最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00175號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 94年度判字第00175號上　訴　人　乙○○ 甲○○○ 訴訟代理人　張績寶律師被上訴人　彰化縣政府代　表　人　丙○○ 訴訟代理人　梁開天律師李書孝律師上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國92年1月15 日臺中高等行政法院91年度訴字第36號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件上訴意旨略以： (一)關於請求已徵收土地地價補償部分：原判決以彰化縣北斗地政事務所(下稱北斗地政所)提出地價區段勘查表、買賣實例調查估價表及區段地價估價報告表，輔以證人黃吉佐之證述，而為上訴人不利之認定。惟北斗地政所所為之地價查估，顯未依法踐行應有之程序，且與實際正常交易價格大不相符，亦無法核實反應地價動態，顯不可採。原判決雖以上訴人所提關於坐落彰化縣溪洲鄉○○段第1408地號土地之交易資料已距4年之久，時空變遷，不適於比較，惟由該筆資料即可證明北斗地政所所為之地價查估不盡詳實。另被上訴人及證人均指稱已就系爭土地徵收案召開地價評議委員會評議云云，惟細閱卷證資料，相關於地價評議委員會之記錄，均付之闕如，實難令人折服。甚且，被上訴人所謂之地價評議委員會是否有針對本件徵收案為評議討論者，亦不得而知。從而被上訴人就系爭土地徵收案，是否已依土地徵收條例第30條規定及內政部函釋召開地價評議委員會予以評議，顯有可議。原判決未就此部分予以調查，復未說明其理由，即遽為上訴人不利之認定，顯有判決不備理由之當然違背法令。 (二)關於請求一併徵收剩餘土地部分：原判決謂土地法第217條規定僅在賦予土地所有權人促使地方政府發動「擬具詳細徵收計畫書，並附具土地徵收圖冊或土地改良清冊及土地使用計畫圖，而向中央主管機關及省政府提出申請」之權限而已，核准徵收之權責屬臺灣省政府 (嗣變更為內政部)，故地方政府並無徵收權責一節，然依土地法第217條規定，人民對於請求「殘餘部分土地」之徵收，性質上為「一併徵收」，顯與一般「公用徵收」不同，故土地所有權人例外的享有公法上請求權。而上訴人依行政訴訟法第5條第2項及第24條規定，以本件被上訴人為行政訴訟被告，於法並無違誤。原判決認本件核准徵收之權利在內政部，故上訴人請求被上訴人准予一併徵收，與法不合，顯未依土地法第217條規定之文義解釋法律，顯有適用法律不當之違背法律。縱依原判決所認土地法第217條規定僅係促請地方政府提出申請，本件被上訴人亦應依行政程序法第17條第1項規定，將上訴人一併徵收之請求移送有權管轄機關，而非逕以訴願決定否准，是訴願決定顯屬違法，原判決就此顯有未依土地法第217條、訴願法第4條及行政訴訟法第24條規定文義解釋法律之違背法令。再者，原判決以土地法第217條規定之「不能為相當之使用」，地方政府享有判斷餘地，且以被上訴人實地勘查系爭土地之結果及中國生產力中心之評估報告，認系爭土地無不能為相當使用之情，為上訴人不利之認定，惟本件被上訴人之實地勘查結果，與系爭土地已無法供作經營飼養豬隻牧場之事實不符；且原審亦未進入系爭土地詳細勘查，此有原審卷附照片可稽，故原判決顯有違背證據法則之違背法令。又中國生產力中心對於豬隻飼養方面不具專業能力，其報告僅就系爭土地面積是否可規劃為專業牧場為評估，未論及系爭土地是否具備供作飼養豬隻牧場之「使用可能性」，顯不足為判斷依據。而原判決亦僅認中國生產力中心為「熟諳土地事務之專業人員」，足見原審肯認中國生產力中心就豬隻之養殖並無專業能力，卻以該中心之報告為上訴人不利之認定，顯有判決違背證據法則及判決不備理由之違背法令。另上訴人請求傳訊臺灣動物科技研究所專業人士證明系爭土地之環境已不適合飼養豬隻，惟原審竟謂此係鄰地使用致受損害之問題，與土地徵收無關，惟未調查該環境是否適合養殖豬隻，如何能認定可為「相當之使用」。是原判決顯有應調查之證據而未調查之當然違背法令。