最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01466號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 94年度判字第01466號上　訴　人　昇恒昌股份有限公司代　表　人　乙○○ 被上訴人　交通部代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　張天欽律師黃于玶律師上列當事人間因商港法事件，上訴人對於中華民國93年3月18日臺北高等行政法院92年度訴字第893號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由本件上訴人在原審起訴主張：上訴人為交通部民航局中正國際機場航空站免稅店之經營商，自國外購入免稅品進儲於海關監管之保稅倉庫再移倉至免稅店銷售予出入境旅客。詎財政部臺北關稅局於民國91年4月18日以北普出字第91102498號函知上訴人，略以：上訴人自86年度至90年度止以海運進口保稅品至上訴人專用保稅倉庫，以移倉申請書出倉至免稅商店，未依規定繳納商港建設費，應補繳商港建設費新臺幣（下同）7,213,290元。惟上訴人購入外貨進儲至保稅倉庫，再移倉免稅商店展售，係屬進儲，非屬進口，依商港建設費收取分配基金保管及運用辦法第2條規定、財政部海關總稅務司署79年8月3日台總署徵字第2452號函、財政部90年10月4日台財關字第0900056260號號函、財政部關稅總局90年10月17日台總局保字第90106346號函，及司法院釋字第287號解釋，不應收取商港建設費，且財政部關稅總局82年1月15日台總局保字第00112號函釋，於本件並無適用餘地，則本件對上訴人之貨物收取商港建設費，有違營業稅法第5條、關稅法第35條及同法施行細則第2條、免稅商店設置管理辦法第16條至第18條規定，並違背誠信原則、信賴保護原則及行政法上禁止恣意原則。另財政部臺北關稅局上開函未記載補繳商港建設費之法律依據，亦違行政程序法第96條規定，又上訴人進口供專賣之免稅菸酒專賣品，依商港建設費收取分配基金保管及運用辦法第5 條第6款規定，不得收取商港建設費，故被上訴人就上訴人供專賣之免稅菸酒專賣品收取商港建設費，違反憲法第7條、行政程序法第6條及第8條規定等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷；命被上訴人應返還上訴人7,213,290元及自92年8月14日起至清償日止按週年利率百分之5計算之利息。被上訴人則以：依行為時商港法第7條規範精神，凡貨物進出國際商港均須進行貨物裝卸，故凡利用國際商港之設施進行貨物裝卸者，均須收取商港建設費，以資促進商港之各項建設。商港建設費之收取、分配、基金保管及運用辦法，係依據同條第2項授權訂定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」辦理，是該辦法第2條之規定，即屬商港建設費之收取依據。商港建設費乃國家基於「取之於港，用之於港」之經營理念，向商港設施使用人收取之，係屬國家規費收入之項目。除上開辦法第5條另有規定外，即應繳納商港建設費。至於營業稅法之規範客體為營業稅，關稅法之規範客體為關稅，與本件商港建設費無涉，且營業稅法、關稅法與商港法之間，亦無特別法優先於一般法適用之關係，故商港建設費之徵收悉依商港法之規定，不受稅法規定拘束等語，資為抗辯。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，按「國際商港，由交通部主管。」「商港建設費，應全部用於商港建設；其收取、分配、基金保管及運用辦法，由交通部會同財政部、經濟部擬訂，報請行政院核定之。」「商港建設費之收取、退還，委託海關辦理」「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分」行為時商港法第3條第1項、第7條第2項、商港建設費收取分配基金保管及運用辦法第6條第1項前段，暨訴願法第7條前段分別定有明文。由上開條文可知，商港法之主管機關為交通部，財政部臺北關稅局僅係受交通部委託收取商港建設費之機關，故本件應以委託機關交通部為原處分機關。本件上訴人於中正機場經營免稅商店，財政部臺北關稅局於91年4月18日以北普出字第91102498號函知上訴人，略以：上訴人自86年度至90年度止於中正機場內經營免稅商店，以海運進口保稅品至該公司專用保稅倉庫，以移倉申請書出倉至免稅商店，未依規定繳納商港建設費，經核應予補繳商港建設費7,213,290元。