最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01580號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 94年度判字第01580號上　訴　人　陸達工業股份有限公司代　表　人　鄭燦霖被上訴人　臺南縣政府代　表　人　甲○○ 上列當事人間因毒性化學物質管理法事件，上訴人對於中華民國93年3月15日高雄高等行政法院92年度訴字第1293號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人從事煞車來令片製造業務，於民國（下同）八十四年十二月十一日取得毒性化學物質－石綿之輸入許可證，有效期間至八十九年十二月十日。惟被上訴人所屬環境保護局（下稱被上訴人環保局）於九十二年三月十二日派員至上訴人公司稽查，發現上訴人於九十二年一月二日，向財政部高雄關稅局中興分局申報進口石綿四百包（二萬公斤）乙批，被上訴人即以上訴人已違反毒性化學物質管理法第十一條第二項之規定，依同法第三十二條第二款規定裁處新台幣（下同）一百萬元之罰鍰。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、本件上訴人在原審起訴主張：此次因原進口商石綿礦區停採，來源短缺，因產品替代原因，所以上訴人始第一次於九十一年十一月間改向LAB台灣總代理即公利同興股份有限公司（下稱公利同興公司）採購石綿原料。依上訴人之經驗，自應如往例以公利同興公司名義進口，蓋上訴人僅係買受人而已，完全無關上訴人公司輸入許可証之問題。詎公利同興公司與上訴人第一次交易，卻因上訴人採購量適達整個貨櫃，該公司在未告知上訴人將使用上訴人名義進口石綿，並疏於注意上訴人是否有輸入許可証或是否逾期之情形下，竟直接以上訴人之名義進口石綿原料，而榮宏報關公司則依循之前受上訴人委託之報關經驗，按上訴人近年來多次從印尼或大陸進口石綿製品，非本件之石綿原料，以為此次貨品與先前相同，乃載為石綿片，無須輸入許可証即逕以投單，以致發生錯誤而須更正之情事，經通知要求提出輸入許可証時，上訴人始知上情，亦發現輸入許可証逾期，乃緊急辦理退運，並於九十二年一月十七日由高雄港轉運出口，使該批石綿未進入國內。發生錯誤之原因均非出於上訴人所為，上訴人應無過失，且以上訴人名義進口石綿，對上訴人並無利益，上訴人不可能故意為之，自不應受處罰。況，稱「輸入」者，文義上應係指進入國內而言。依海關配合進出口貿易管理作業規定第二條規定：「貨物運達我國口岸後，需辦理報關、納稅等手續，．．．在海關放行進口流入國內前，尚在海關控管處理過程中，處於邊界未稅狀態．．．」，則本案之石綿貨品既未經海關放行進口，甚且未完成報關、納稅等手續，在邊界狀態中即已退運回國外，而未進到國內，則前述毒性化學物質管理法第二條第二款定義之輸入運作行為於本案並未發生，被上訴人應不得依據該法第三十二條處罰上訴人。又縱認因石綿貨品在邊界狀態尚未進到國內即已退運，應屬輸入未遂，毒性化學物質管理法既無關於處罰未遂之規定，自不能在法無明文處罰之情形下，對上訴人處罰，否則即違反法律保留原則。求為撤銷原處分及訴願決定之判決。三、被上訴人則以：上訴人九十二年一月二日向財政部高雄關稅局中興分局申報進口「WHITE CHRYSOTILE ASBESTOS」乙批，其原進口報單申報稅則項下為「經壓縮之石綿纖維接合材料，以石綿為主要成份或以石綿及碳酸鎂為主要成分之混合物製，成片或捲」，惟經關稅局查驗結果該貨品為石綿纖維，遂更正稅則為「石綿」，輸入規定：五五三，屬進口毒性化學物質，應檢具經進口地環境保護主管機關備查之運送聯單辦理通關放行者，因上訴人無法提供，已申請退運。上訴人將該批毒化物辦理退運者，係「因該公司無法提供相關辦理通關手續資料」所致。