又原判決認土地法第217條之「不能為相當之使用」，應指土地面積過小依徵收當時之用途在客觀上無法為有效利用而言，並不包括使用方式改變或規模經濟之減損，惟揆諸最高行政法院73年判字第318號判例意旨，使用之情形應依「徵收當時」之情況判斷。本件徵收當時之使用情況為「統合性牧場」，經徵收後已難做為「統合性牧場」使用，且因周遭環境變遷，亦不適於豬隻養殖，顯已不能為相當之使用。原判決竟謂仍可為其他方式養殖豬隻，而不考量環境變遷或經濟效能之減損，顯違前開法條立法之原意，亦與最高行政法院73年判字第318 號判例意旨相違，顯有判決不適用法則之當然違背法令。本件被上訴人及原判決均以鄰地高速鐵路所造成之影響與本案無涉，而認上訴人得繼續經營牧場，惟此未慮及高速鐵路通車致使上訴人無法利用系爭土地養殖豬隻之重大影響。原處分未考慮土地利用之可能性，而以殘餘土地面積大於徵收土地面積，作為否准之依據，有違誠信公平之原則，難謂為適法；原判決謂此為鄰地使用之問題，駁回上訴人請求，實有判決不適用法則之違背法令。 (三)關於請求剩餘土地地上物查估併予徵收部分：原判決謂該建築改良物為個別獨立之結構物，並無因一部拆除而致該建築物面積過小無法繼續使用或有礙結構安全之情形，並謂業經原審受命法官現場履勘。惟原審受命法官於91年7月19日至現場履勘時，現場早已為高速鐵路施工單位所挖掘之泥土及任意堆置之材料阻斷所有通路，而無法進入牧場內部，只能在入口處佇立，甚且連立足之地都滿地泥濘，如何能謂原審受命法官至現場履勘在卷。原判決以此為上訴人不利之認定，顯有違證據法則之違背法令。再者，依彰化縣政府公共設施拆遷建築改良物補償辦法第10條規定，雖有「剩餘部分之底層面積小於15平方公尺」，惟其本文「無法繼續使用」，應係指徵收當時之使用情形。準此，系爭土地已因其上之重要設施業已拆除，剩餘土地無法再依徵收當時之實際使用情形，繼續為相當之使用。是本於司法院釋字第344號解釋所揭示之個案正義原則，本件之剩餘部分底層面積大於15平方公尺，惟既顯屬無法繼續使用，則亦應予以一併查估，此亦為前次鈞院發回時所指示之重點所在。被上訴人於遭鈞院撤銷其決定發回後，除一再以底層面積大於15平方公尺置辯外，並無親至現場履勘目前之情形，原處分顯有違個案正義，原判決僅以被上訴人之說詞為據，亦有判決適用法則不當之違背法令。末查，中國生產力中心之報告已指出「因變更飼養方式，須拆除部分設施做為運輸物料空間及變更作為看守舍之豬舍建物」，亦證原有設備必須拆除改建，然原判決卻以中國生產力中心之報告認定現場留存設備仍得做相當之使用而為上訴人不利之認定，是有判決不依證據及判決理由矛盾之違背法令。上訴人於原審援用土地法第245條規定，係在表明本案類型實與該條規定相似，而本於該條之立法精神，對於政府因公用徵收而造成人民之損失時之補償，自宜從寬認定，上訴人並非以該條為權利之主張，而係本於誠實信用原則、個案正義原則及參照前揭法條之立法精神等語。二、被上訴人答辯意旨略以： (一)關於上訴人請求已徵收土地地價補償部分：按平均地權條例第46條所定土地公告現值之地價查估作業，行政機關係依地價調查估計規則規定辦理，如行政機關業已循法定程序辦理，自無違法可言。查原審已命北斗地政所提出其辦理85年度系爭土地及其周圍地價區段地價查估作業之相關文書，包括地價區段勘查表、買賣實例調查估價表、區段地價估價報告表等文書，並詢問該事務所課員黃吉佐有關當年度地價查估之辦理經過，可知原審已就系爭土地之地價查估作業詳為調查，並認北斗地政所辦理地價查估作業並無違反法定程序，是上訴人稱原審未為調查乙節，顯屬不實；況原判決已就何以不採上訴人主張地價查估違法乙節，詳為論述。上訴人復稱：原審未調查被上訴人是否業依土地徵收條例第30條規定及內政部函釋，將系爭土地補償地價提送地價評議委員會評議之事實，復未說明理由，原判決有理由不備之違法云云。惟依土地法第236條規定可知，徵收土地補償地價之核定係屬縣政府職權，補償地價核定前是否應提送地價評議委員會評議，系爭土地徵收當時 (即86年4月間公告徵收)之法令並無明文規定；況且，依照行政院(78)台內字第1400號函，對於加成補償得視實際狀況，協調處理或提交地價評議委員會評定，亦無強制規定以提送地價評議委員會評定為必要。是以，地價補償未提交地價評議委員會評定，亦無違法。