開挖之業者已於九十年自行廢業，並將所有開挖之岩塊及機具運走，是現場所留下來之岩塊，自是上訴人採取後留下之岩塊，從而被上訴人選擇現場尚有岩塊堆置之地點，作為測量上訴人開採高程之基準，自屬正確。況且，依被上訴人所提出之照片觀之，堆置於地面上岩塊後邊之玄武岩壁，其先前業者開挖後而於表面塗有紅色油漆部分均已剝落，亦足以顯示照片所示位置，係後來業者即上訴人再行開挖所致等語，為其論據，並非引據奇泰公司測量人員高錦祥之證詞，上訴意旨爭執高錦祥測量之地點無法證明為上訴人開挖云云，無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，自難謂為適法之上訴理由。㈣綜上所述，原審以：上訴人未自行經營土石採取，且於開採過程中有超挖情事，被上訴人依土石採取法第二十四條第四款及第二十五條之規定，廢止其土石採取許可，並註銷其土石採取許可證及土石採取場登記證，認事用法，並無不合。因將原訴願決定及原處分均予維持，並駁回上訴人請求被上訴人賠償損害之訴，核無違誤。雖然原判決理由之論述，有未盡完善之處，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中華民國 94 年 8 月 25 日第四庭審判長法官　趙　永　康法官　鄭　淑　貞法官　黃　淑　玲法官　侯　東　昇法官　林文舟以上正本證明與原本無異中華民國 94 年 8 月 26 日書記官　彭　秀　玲

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