本案經被上訴人環保局函請行政院環境保護署（下稱環保署）釋示有關上訴人是否涉及「輸入」規定，經環保署於九十二年四月八日以環署毒字第０九二００二二七八八號函示，上訴人之貨物已運達我國口岸並辦理報關、納稅等手續，符合輸入行為，請依毒性化學物質管理法規定予以處分。故而，上訴人擅自輸入毒性化學物質為事實，被上訴人據以處分並無任何違誤或不當。又上訴人自八十四年即申請取得毒性化學物質「石綿」輸入許可證，理應瞭解毒性化學物質之輸入為指定應申請核發許可證之運作行為。至公利同興公司有無徵得上訴人同意或告知上訴人，以上訴人名義申辦進口毒性化學物質「石綿」，或上訴人有無同意第三人公利同興公司以自己名義申辦進口毒性化學物質「石綿」，核屬兩造間民事之問題，本件進口商確為上訴人，並無疑義。況，公利同興公司如何取得上訴人公司相關資料或文件，以為進口報單，不無疑義，且上訴人於知悉遭公利同興公司擅自以上訴人公司名義進口石綿時，未能立即要求該公司更正貨品進口名義人，其有過失甚明，豈能以「即刻逕行依法辦理該批貨品退運國外，而未運作輸入」而冀求免責等語，資為抗辯。四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：經查，本件上訴人於九十二年一月二日向財政部高雄關稅局申報進口WHITE CHRYSOTILE ASBESTOS乙批，經關稅局查驗該貨品為石綿，因上訴人公司無法提供進口地環境保護機關備查之運送聯單，故無法通關放行，上訴人遂於同年一月十三日辦理退運等情，固有第ＢＥ╲九一╲Ｚ五０一╲０四０九號進口報單附卷可稽；惟查，被上訴人環保局就上訴人上開將石綿置放於海關並未完成通關手續之行為，是否違反毒性化學物質管理法輸入之規定，曾以九十二年三月二十八日環衛字第０九二０００九九七五號函請環保署釋示有關上訴人之行為是否涉及輸入規定，並經環保署於九十二年四月八日以環署毒字第０九二００二二七八八號函復：「有關貴轄陸達工業股份有限公司涉違反毒性化學物質管理法乙案，因該公司之貨物已運達我國口岸並辦理報關、納稅等手續，符合輸入行為，請依毒性化學物質管理法規定予以處分，．．．」，有該函附卷足參。次查，環保署依毒性化學物質管理法第三條之規定，為該法之中央主管機關，並得限制或禁止毒性化學物質有關之運作，是其為防止系爭進口石綿有污染環境或危害人體健康之虞，就上訴人上開行為是否符合前開第二條第二款運作之輸入行為所為之解釋，應認屬權責機關就法規適用之疑義所為解釋，既未逾越上開母法之範圍，自得予以援用。依此，上訴人進口系爭石綿而未完成通關手續之行為，仍不失為毒性化學物質管理法第二條第二款所指之「輸入」行為。則上訴人所取得毒性化學物質－石綿之輸入許可證既已於八十九年十二月十日屆期，則上訴人於九十一年一月二日進口系爭石綿已逾該許可證之有效期限，仍逕為系爭石綿之輸入運作行為，有違上開法條之規定，即屬有據。況按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」業經司法院大法官釋字第二七五號解釋著有明文，則依上開解釋意旨，須行為人對違反禁止規範之違章行為舉反證證明自己並無於未取得許可證之情形下即擅自運作毒性化學物質之過失，始可免罰。再查，本件被上訴人於九十二年三月十二日至上訴人公司稽查時，上訴人之職員黃淑霞曾表示：「．．．因該公司（公利同興公司）亦經常辦理石綿片或捲之進口，故將輸入申報單填報項目錯誤．．．」，有上訴人職員黃淑霞簽名於該稽查廠商工作單上附卷可參。復參諸原審於九十三年三月二日言詞辯論時，上訴人之訴訟代理人亦陳明系爭貨物進口報關時之報關行是由上訴人委託乙節在卷，乃上訴人對系爭石綿之輸入，自難諉為不知，足徵上訴人就未取得主管機關之許可證即輸入系爭石綿之違法事實具有可歸責之事由。準此，上訴人既無法舉證證明對此違章行為並無過失，參諸前揭釋字第二七五號解釋闡釋行政罰有責主義之意旨，上訴人仍難辭違法輸入毒性化學物質之責任，其所為並無歸責條件之主張，亦非可採。