上訴人指稱被上訴人未將系爭土地之地價補償提送地價評議委員會評定乙節，縱然屬真，亦不能認被上訴人對系爭土地地價補償之處分違背法令，原審就此事實自無調查之必要。次按，土地徵收條例乃於89年2月2日始經總統公布施行，依該條例第60條規定可知，該條例第30條並無溯及適用於系爭土地地價補償之效力，本件爭執並無適用土地徵收條例第30條之餘地。又上訴人亦未具體舉出內政部函釋之文號及內容，以說明被上訴人為地價補償處分違法。由此可知，上訴人引據法條失當，其指摘被上訴人未將系爭土地地價補償提送地價評議委員會評議乃屬違法乙節，並無法令依據，當不足採。實則，被上訴人於徵收當年度確實有將系爭土地地價補償案提交地價評議委員會評議。再者，原判決理由業已說明系爭土地地價補償應適用行為時之法令，自無庸再贅言不適用土地徵收條例之理由。 (二)關於上訴人請求一併徵收剩餘土地部分：１、上訴人主張就原判決認核准徵收係屬內政部權限乙節，違反土地法第217條之規定，原判決有判決適用法令不當之違誤云云，惟依土地法第217條規定，被徵收土地所有權人認有一併徵收之情形時，應向直轄市或縣 (市)地政機關提出申請，該申請應由直轄市或縣 (市)地政機關受理。該條規定僅賦予所有權人有提出申請之權利而已，其申請須符合該條所定要件始得准予徵收，非謂一經申請，行政機關即應准予徵收。倘若所有權人之申請，不合一併徵收之要件者，行政機關自得拒絕。查上訴人申請一併徵收其殘餘土地，該殘餘土地自應符合「面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用」之要件，行政機關始有辦理徵收之義務。然本件殘餘土地並不符合前揭要件，依法不得一併徵收，上訴人自無請求徵收之權利，是被上訴人以原處分予以駁回，尚與法無違。次按，「一併徵收」與「公用徵收」之差異，僅徵收原因不同而已，前者為救濟土地所有權人而設，後者乃為因應公共事業所需 (土地法第208 條)，除此之外，二者間應無不同。又按土地法第217條並無明文排除土地法第5編第2章徵收程序規定之適用，一併徵收仍應適用同法第224條規定，故不論「一併徵收」與「公用徵收」，均應由需地機關依職權啟動徵收程序。查上訴人之申請不符合一併徵收要件之情節即然明顯，被上訴人自無行使土地法第224條所定職權，擬具詳細徵收計畫書、檢附徵收土地圖說及土地使用計畫圖等之必要，是被上訴人依法予以拒絕上訴人之申請，並無違誤，原判決理由亦符法旨。再者，依行政訴訟法第24條及第5條第2項規定，乃在規範訴訟當事人是否適格之問題，然關於行政機關權限之有無，應以實體法規定為準，行政機關於特定訴訟案件是否具有適格當事人地位與其在實體法上有無權限非屬一事，自不可謂行政機關為適格之當事人地位，即認其具有實體法上之權限。上訴人主張被上訴人為行政訴訟法第24條及第5條第2項所定之被告，即認被上訴人有作成准予徵收處分之權限乙節，顯為誤解法令，不值採信。又被上訴人於原審主張依土地法規定，被上訴人無准予徵收之權限，上訴人之請求與現行土地徵收制度不合，則上訴人謂被上訴人於原審未主張無管轄權或逕依職權移送予有管轄權之機關乙節，即與事實不符。被上訴人拒絕上訴人之申請，係基於其申請並不符合一併徵收要件，原判決適用法令並無不當。２、就上訴人主張原審對於系爭土地實地勘查不實，原判決有違證據法則之情形一節，按系爭土地之原有面積為6,643 平方公尺，被徵收之面積為2,741平方公尺，尚餘3,902平方公尺；又殘餘土地形勢成一三角形，最大深度為54公尺、中間深度為32公尺，二邊廣度，西側為126公尺、東側為94公尺及32公尺，此皆有土地登記謄本及地籍圖可稽。蓋殘餘土地面積尚有3,902平方公尺，土地相互接連，廣度深度足夠，尚難謂有「面積過小或形勢不整」之情形，上訴人稱其無法為相當使用，顯係出於主觀，亦屬牽強，當不足採。復按上訴人因徵收而拆遷之地上物，皆有地上物拆遷補償清冊可查；殘餘部分土地內現存之設施，亦經上訴人陳報及實地勘查筆錄可證；另上訴人亦不否認殘餘部分土地內，仍存有豬舍2棟及廢水處理池等設施，被上訴人之主張及原審調查結果均與事實相符，原判決並無違反證據法則之情形。