94年度判字第01370號｜行政：水利法｜裁判日期：94 年 09 月 08 日

最　高　行　政　法　院　判　決 94年度判字第01370號上　訴　人　淡江渡輪股份有限公司代　表　人　乙○○ 被上訴人　臺北市政府工務局代　表　人　甲○○ 上列當事人間因水利法事件，上訴人不服中華民國93年4月1日臺北高等行政法院92年度訴字第1844號判決，提起上訴。本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人前經被上訴人於民國（下同）78年12月23日以北市工養字第78771號書函許可於淡水河設置碼頭使用，上訴人並依前揭書函，於78年12月28日經臺灣臺北地方法院公證處認證切結書。嗣被上訴人為配合臺北市政府推動藍色公路政策，辦理相關水利事業公共工程（含沿岸綠美化及航道整理），考量提供更多市民使用及推展水上活動，規劃於大稻埕新設碼頭供大眾使用，乃於91年9月19日以北市工養字第09140040601號函知上訴人，自92年2月1日廢止是項許可，請上訴人於92年2月20日前自行拆除，回復原狀，並不得要求任何補償。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、本件上訴人於原審主張：參照原處分說明一記載，其目的在於自行興辦水利事業，而訴願決定認定被上訴人為臺北市河川之管理機關，惟管理機關並不等同主管機關，依水利法第1條、第4條、第46條及第47條規定，均明定為主管機關之職權，非河川管理機關所得越俎代庖，故被上訴人逾越其權限，原處分並無合法之權源。另水利法為強行法，於興辦水利事業經核准後，除發生該法第47條所列情事之一，主管機關始應撤銷核准或予以限制，於必要時，並得令其更改或拆除之處分，惟原處分逕以興辦水利事業為由，廢止原許可，並令上訴人自行拆除回復原狀，有違上開水利法之規定。又被上訴人援引臺北市河川管理規則第2條規定，足證被上訴人乃臺北市水利事業之管理機關，而非主管機關，自無許可碼頭設置使用之權限，故被上訴人所為逾越權限之原處分，應失其效力。況臺北市政府依據行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2條第2項之規定，早於90年8月27日以府秘二第0000000000號公告將臺北市政府權限委任所屬機關，以受委任機關名義執行者，計有民政局、財政局、教育局、社會局、警察局、衛生局、環境保護局及商業管理處等八單位。惟其公告事項中，並未委任被上訴人將該府權限以受任機關名義行之，益證被上訴人逾越權限濫用權力之事實。被上訴人發動公權力，沒入碼頭機具設備，拆除棧橋，斷絕動線，致上訴人員工失業，任由遊民為所欲為，上訴人所受損害甚重，被上訴人應依民法第184條第1項規定，負損害賠償責任。有關被上訴人78年12月23日北市工養字第78771號書函，係被上訴人基於淡水河河川管理機關之職責，通知上訴人所請於淡水河設置碼頭乙案，同意備查，並列舉上訴人必須遵守四點規定，於獲得法院公證後始同意使用之行政指導文書，否則被上訴人核發上開書函之前，何須先以78年10月12日北市工養字第77993號函經濟部水利司請求審議。足證被上訴人定位為河川管理機關，並非主管機關。至被上訴人78年12月23日書函固稱：「將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償」，惟甫經竣工之六管抽水站改建工程，事關河川整治，上訴人在施工期間，自88年11月2日起至92年4月10日止配合該工程施工之需要停航，並拆除或遷移碼頭、後線建造物及前後線全部場地，供其堆積施工器材、河防圍堰與物料運輸動線之用。參照被上訴人78年10月12日北市工養字第77993號函經濟部水利司，及同年月21日北市工養字第24121號書函復，上訴人所設置之碼頭係中央水利主管機關（經濟部）核准建造之水利事業營造物。