查財政部臺北關稅局上開函說明欄，已載明收取商港建設費之法律依據為「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」，並檢附該辦法全文作為附件，復記載主旨、事實、理由、法律依據及不服行政處分之救濟方法、期間，自難謂該函文之處分有何不符行政程序法第96條規定之情形。依行為時商港法第7條第1項前段之規範精神，凡貨物利用國際商港之設施進行貨物裝卸者，均須收取商港建設費，以資促進商港之各項建設。至於商港建設費之收取、分配、基金保管及運用，係依同法第7條第2項授權訂定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」辦理，該辦法第2條所謂「進口、出口」，應與母法作同一解釋，亦即指利用國際商港之設施進行貨物「裝卸」者而言。商港建設費乃國家基於「取之於港，用之於港」之經營理念，向商港設施使用人收取之，係屬國家規費，而非稅捐，至營業稅法之規範客體為營業稅，關稅法之規範客體為關稅，二者與商港建設費之規費性質，並不相同，且營業稅法、關稅法與商港法之間，亦無特別法優先於普通法適用之關係，故商港建設費之收取，應悉依商港法及該法授權訂定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」辦理。商港建設費收取分配基金保管及運用辦法第6條，雖規定商港建設費之收取、退還，委託海關辦理，然此並不使商港建設費之收取轉依與商港法無關之營業稅法、關稅法及其施行細則之規定辦理。財政部海關總稅務司署79年8月3日台總署徵字第2452號函，係就海關執行「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」之9大疑義所為之解釋，上訴人購入外貨進儲至保稅倉庫，再移倉免稅商店展售，其性質並非轉口貨物，自不得免收商港建設費。另財政部90年10月4 日台財關字第0900056260號函，係規定「進儲保稅倉庫貨物申請出口者」及「物流中心之保稅貨物申請退運出口者」，自90年10月11日起免收商港建設費；財政部關稅總局90年10月17日台總局保字第90106346號函，亦係以「進儲保稅倉庫貨物申請出口者」為對象，同意自90年10月11日起免收商港建設費；上訴人之情形，核與上開免收商港建設費之情形有別，要不能據此主張免收商港建設費。況且，上開函釋係基於政策所為之減免，依行為時商港法第7條第1項但書之規定，本應由行政院為之，財政部、海關總稅務司署或關稅總局，均非最終決定政策減免之有權機關，故上開函釋應不得予以適用，且該等函釋並非闡明法規之原意，亦非在後之釋示與在前之釋示不一致之情形，自無上訴人所訴得依司法院釋字第287號解釋意旨溯及免收商港建設費。上訴人主張本件收取商港建設費，違反免稅商店設置管理辦法第16條至第18條規定乙節。查行為時「免稅商店設置管理辦法」第16條至第18條，係就免稅商店展售之貨物，明定其通關進儲手續、保管貨品責任、退貨除帳程序，以及與保稅倉庫間貨物之移動方式；然商港建設費之收取，悉依商港法及該法授權訂定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」辦理，與免稅商店設置管理辦法第16條至第18條之規定無涉，是上訴人所訴，委無可採。至上訴人使用D2、D4、D6、D8之何種報單申報，僅涉貨物報關手續，遍觀商港法、商港建設費收取分配基金保管及運用辦法，亦無使用何種報單申報致商港建設費之收取因此有所不同之規定，是兩造就此所為之攻擊防禦，毋庸加以審論。又上訴人訴稱其進口供專賣之免稅菸酒專賣品，不得收取商港建設費乙節。依行為時商港法第7條第2項授權訂定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第5條第6款規定：「左列進、出口貨物免收商港建設費：．．．專賣機關進口供專賣專賣品。．．．」文義以觀，應指以專賣機關（臺灣省菸酒公賣局）之名義進口供專賣專賣品屬之，上訴人並非專賣機關，亦未先經臺灣省菸酒公賣局准許其借用該局名義進口貨物，上訴人既係以自己名義進口，則被上訴人對其收取商港建設費，即無違背上開規定。又憲法第7條及行政程序法第6條之平等原則固應拘束行政機關之各種行政行為，惟該原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，行政機關基於憲法之價值體系、立法目的或政策考量，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。查「專賣機關進口供專賣專賣品」免收商港建設費之規定，乃行為時商港法第7條第2項授權由交通部會同財政部、經濟部擬訂，報請行政院核定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第5條第6款所規定，係行政機關斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，尚難謂有何違反平等原則之可言。