五、本件上訴意旨略謂：㈠原審判決認為依司法院釋字第二七五號解釋，須上訴人舉反證證明自己無過失，否則即應處罰云者，乃判決適用法則不當：本件應無「推定過失」之舉證責任轉換之適用，所謂「僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者」，係指依法有作為或不作為義務，一經違反，即構成行政罰之要件，不以發生損害或危險之結果而言。由於這類「不服從犯」情節輕微，解釋意旨將舉證責任從主管機關轉換為由行為人負擔。故此類行政犯著重在「情節之輕微性」，惟本件違反毒性化學物質管理法第三十二條之處罰，高達一百萬元，該處罰顯不具輕微性，而屬嚴重剝奪人民之財產權，自無所謂推定過失之適用。換言之，仍須由被上訴人舉證證明上訴人有故意或過失之責任，詎原審判決理由猶謂上訴人應舉反證推翻云云，應有判決適用法則不當之違背法令。㈡原審判決僅因進口商名義為上訴人，而上訴人之輸入許可證逾期，即以上訴人違反毒性化學物質管理法處罰，卻對本件案發緣由置而未論，顯屬判決不備理由：按司法院釋字第二七五號解釋文明指：「．．．行政法院六十二年判字第三０號判例謂：『行政罰不以故意或過失為責任要件。』，及同年判字第三五０號判例謂：『行政犯行為之成立，不以故意要件，其所以導致偽報貨物品質價值之等級原因為何，應可不問』，其與上開意旨不符部分，與憲法保障人民權利之本旨牴觸，應不再援用。」等語，足見導致案發之原因，乃應予調查，並非可予不問。本件上訴人雖領有石棉輸入許可證，惟因一直均向國內進口商喬集股份有限公司（下稱喬集公司）採購，故從未使用過輸入許可證。此次係因原進口商石棉礦區停採，來源短缺，因產品替代原因，上訴人始第一次改向LAB台灣區總代理公利同興公司採購石棉原料。依上訴人過去與喬集公司之交易經驗，本次若無意外自應如往例由公利同興公司名義進口，完全無關上訴人輸入許可証之問題，蓋上訴人僅係買受人而已。易言之，縱使上訴人無輸入許可証，仍可透過貿易公司進口石綿原料。詎公利同興公司與上訴人之第一次交易，卻因上訴人採購量適達整個貨櫃，該公司在未告知上訴人將使用上訴人名義進口石棉，及依該公司經驗應注意上訴人是否領有輸入許可証或是否逾期，而疏於注意之情形下，竟直接以上訴人名義進口石棉原料。是發生錯誤之原因並非可歸責於上訴人，上訴人應無過失。且以上訴人名義進口石棉，對上訴人並無利益，上訴人自不可能為之。又上訴係買受人，並非出賣人，依理即不應係以上訴人名義進口。換言之，若公利同興公司係以其自己名義（其領有輸入許可証），而非上訴人名義，根本不致發生本案，亦與上訴人有無輸入許可証或是否逾期，顯然毫無關係。從而，原審判決以上訴人之輸入許可証確已逾期乙事，作為處罰原因，亦有倒果為因之嫌。原審判決對上訴人主張之上開情節於判決理由中未予置論，應有判決不備理由之違法。㈢原判決違反明確性法則及法律保留原則：⑴上訴人於原審一再主張，稱「輸入」者，文義上應係指進入國內而言。依「海關配合進出口貿易管理作業規定」第二條規定：「貨物『運達』我國口岸後，需辦理報關、納稅等手續，．．．在海關『放行進口』流入國內前，尚在海關控管處理過程中，處於邊界未稅狀態．．．。」，則本案之石綿貨品既未經海關放行進口，甚且未完成報關、納稅等手續，在邊界狀態中即已退運回國外，而未進到國內；且該規定之效力應高於前揭環保署之釋示，則前述毒性化學物質管理法第二條第二款定義之「輸入」運作行為於本案並未發生，被上訴人應不得依據該法第三十二條處罰上訴人。環保署九十二年四月八日毒字第０九二００二二七八八號函釋謂符合輸入行為云者，惟依司法院釋字第一三七號、第二一六號、第四０七號等解釋意旨，上開函釋並無拘束法院之效力，法院仍可適當表示合法見解。奈原審判決僅以該函釋應認屬權責機關就法規適用之疑義所為解釋，自得予以援用云云，即認上訴人之主張不足採。