依水利法第8條及第46條第1項規定，被上訴人為改造或拆除上訴人所設置之碼頭，應依法報請中央主管機關之核准後，始得為之。被上訴人援用臺北市河川管理規則之規定，主張當時係由被上訴人許可使用，自有權廢止原許可，該規則係臺北市議會審議通過訂定之法規，第15條已規定許可廢止撤銷機關為被上訴人云云，與上開二函文矛盾，被上訴人為臺北市河川之管理機關，對於本案涉及省（市）政府辦理水利法第46條規定列舉之八種水利事業中，關於建造物之改造或拆除，其准駁之決定權仍在中央主管機關，被上訴人未經中央主管機關授權，其所為處分顯牴觸行政程序法第11條及第111條第6款規定而屬無效。本件原處分係為拆除上訴人設置碼頭，規劃於大稻埕新設碼頭，自行興辦水利事業，其目的與被上訴人78年12月23日書函所稱「將來淡水河如需整治或另有需要」之間，不具正當合理之關聯。參照被上訴人已經發包之新設碼頭設計圖樣，其建造碼頭位置與上訴人設置碼頭毗鄰，延平河濱公園臨水邊線，與上訴人設置碼頭之位置並無重疊，其建造形狀及用地面積與上訴人設置碼頭略同，新建碼頭之形狀與面積既不增加，何以提供更多市民使用，且僅靠浮台設計新穎，並無管理、服務與救生人員之編制，何以推展水上活動？原處分稱為考量碼頭使用之安全性云云，惟上訴人設置之碼頭採凹型設計，係遵照被上訴人所屬養護工程處之行政指導及全程監造而成，該碼頭竣工之時，經有關機關多次會勘，認為符合規定，始由被上訴人所屬養護工程處79年10月5日79市工養水字第28925號書函同意使用，被上訴人當時並未參與會勘，足證其非主管權責機關。是上訴人設置碼頭之建造，不但符合延平河濱公園沿岸之水文、水理靜態，且於洪峰時段，可發揮小船定泊之功能，該碼頭啟用12年來，經過賀伯、象神等多次洪災之衝擊，仍屹立不搖毫無鬆動，再加上訴人之勤加保養，其結構安全無庸置疑。又上訴人設置之碼頭，係屬與水運有關之建造物，依水利法第46條規定，其拆除應經主管機關之核准，而淡水河屬省市共管河川，依水利法第8條規定，應經中央主管機關核准，否則，拆除者應負水利法第91條規定之刑事責任，被上訴人有關人員應負教唆責任。訴願決定稱本件僅係廢止原先核准上訴人設置碼頭使用之許可，尚非關涉上訴人營業期限之問題，與民營公用事業監督條例規範之內容無涉云云。惟無碼頭之船舶運輸，豈能上下旅客？民營公用事業監督條例為強行法，依行政程序法第4條及第10條規定，上訴人奉准經營之渡船遊艇載客事業與內河（含河口）碼頭設備之經營，均屬民營公用事業監督條例第2條第7款所定之船舶運輸公用事業，其法定營業期限為30年，依同條例第19條規定民營公用事業營業期限為30年，上訴人奉臺北市民營公用事業主管機關臺北市政府79年10月8日79交三字第79062244 號函核定，於79年10月10日開始營業，是自奉准開始營業之日起算，迄今經過12年6個月，而其間奉令配合六館抽水站改建工程之施工，停止營運3年5個月，實際營運期間約為9 年2個月，尚未逾越法定營業期限。按河川管理辦法及臺北市河川管理規則，均以被上訴人為河川管理機關，非水利事業主管機關。本件被上訴人之越權處分，剝奪上訴人受民營公用事業監督條例規定之營業權，依中央法規標準法第16條規定之特別法優於普通法之適用原則，被上訴人既為水利事業之管理機關，且水利法第46條第1項第6款既列入「與水運有關之建造物」為興辦水利事業項目之一，准予上訴人申辦營利事業登記，自應優先適用民營公用事業監督條例相關規定，由經營範圍所屬之省、市、縣主管機關行使監督權。訴願決定執14年前由被上訴人濫用權力加予上訴人之書函附款，無視法規之規定與程序正義，駁回上訴人之訴願，難令上訴人甘服。況一港多碼頭乃為築港之常態，新舊兩個碼頭存在可加強服務市民，創造就業機會，發展經濟，確保國家行政權之正常行使。上訴人奉主管機關臺北市政府78年4月17 日78府交一字第322074號函，准許在淡水河經營小型客船運輸乙案時，囑須依其所附航道會勘紀錄結論辦理，並經依法申請營業項目為「⒈渡船遊艇載客事業。