商港建設費重點在使用國際商港者，須繳交商港建設費，俾利商港之繼續建設，故除商港法第7條第1項但書所定之政策減免，或是商港法第7條第2項授權訂定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第5 條免收商港建設費之情形外，依法本應繳納商港建設費。本件上訴人實質上有利用國際商港之設施進行貨物裝卸之行為，此為上訴人所不否認，且上訴人亦不符合上開得免收商港建設費之例外情形，即應依商港法相關規定繳交商港建設費，自無上訴人所訴原處分違反誠信原則、信賴保護原則及行政法上禁止恣意原則情事。本件商港建設費之收取，係自86年度至90年度，而「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第3條有關商港建設費之收取費率，迭經修正，即從進口、出口貨物價格百分之0.5，遞次修正為百分之0.4、百分之0.3。被上訴人主張依財政部關稅總局80年4月17日台總局徵字第00792號及82年1月15日台總局保字第00112號函釋，以貨物移出至免稅商店（出倉）申報時，作為收取商港建設費之時間點，惟因上訴人未依規定每月彙整移倉單送交被上訴人據以收取商港建設費，致無法得知其進口貨物究於何時出倉移至免稅商店，因此僅能依上訴人進口報單資料，統按查獲時之費率，即千分之3費率收取商港建設費云云。但查，商港建設費之收取時點，商港法及商港建設費收取分配基金保管及運用辦法雖無具體明文，然依行為時（86年5月7日修正公布）商港法第7條第1項前段規定：「為促進商港建設，得於各國際商港就所裝卸之貨物收取商港建設費．．．」自應以利用國際商港之設施進行貨物裝卸為商港建設費之收取時點，方符商港法之規範精神。且商港建設費之收取費率，係行為時商港法第7條第2項授權由交通部會同財政部、經濟部擬訂，報請行政院核定之「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第3條所規定，財政部關稅總局並非決定或解釋商港建設費之收取費率或收取時點之權責機關，是上開函釋應不得予以適用。從而，被上訴人統按「查獲時」之費率（百分之0.3費率）收取商港建設費，顯亦與商港法及商港建設費收取分配基金保管及運用辦法有違，依法本應予以撤銷，但原處分及訴願決定關於此部分有利於上訴人，依行政訴訟法第195條第2項規定：「撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決。」所揭不利益變更禁止原則下，仍不宜予以撤銷變更，是上訴人此部分之訴為無理由，應予以駁回。上訴人撤銷之訴既無理由而應予駁回，所請判命被上訴人返還上訴人7,213,290元及自92年8月14日起至清償日止按週年利率百分之5計算之利息，亦乏依據，應併予駁回。上訴意旨略謂：上訴人於原審主張財政部臺北關稅局所指86年度至90年度期間由海運進口之保稅品中，免稅菸酒專賣品佔百分之80，該免稅菸酒專賣品自不能收取商建費；財政部臺北關稅局從未告知上訴人得以臺灣省菸酒公賣局名義繕具報單，即逕行發單徵收該商建費，顯屬違反行政程序法第7條比例原則及同法第8條之誠信原則等攻擊方法，為原審所不採，亦未論列其不採之理由，其判決自有判決不備理由之違法。原判決先則認上訴人不得援引財政部90年10月4日台財關字第0900056260號函、財政部關稅總局90年10月17日台總局保字第90106346號函及財政部海關總稅務司署78年8月3日台總署征字第2452號函據為免繳商建費之依據，因其等均有適用之對象；惟原判決又認依行為時商港法第7條第1項但書規定，財政部及其海關總稅務司署、關稅總局均非最終決定該商建費免收之有權機關，故上開函釋均不得予以適用云云，原判決容有理由矛盾之違法。上訴人於移倉過程中所使用之保稅品移倉申請書，係由海關所製作，觀之該移倉申請書上，從無載明應繳交商建費之文字或規定，上訴人公司對此已產生信賴而有信賴基礎；上訴人依「免稅商店設置管理辦法」第16條至第18條規定及財政部關稅總局編撰之「貨物通關自動化報關手冊」第298頁註一規定辦理「進儲」、「移倉」，且該程序均在海關監督下為之，海關或交通部未曾要求上訴人繳交商建費，上訴人即有信賴表現；又海關或交通部於命上訴人補繳本件商建費之前，未曾要求上訴人繳交商建費，上訴人亦未將商建費列入成本考慮，凡此等情，均非出於上訴人之惡意，上訴人之信賴值得保護，有合於行政程序法第8條信賴保護之規定，原判決謂原處分無違行政程序法第8條信賴保護之規定，容有適用法規不當之違法。