惟原審判決既肯認法規適用既有疑義，卻逕認環保署之函釋自得援用云者，殊難令人心服。⑵再者，縱認因石棉貨品在邊界狀態尚未進到國內即已退運，應屬輸入未遂，亦不能因此處罰上訴人：①就理論而言，行政犯與刑事犯同樣以處罰結果犯為原則，對於未遂狀態之行為除非法律有處罰之明文規定，否則尚非制裁之對象。各國有關行政罰之立法例，亦多以上述理論基礎而訂有關於未遂或中止之條文。②是以毒性化學物質管理法既無關於處罰未遂之規定，自不能在法無明文處罰之情形下，對上訴人處罰，否則即違反「法律保留原則」。請求廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。六、本院查：㈠毒性化學物質管理法第十一條第一項、第二項規定：「中央主管機關得指定應申請核發許可證或登記備查之毒性化學物質運作行為。」、「經指定應申請核發許可證之運作行為，運作人應提出該物質之成分、性能、管理方法及有關資料，向主管機關申請審查，核發許可證後，始得運作。」同法第三十二條第二款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，並令其限期改善；．．．。二、未依第十一條第二項規定取得許可證而擅自運作者。」同法第二條第二款規定：「本法專有名詞定義如下：一、．．．。二、運作：對化學物質進行製造、輸入、輸出、販賣、運送、使用、貯存或廢棄等行為。」毒性化學物質管理法施行細則第八條第一項規定：「輸入毒性化學物質依本法第十一條第一項指定為應申請核發許可證之運作行為；其運作人應申請當地主管機關核轉，經中央主管機關核發許可證後，始得輸入。．．．。」所謂輸入，參照海關緝私條例第三條之規定，係指自國外運輸物質進入我國領域而言，故只要輸入物質進入國界（領海），即完成輸入行為（既遂），海關放行與否係屬行政管理行為，並非「輸入」之要件。且毒性化學物質一旦進入國界，無待海關放行，即有污染國內環境及危害境內人民健康之虞，自有加以防制之必要。行政院環境保護署九十二年四月八日環署毒字第０九二００二二七八八號函釋：「有關貴轄陸達工業股份有限公司涉違反毒性化學物質管理法乙案，因該公司之貨物已運達我國口岸並辦理報關、納稅等手續，符合輸入行為，請依毒性化學物質管理法規定予以處分」等語，未逾越「輸入」之文義解釋範圍，符合毒性化學物質管理法第一條揭示之立法目的，為防制進口毒性化學物質污染環境或危害人體健康所必要，自得予以適用。至於「海關配合進出口貿易管理作業規定」僅係財政部關稅總局「為配合貨物通關自動化之作業特性，釐清海關與各主管機關間對貨物輸出入管理之作業權責，並使海關進出口通關作業能兼顧便民與防弊，達到快速通關之目的」所制訂（參該作業規定第一點），為規範機關內部業務處理方式，非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定，與前開函釋同屬行政程序法第一百五十九條所稱之行政規則，本難謂何者效力為高，上開作業規定無法影響毒性化學物質管理法有關「輸入」之解釋。且該作業規定第二點所謂「貨物『運達』我國口岸後，需辦理報關、納稅等手續，在處理過程中有可能處分沒入、責令退運或放行等不同情況，其中經海關『放行進口』者始進入國內市面。在海關『放行進口』流入國內前，尚在海關控管處理過程中，處於邊界未稅狀態，應由海關依據關稅法規及本『作業規定』處理」，僅係說明貨物運達我國口岸後，海關有權責依據關稅法規加以處理，所謂「處於邊界未稅狀態」之涵義僅係指處於國界上準備通關，並非指其「尚在邊界外」，該作業規定應無意將已進入國界之事實擬制為「尚在邊界外」，否則海關如何對於「尚在邊界外」之貨品課稅、處分沒入、責令退運或放行？上訴人自難援引此點「作業規定」主張系爭已運達我國口岸之石棉尚未完成輸入行為。故上訴人進口系爭石綿，既已運達我國口岸，雖未完成通關手續，但仍不失為毒性化學物質管理法第二條第二款所指之「輸入」行為。