⒉內河（含河口）碼頭設備之經營。」之營利事業登記證，此有臺北市政府87年7月23日北市建一公司（80）字第273395號營利事業登記證可稽。參照司法院釋字第514號解釋之意旨，原處分係被上訴人在上訴人仍具備營業許可之條件，並嚴守營業應遵守義務情形之下，濫用權力，企圖收回碼頭，興辦同一水利事業，侵害上訴人之工作權及財產權。臺北市政府於91 年8月3日舉行「臺北市○○○路開航典禮」之後，於同年月16日召集市政府有關單位開會「研商因應藍色公路開航淡水河、基隆河沿岸綠美化及河道整治事宜第三次會議」，由市政府李副秘書長主持。該會議結論第五點為：「大稻埕與關渡水上救生協會等兩處碼頭，請養工處思考如何現況收回，在收回後交通局研擬明（92）年船舶游河計畫如何標辦」，嗣由被上訴人作成原處分，被上訴人所屬養護工程處復於92年3 月24日在碼頭設置鐵皮圍障，揭示公告，並牌示「大稻埕碼頭河岸空間環境改善工程」概要，惟現已逾越完工日期50日，仍以鐵皮浪板圍堵碼頭，被上訴人顯以新建碼頭之名，侵奪上訴人設置之碼頭及水利事業建造物。上訴人奉准投資建造碼頭之初，原設計為沿河流，建造直線型貼岸碼頭，配以連結式浮台棧橋，以適應河灘地現場之地形，藉以節省工程費。惟被上訴人所屬養護工程處78年8月22日78北市工養水字第25103號書函要求沿河岸近水邊線以凹型設計，上訴人隨即變更設計，因期限急迫，且事關航運安全，經上訴人自辦如期竣工，經報奉被上訴人所屬養護工程處79年10月5日 79北市工養水字第28925號書函核復同意使用，並於79年10 月10日開航啟用。因被上訴人之違法處分，侵害上訴人權利，致損失碼頭建造費15,019,490元，及92年停航損失16,348,246元，共計損害31,367,700餘元，被上訴人應負損害賠償責任，此有惠眾會計師事務所簽證之上訴人79年度營利事業所得稅結算申報查帳報告書及上訴人79年營利事業所得稅結算申報書可稽。被上訴人侵奪占有碼頭後，已將碼頭後線改建為景觀工程，回復原狀顯有重大困難，被上訴人應依碼頭建造費15,019,490元，以金錢賠償上訴人所受之損害。另上訴人所營渡船遊艇載客事業，奉臺北市政府交通局80年11月13日北市交三字第39078號函核准調整運價，是在該運價審查資料之現行票價計算說明，其合理經營報酬率經核定為銀行一年期定期存款利率約9.5%，考量上訴人實收資本額增為28,000,000元，預估全年營收49,000,000元，評估其合理經營報酬率應為5%左右。而審核票價之計算基礎，係以上訴人每年營運成本為32,651,754元，繼以上訴人現有設備（四艘渡輪），每船次載客人數以定額50人之六成即30人估算，證明全年營收49,000,000元，導出每延人公里，渡輪基本運價為4.92元之基準，認定上訴人全年營收金額為49,000,000元，減去全年營運成本，每年可得盈餘為16,348,246元，故倘能順利經營兩年，則可收回所投資本額，以擴充設備加強服務。上訴人專心經營13年，且經增資實收資本額56,000,000元，惟至今仍不能分配股息，且累積虧損已達37,000,000元之鉅，原因在於不能正常營運。蓋被上訴人所屬養護工程處原為辦理「六館抽水站改建工程」，於88年3月要求上訴人停航三年，無條件提供碼頭後線場地，遷移航管房舍配合其施工，因事關河防安全，經雙方協調，同意自88年11月3日開工，至91年11月26日完工回復原狀。詎在上開停航期限即將屆滿前，上訴人依已定之計劃，補充人力整新設備，完成復航準備，並先參加「西元2002臺北市轄水域船舶遊河活動」經營團隊實際營運，被上訴人作成原處分，以鐵皮圍障連續圍堵，侵奪占有碼頭水利事業建造物，使上訴人全年不能營業，損失16,348,246元，與前述上訴人所受之損害，共計被上訴人應賠償上訴人31,367,736元等語；為此求為判決命被上訴人賠償上訴人上開金額及自93年1月1日起至清償日止按年息5%計算之利息，並請判決撤銷原處分及訴願決定。