上訴人係經臺灣省菸酒公賣局86年5月20日（86）公業字第18407號函及同局86年9月22日（86）工業字第35393號函許可進口專賣菸酒之合法廠商，其性質與專賣機關亦無二致，惟被上訴人竟採取不同之標準而作出收取商建費之行政處分，顯然違反憲法第7條規定及行政程序法第6條平等原則之規定。再者，上訴人因事前已經專賣機關之概括授權及許可，以海運運送保稅菸酒至專用保稅倉庫再以移倉申請書移倉至免稅商店而須收取商建費，反受更不利益之結果，豈有斯理！而海關從未告知上訴人以上訴人名義依進儲移倉方式辦理應收取商建費，亦從未告知上訴人亦得循其他進口商方式，藉由專賣機關名義繕具報單報關該專賣菸酒以享免收商建費之權益，對上訴人自失公平，且違反行政程序法第8條誠信原則規定云云。本院查：按行為時商港法第7條第1項、第2項規定：「為促進商港建設，得於各國際商港就所裝卸之貨物收取商港建設費；其費率不得超過貨物價格百分之1。但經行政院基於政策減收或免收者，從其規定。」「商港建設費，應全部用於商港建設；其收取、分配、基金保管及運用辦法，由交通部會同財政部、經濟部擬訂，報請行政院核定之。」又依行為時「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第5條規定：「左列進、出口貨物免收商港建設費：總統、副總統應用物品。駐在中華民國之各國使領館外交官、領事官暨其他享有外交待遇之機關與人員之公用或自用物品。但以各該國對中華民國給予同樣待遇者為限。外交機關之外交郵袋、政府派國外機構人員攜帶自用物品。軍事機關、部隊之軍用武器、裝備、車輛、艦艇、航空器及其附屬品，暨專供軍用之物品。辦理救濟事業之政府機構或公益、慈善團體贈送或受贈之救濟物資。專賣機關進口供專賣專賣品。購入或出售之專供運輸使用之船舶。辦理退貨復運進口之外銷品。」依上開規定，除經行政院基於政策減收或免收商港建設費，或依「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」規定免收商港建設費外，凡於國際商港裝卸之貨物，均應收取商港建設費。準此，進口商經由國際商港裝卸貨物，依規定即有繳納商港建設費之義務，此項義務自不因徵收機關或代徵機關對於貨物進儲移倉之書面格式漏未載明或告知應繳納商港建設費，或有遲延收取之情形，而使進口商獲得信賴之基礎，並因有信賴保護利益，而免除該進口商依規定應繳納商港建設費之義務。本件依原判決所認定之事實，上訴人實質上有利用國際商港之設施進行貨物裝卸之行為，此為上訴人所不否認，且上訴人亦不符合上開得免收商港建設費之例外情形，則上訴人應依上開規定繳交商港建設費，乃屬當然。次依「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」第5條第6款規定，專賣機關進口供專賣專賣品，免收商港建設費，乃基於專賣機關為國家機關之考量，此與一般取得專賣機關核准進口菸酒之進口商為營利事業或個人有別，一般進口商進口菸酒，自無從比照專賣機關免收商港建設費。又查收取商港建設費之時間點為何，在商港法及「商港建設費收取分配基金保管及運用辦法」中，並無具體明文規定，原判決認為依行為時商港法第7條第1項前段之規定，應以利用國際商港之設施進行貨物裝卸為商港建設費之收取時點，方符商港法之規範精神。被上訴人統按「查獲時」之費率（百分之0.3費率）收取商港建設費，雖與商港法及商港建設費收取分配基金保管及運用辦法有違，惟基於不利益變更禁止原則下，仍不宜予以撤銷變更。至於財政部關稅總局並非決定或解釋商港建設費之收取費率或收取時點之權責機關，財政部關稅總局80年4月17日台總局徵字第00792號及82年1月 15日台總局保字第00112號函釋，以貨物移出至免稅商店（出倉）申報時，作為收取商港建設費之時間點，應不得予以適用，經核此部分之理由，僅係說明有關商港建設費之收取費率及其時點之見解，尚與所謂判決理由矛盾之違法情形不相當。從而，原判決將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，於法核無違誤。上訴論旨，徒執陳詞，主張原判決有判決不備理由、判決理由矛盾、適用法規不當及違反憲法第7條、行政程序法第6條、第7條、第8條之規定云云，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中華民國 94 年 9 月 22 日第二庭審判長法官　廖　政　雄法官　林　清　祥法官　鍾　耀　光法官　姜　仁　脩法官　胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國 94 年 9 月 23 日書記官　蘇　金　全

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