㈡次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第二七五號解釋著有明文。所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實，明知並有意使其發生者，或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者而言；所謂過失係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者，或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者而言。故行為人對於構成違規之事實，預見其發生者，縱非故意，亦係有認識之過失。又無認識之過失責任之成立，係以「不知」（不注意）為基礎，以「應注意，並能注意」為條件，行為人本難僅以其事先不知違規事實可能發生，作為免除過失責任之論據。㈢上訴人雖辯稱其第一次向公利同興公司採購石棉，卻因上訴人採購量適達整個貨櫃，該公司在未告知上訴人將使用上訴人名義進口石棉，及依該公司經驗應注意上訴人是否領有輸入許可証或是否逾期，而疏於注意之情形下，竟直接以上訴人名義進口石棉原料，是發生錯誤之原因並非可歸責於上訴人，上訴人應無過失云云，惟查被上訴人環保局於九十二年三月十二日至上訴人公司稽查時，上訴人之職員黃淑霞曾表示：「該公司（即上訴人）原供應石綿廠為喬集有限公司，因於月初欲購買石綿，因喬集無法即時提供，故改向公利同興公司購買石綿，而公利同興公司以為該公司領有輸入許可證，故以該公司名義進口石綿。且因該公司亦經常辦理石綿片或捲之進口，故將輸入申報單填報項目錯誤，經海關發現遂更正為石綿」，此有經上訴人公司代表黃淑霞確認簽名之稽查廠商工作單附原處分卷可稽；復參諸原審於九十三年三月二日言詞辯論時，上訴人之訴訟代理人亦陳明因為本件是在高雄銷貨（交貨），所以系爭貨物進口報關時之報關行是由上訴人委託等情在卷，且公利同興公司職員傅瑞燕接受台北市政府環境保護局訪談時亦指稱有經過上訴人口頭同意，才以上訴人名義直接向國外訂購系爭石棉，且上訴人訂貨時，其公司有看到上訴人之輸入許可證，卻未注意其上之有效日期等語，此有上訴人於原審所提稽查紀錄附卷可稽，以致上訴人未曾主張公利同興公司係冒其名向國外訂購及進口，足見系爭石綿之輸入係源於上訴人向公利同興公司採購，其對於爾後向國外訂購、輸入及報關事宜，始終知悉，甚至由上訴人自行委託報關行報關進口，其有參與系爭石棉之輸入行為，且係出於故意或有認識之過失，堪以認定。㈣綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人對系爭石綿之輸入，自難諉為不知，足徵其就未取得主管機關之許可證即輸入系爭石綿之違法事實具有可歸責之事由，從而被上訴人以其所持有之石綿輸入許可證顯已逾有效期限，仍擅自輸入毒性化學物質石綿，已違反毒性化學物質管理法第十一條第二項之規定，爰依同法第三十二條第二款之規定，裁處一百萬元之罰鍰，於法並無不合。因將原訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，認事用法核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中華民國 94 年 10 月 13 日第四庭審判長法官　趙　永　康法官鄭　淑　貞法官　黃　淑　玲法官　侯　東　昇法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中華民國 94 年 10 月 13 日書記官　彭　秀　玲

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