三、被上訴人則以：依河川管理辦法第4條及臺北市河川管理規則第2條規定，被上訴人為臺北市河川之規劃、行政管理等事項之主管機關，上訴人稱被上訴人非本案主管機關云云，顯有誤會。且依臺北市河川管理規則第15條規定，在河川區域設施工作物，應向被上訴人申請許可，上訴人於河川地設置碼頭使用，前經被上訴人以78年12月23日北市工養字第78771號書函許可，故廢止上開許可，自屬被上訴人權限。至於該書函所謂「如須整治或另有需要」，於本件係指被上訴人為推動藍色公路政策，配合辦理相關水利事業公共工程（含沿岸綠美化及航道整理），且上訴人於78年12月28日在臺灣臺北地方法院公證處認證文件之收件人亦填列被上訴人之名義。又臺北市河川管理規則係臺北市政府70年1月28日府法三字第03264號令修正發布，並刊登於臺北市政府公報春字第26期，是該規則業經公告發布，已踐行公告程序，與行政程序法第15條規定立法意旨相符，且該規則係臺北市議會審議通過制定之法規，其第15條已規定許可廢止撤銷機關為被上訴人，故本件被上訴人自有處分權限。被上訴人所屬養護工程處辦理臺北市防洪設施維護及修建，而六館抽水站緊鄰於上訴人所設置之碼頭，鑑於六館抽水站因站房老舊，為確保河防安全及解決排水問題，須改建站房及設置抽水機組，乃於88年起至91年編列連續工程預算，總工程費計4億5千萬元，88年先行編列工程費1億5千萬元，業於92年4月興建完成。另有關「大稻埕碼頭河岸空間環境改善工程」，係於91年度配合臺北市○○○○○路計畫，創造臺北市水岸休閒空間及遊河活動。而臺北市政府都市發展局擬重現大稻埕、關渡等河岸碼頭昔日風光，委託辦理「大稻埕碼頭河岸空間環境規劃設計研究案」，就大稻埕碼頭及其周圍地區實質環境與交通問題改善、歷史文化保存及觀光資源創造等方向，進行方案之細部規劃設計，以利後續改善工程之施作，希望透過河岸空間環境改善、碼頭區○○○街區動線之有效連接，促使大稻埕碼頭及淡水河岸豐富之水域資源，重新融入當地居民生活之中，並配合相關河域活動，進一步促成大稻埕地區再發展，故相關規劃工作由臺北市政府各單位執行，相關工程施作則由被上訴人所屬養護工程處辦理。因上訴人拒未拆除碼頭，臺北市政府乃先行於上訴人所設置之碼頭上游處設置新碼頭，俟該碼頭收回將合併統籌整體規劃，其面積倍增，可提供更多市民使用。參照行政院經濟建設委員會89年7月17日參（89）字第03068號函釋及行政院89年8月16日台89經字第24417號函釋，故被上訴人所為之處分並無不當。至上訴人所提被上訴人78年10月12日北市工養字第77993 號函、78年10月21日北市工養字第24121號書函及臺北市政府78年4月17日府交一字第322074號函等，係有關航道管理，本非被上訴人權責範圍，且與本件處分無關。原處分係單純廢止許可上訴人於淡水河大稻埕河川地設置碼頭使用，將由臺北市政府重新規劃以提供大眾使用，並未對上訴人營業期限作處置，即非上訴人所引民營公用事業監督條例之範疇。將來該碼頭區域重新規劃設置擴大面積後，歡迎上訴人申請使用迎創新局共造繁榮，本案河川公地既經臺北市政府另有需要重新規劃使用，且原許可處分亦有附款略以：「將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償」，上訴人應本誠信原則履行附款，立即無條件拆除，並不得要求任何補償，故原處分並無違誤。另被上訴人於92年5月12日將上訴人所放置於碼頭邊之2只40呎貨櫃拖離，上訴人稱該貨櫃為其碼頭及航運控制機房，惟實係作為占據河川地之違建，闢為居所，內置瓦斯爐洗衣機衣櫥冰箱等家電，且鍋碗瓢盆鞋履衣被一應俱全，貨櫃外牽繩糾架晾衣曬襪，並引水漫流濕灑到處，展現於大稻埕碼頭入口，破壞環境，有礙觀瞻及防洪。上訴人不理會被上訴人之積極善意，於92年2月1日廢止淡水河大稻埕設置碼頭使用許可後，利用四艘舊船擱淺於碼頭，任憑銹毀，不僅擬保存既得利益、蓄意阻撓市政建設，更提出不合理之高額賠償動機，故被上訴人不同意上訴人追加之聲明。上訴人稱被上訴人所屬養護工程處在其碼頭設置鐵皮圍障、立公告牌，以新建碼頭之名侵奪占有碼頭云云，惟事實上被上訴人已函知上訴人於淡水河大稻埕設置碼頭使用自92年2月1日廢止是項許可，被上訴人所屬養護工程處相繼辦理新建碼頭工程及大稻埕碼頭河岸空間改善工程，於管理之土地施設圍籬，豈可稱為侵奪占有。有關上訴人列舉經被上訴人侵奪占有後之凹型碼頭現狀照片，惟該照片右下角浮現照相時間為89年6月4日，對照與該照片相似角度之近照，呈現以忠孝大橋為背景，大稻埕河岸新設浮動碼頭場景，該浮動碼頭位於上訴人所設置之碼頭上游段，目前若非上訴人在該碼頭之阻礙，該鄰近範圍之美化整頓當更為理想，此有大稻埕碼頭河岸空間改善工程完成後之照片可稽。上訴人稱其經營渡船遊艇載客事業等，其法定營業期限為30年及原處分造成上訴人全年不能營業云云。惟自83年起，因淡水漁會及漁民與上訴人發生糾紛致渡輪無法停靠，上訴人即停航至今，並無所謂嚴守營業應遵守之義務。另因數年前臺北縣政府整建淡水鎮老街河岸景觀及設置公有碼頭，業將上訴人設於淡水公館口小段碼頭拆除，故上訴人所申請核准之淡水河航線（延平公園—淡水）載客渡船業務早已名存而已，從此埋下虧損因素。被上訴人自79年10月5日同意上訴人於淡水河碼頭區域興建碼頭使用暨設置活動式候船亭、公廁（鋁皮貨櫃改造附加車輪）、航行安全管制室、船務工作室（鋁皮貨櫃四隻改造附加車輪），基於鼓勵其發展內河航運立場，臺北市政府無償提供碼頭所在行水區範圍之河川公地使用，而上訴人在83年後停航期間，卻於87年間將岸上土地設置圍籬收費停車，經市民檢舉衍生訴願，此有臺北市政府88年9月23日府訴字第8802729300號訴願決定可參。是自上訴人申設碼頭開闢航線至今，被上訴人均以協助輔導立場寄望其成功，創業維艱盈虧自負自古已然，上訴人要求被上訴人依民法第184條規定侵權行為賠償其損失，於法不合，且非屬行政訴訟之範疇，況本案依上訴人之切結，被上訴人保留有行政處分之廢止權，上訴人請求補償，亦不符合行政程序法第126條規定等語資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人於訴狀送達被上訴人後之93年2月5日追加聲明「請判令被上訴人應給付上訴人新台幣31,367,736元及自93年1月1日起至清償日止按年息5%計算之利息」，主張其係依民法第184條規定合併請求被上訴人損害賠償，上訴人追加請求被上訴人損害賠償，係以撤銷訴訟為基礎，且無礙被上訴人之防禦及訴訟程序之進行，應予准許。水利法第4條固規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」，然依同法第10條規定授權訂定之「河川管理辦法」第4條第1項及「臺北市河川管理規則」第2條之明文，依行政程序法第15條第1項及訴願法第8條前段之規定，臺北市河川之規劃及行政管理等事項，係由水利法之直轄市主管機關—臺北市政府，設置（委任）管理機關—臺北市政府工務局辦理之。因此，臺北市政府工務局為臺北市河川之規劃及行政管理等事項之主管機關，殆無疑義。行政院經濟建設委員會89年7月17日參（89）字第03068號函及行政院89年8月16日台89經字第24417號函亦同此意旨。故上訴人稱被上訴人所為系爭行政處分乃逾越權限之行政處分，有違行政程序法第11條及第111條第6款規定乙節，顯有誤會。又依水利法第10條授權訂定之「臺北市河川管理規則」第15條規定，即在臺北市河川區域設置碼頭使用者，必須向被上訴人申請許可始得為之，而是否許可，應考量公益私益間之衡平因素決之。職是，被上訴人作成許可之行政處分自具有裁量權；而該項許可之行政處分，性質上屬於授予利益之行政處分，自得附加保留行政處分廢止權之附款，原處分機關並得依職權為全部或一部行政處分之廢止，此觀行政程序法第93條及第123條第2款規定甚明。查本件上訴人之所以得於淡水河大稻埕（即民生西路底淡水河畔）設置碼頭使用，係被上訴人以78年12月23日北市工養字第78771號書函予以許可，該書函並載明將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償等語，上訴人復依前揭書函意旨，於78年12月28日經臺灣臺北地方法院公證處認證切結書，此有被上訴人78年12月23日北市工養字第78771號書函、臺灣臺北地方法院公證處78年12月28日認證切結書附卷可稽，則被上訴人78年12月23日北市工養字第78771號書函，為一保留行政處分廢止權之行政處分，要無疑義。從而，被上訴人自得於「淡水河如需整治或另有需要」之附款成就時，依職權為系爭被上訴人78年12月23日北市工養字第78771號書函全部或一部之廢止。經查，依被上訴人所屬養護工程處88年下半年及89年度單位預算書、臺北市政府交通局92年1月3日北市交四字第09135363100號函、被上訴人所屬養護工程處92年5月19日北市工養水字第09262306000號函、同年6月18日北市工養水字第09262565100號函、同年9月8日北市工養水字第09264618800號函，及臺北市政府都市發展局92年10月6日北市都四字第09232572300號函之內容，可知被上訴人所屬養護工程處為辦理臺北市防洪設施維護及修建，確保河防安全及解決排水問題，須改建六館抽水站站房及設置抽水機組，另為配合臺北市○○○○○路計畫，創造臺北市水岸休閒空間及遊河活動，辦理「大稻埕碼頭河岸空間環境改善工程」而有收回系爭碼頭之必要，其情形確已符合被上訴人78年12月23日北市工養字第78771號書函所述「將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償」之廢止權行使之要件。從而，被上訴人依其78年12月23日北市工養字第78771號書函之保留行政處分廢止權之附款，及由上訴人書立並經法院公證處認證之切結書，以系爭91年9月19日北市工養字第09140040601號函知上訴人，前於78年12月23日以北市工養字第78771號書函許可上訴人於淡水河大稻埕設置碼頭使用，自92年2月1日廢止是項許可，請上訴人於92年2月20日前自行拆除，回復原狀，並不得要求任何補償，徵諸前揭規定及說明，於法洵屬有據。至上訴人主張其經核准經營之「渡船遊艇載客事業」與「內河（含河口）碼頭設備之經營」，均屬民營公用事業監督條例第2條第7款所定之「船舶運輸」公用事業，其法定營業期限為30年，而其實際營運期間尚未逾越法定營業期限云云。查本件僅係被上訴人依法行使行政處分之廢止權，無涉上訴人營業期限之問題，自與民營公用事業監督條例及司法院釋字第514號解釋意旨所揭營業權、工作權及財產權無關，上訴人以此主張，顯係誤解，不足採取。又本件被上訴人既係依行政程序法第123條第2款之規定廢止其78年12月23日北市工養字第78771號書函之行政處分，自無行政程序法第126條第1項規定之要求補償餘地，況依被上訴人78年12月23日北市工養字第78771號書函所述「將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償」之附款內容，上訴人自亦不得要求被上訴人予以補償等語為由，駁回上訴人原審之訴。五、上訴人上訴意旨略謂：查原審判決理由全採被上訴人之主張，認為被上訴人78年12月23日北市工養字第78771號書函為一保留廢止權之行政處分，殊嫌率斷。經查上訴人曾於原審提出臺北市政府78年4月17日78府交一字第322074號函，主張該函為許可上訴人興建系爭碼頭一節，原審判決未予採信，亦未置一詞，顯有判決不備理由之違法。原審既認定被上訴人78年12月23日北市工養字第78771號書函為一保留廢止權之行政處分，但該函欠缺行政程序法第96條第2款、第4款及第6款應記載之事項，因此被上訴人91年9月19日北市工養字第09140040601號函之行政處分，已失所附麗，被上訴人依據無效之行政處分，所為之原處分及決定，自應予以撤銷。又查水利法第10條雖規定各級主管機關得訂定單行規章，但所訂定之單行規章限於不牴觸水利法之範圍內，本件系爭碼頭為水利法第46條第1項第6款「與水運有關之建造物」，依水利法第46條第1項之規定，其建造、改造或拆除，應經主管機關之核准，且因其申請建造位置在淡水河，屬於省市共管河川，依水利法第8條規定，本件系爭碼頭之改造或拆除，其准駁權限仍在中央主管機關，原處分未經中央主管機關核准，已逾越權限，且強佔系爭碼頭，拆除棧橋等行為，更侵害上訴人及所屬員工，違反憲法第15條保障之工作權及財產權。原審明知水利法所稱之主管機關在中央為經濟部，又明知臺北市河川管理規則第2條所定被上訴人之執掌，並未受水利法第46條第1項所定八種水利事業建造物之改造或拆除核准權，原審判決未將其得如此心證之理由，記明於判決，顯屬違法。又民營公用事業監督條例第19條明訂營業期限為30年，今原審判決認定原處分並未涉及上訴人營業期限問題而駁回上訴人原審之訴，不知其法律依據為何？顯屬判決不適用法規之違法等語，爰請判決廢棄原審判決，撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應給付上訴人新台幣31,367,736元及自民國93年1月1日起至清償日止按年息5%計算之利息。六、本院按：水利法第4條固規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，然依同法第10條規定：「主管機關辦理水利事業，於不牴觸本法範圍內，得訂定單行章則。但直轄市、縣（市）主管機關訂定單行章則，應報上級主管機關」授權訂定之「河川管理辦法」第4條第1項及「臺北市河川管理規則」第2條，亦有：「為辦理前條河川管理事項，主管機關應設置機關或委託相關機關為管理機關辦理之」、「本市河川之規劃、治理、歲修、養護、防汛、搶險及行政管理等事項，以臺北市政府工務局為管理機關」之明文，則依行政程序法第15條第1項及訴願法第8條前段：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」、「有隸屬關係之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關之行政處分」之規定。又參酌行政院經濟建設委員會89年7月17日參（89）字第03068號函：「．．．有關淡水河水系治理及管理事權之整合方向，建議採下述三階段辦理：１近程：現階段．．．淡水河管理權責暫維持現狀，凡流經台北市轄區部分由台北市政府自行管理．．．」及行政院89年8月16日台89經字第24417號函：「所報『淡水河．．．等三水系河川現行管理權責劃分』一案，請照本院經建會意見辦理」；而臺北市河川之規劃及行政管理等事項，係由水利法之直轄市主管機關─臺北市政府所委任管理機關─臺北市政府工務局辦理之。從而，原審認定被上訴人為臺北市河川之規劃及行政管理等事項之主管機關，核無違誤。上訴人主張本件主管機關為經濟部，核無足採。次按：依水利法第10條授權訂定之「臺北市河川管理規則」第15條規定：「有左列情事之一者，應向工務局申請許可：一、在河川區域設施、改建、修復或拆除工作物者。二、使用河防建造物為其他利用者。三、在河川區域掘鑿、埋填或爆炸岩石者。四、在河川區域採取土石者。五、在河川區域流放竹木筏及設置渡船頭者。六、其他與河川管理有關之使用者。前項申請經許可使用，如違反法令或許可目的、範圍、規定時，應撤銷其許可，並不予任何補償，如發生損害者，申請人並應負回復原狀，或賠償責任」，即在臺北市河川區域設置碼頭使用者，必須向被上訴人申請許可始得為之，而是否許可，應考量公益私益間之衡平因素決之。職是，被上訴人自可作成包含裁量權之許可行政處分；而該項許可之行政處分，性質上屬於授予利益之行政處分，自得附加保留廢止權，原處分機關並得依職權為全部或一部行政處分之廢止，此與行政程序法第93條及第123條第2項規定意旨相符合。本件上訴人為籌設淡水河系經營小型客船運輸，歷經臺北市政府相關單位多次會勘後，該府於78年4月17日以78府交一字第322074號函，原則上同意上訴人籌設。惟因負責管理之主管機關為被上訴人，遂由上訴人於78年8月31日以淡字第018號申請書向被上訴人提出申請，該申請書並經臺灣臺北地方法院於同年12月20日予以認證，該申請書並經臺灣臺北地方法院於同年12月20日予以認證，被上訴人於同年12月23日以北市工養字第78771號書函，許可上訴人於淡水河大稻埕（即民生西路底、淡水河畔）設置碼頭使用；惟上開行政處分（即書函）二、㈣載明：「有關貴公司申請於淡水河設置碼頭乙案，本局同意備查，惟必須遵守左列規定並得法院公證始同意使用。．．．㈣將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償」等語，上訴人復依上開書函意旨，於78年12月28日經臺灣臺北地方法院公證處認證切結書：「㈡碼頭之興建使用應供公共使用為原則。．．．㈣將來淡水河如需整治或另有需要應無條件放棄配合拆除，且不得要求補償」等語，上訴人對此行政處分未表示異議，並據此行政處分建造系爭碼頭等事實，為上訴人所不爭執，亦經原審審認無誤。上訴人臨訟主張被上訴人上開行政處分無效，臺北市政府78年4月17日（78）府交一字第322074號函，係准其興建系爭碼頭之行政處分，核無足採。是原審判決認定被上訴人78年12月23日北市工養字第78771號書函，為一保留行政處分廢止權之行政處分，核無違誤。又被上訴人為系爭行政處分時，行政程序法尚未公佈施行，依上開書函格式，已足包含行政機關就公法上具體事件所為決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為意旨，即符合行政處分成立要件，縱未具現行行政程序法第96條規定書面行政處分應記載事項，不影響上開行政處分之效力。從而，被上訴人為配合臺北市政府推動藍色公路政策，辦理沿岸綠美化及航道整理為由，於91年9月19日以北市工養字第09140040601號函知上訴人，自92年2月1日廢止上開行政處分許可事項，並請上訴人於92年2月20日前自行拆除，回復原狀，自屬有據；上訴人主張被上訴人上開廢止行為失所附麗，亦不足採信。末按，本件上訴人係依被上訴人上開保留廢止權之行政處分，建造系爭碼頭，並非依民營公用事業監督條例第2條第7款規定核准之船舶運輸公用事業，原審認定無上開條例規定法定營業期限30年之適用，核無不合，亦無違司法院釋字第514 號解釋所揭櫫營業權、工作權及財產權。被上訴人上開廢止處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人起訴請求撤銷原處分、訴願決定；並請求判命被上訴人給付上訴人31,367,736元及自93年1月1日起算遲延利息，為無理由，原審判決予以駁回，核無違誤。上訴意旨，為上訴人主觀法律見解，難認為有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中華民國 94 年 9 月 8 日第二庭審判長法官　廖　政　雄法官　林　清　祥法官　鍾　耀　光法官　姜　仁　脩法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國 94 年 9 月 8 日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01370號

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