上訴人僅在爭執原審對於其廢水處理池排水管是否因徵收而挖斷阻塞之事實未予調查而已，此與一併徵收要件無涉。再者，高速鐵路工程工地內之地面泥濘及雜物堆置等現象，均為施工所致之暫時表象，俟土建工程完工後即將回復原狀，且土地是否因鄰地施工而受影響，要與土地法第217條所定要件無涉，自不得以此為由要求一併徵收。另就上訴人謂原審未就高速鐵路噪音對豬隻影響乙事為調查，原判決有違背證據法則及判決不備理由之違法一節，按高速鐵路噪音對豬隻之影響，與一併徵收要件無關，要無調查之必要，上訴人之主張不足採。３、上訴人復主張其所有之吉祥牧場，原為統合性牧場，經徵收後已難做統合性牧場使用，與徵收當時之情況有異，應符合「不能為相當之使用」，原審不採信其主張，有判決不適用法則之違法云云。惟依鈞院73年判字第318號判例意旨，同一宗土地之一部分經徵收後，其面積減少為必然之結果，土地所有權人可使用之面積當然減少，自不能因可使用面積減少即認有與徵收當時實際使用不同之情形。是「徵收當時實際使用情形」不應做過於狹隘之認定，致徵收後殘餘土地之使用與徵收當時實際使用情形稍有不同，即需辦理一併徵收。否則，土地法第217條所稱「不能為相當之使用」要件即無存在之必要。本件被上訴人參酌中國生產力中心90年3月15日「高速鐵路徵收範圍乙○○ 被徵收土地殘餘土地設備經濟產值評估報告」之結論與建議，認定殘餘土地仍得為養豬使用，符合「為相當之使用」要件，故原判決並無違誤。上訴人又稱其對於養豬以外之農業耕作一無所知，其無法就殘餘土地作其他農業使用等語，惟依據系爭土地徵收時之農作物補償清冊可知，上訴人在系爭土地內除飼養豬隻外，尚有種植羅漢松、果樹等經濟作物，可見上訴人有務農之技能，上訴人前揭主張與事實不符。況且該殘餘土地上仍得繼續為養豬使用，上訴人稱其無法繼續使用該地為農牧使用云云，實不足採信。上訴人末謂高速鐵路產生之震動、噪音及燈光將嚴重驚擾豬隻，致豬隻無法為正常之發育及成長，原處分未考慮土地利用之可能性，係有違誠信公平原則云云，惟本件原處分皆依土地法第217條規定辦理，與誠信原則無涉。又倘若政府對於徵收土地之使用致影響毗鄰土地從來之利用者，土地法第216條設有救濟之規定，而非土地法第217條所應斟酌之要件。換言之，一併徵收之判定，自不因政府對於徵收土地之利用方式不同(興建學校、公園或鐵路)，而有不同之判定結果，否則即與公平原則有違。查高速鐵路通車後所可能產生之震動、噪音及燈光等等，均屬政府對於徵收土地之利用方式，與土地法第217條所定要件無關，上訴人所持理由顯不可採。 (三)關於上訴人請求剩餘土地地上物查估併予徵收部分：１、關於上訴人主張原審認定「殘餘土地內之建築改良物為個別獨立結構物，並無因一部拆除而致該建築物面積過小無法繼續使用，或有礙結構安全之情形」等事實，係有違背證據法則一節，原判決係依據上訴人原審起訴狀之附圖及至現場履勘結果而認定剩餘土地內之A,B兩棟肉豬舍，A,B兩區污水池及北面、西面兩側水泥版圍牆等建築改良物均為個別獨立結構物，無因一部拆除而致該建築物面積過小無法繼續使用或有礙結構安全之情形，此與事實相符並無違誤。次查，上訴人於上訴理由狀內亦不否認剩餘土地內之肉豬舍、污水池及水泥版圍牆等建築改良物均為個別獨立結構物，且未經一部拆除等事實。而上訴人主張該等建築改良物係因其他育種使用之豬舍遭拆除，無法發揮統合性功能，致等同喪失機能，此益可證明原審認定之前揭事實並無違誤。再查，上訴人於原審未曾對該現場履勘筆錄有任何異議，現亦無具體指出原審就此項認定結果，與事實有何出入，僅空言謂原審受命法官未進入牧場內部，在入口處佇立，原審履勘不實云云，顯係事後反覆，不足採信。２、上訴人主張殘餘土地內之肉豬舍、污水池及水泥版圍牆等建築改良物有彰化縣公共設施拆遷建築改良物補償辦法第10條所定無法為繼續使用之情形，應符合一併徵收之要件云云，按彰化縣公共設施拆遷建築改良物補償辦法第10條規定，所謂無法為繼續使用，應係指單一建物之一部遭拆除，而其剩餘部分無法繼續使用而言。如數個獨立建物，其中一建物經拆除者，其餘建物則無該條規定之適用。查殘餘土地內之肉豬舍、污水池及水泥版圍牆等建築改良物均為結構獨立之建物，無一部遭拆除之情形，自無前揭條文所稱剩餘部分無法繼續使用之情形，原處分及原判決予以否准，適用法令並無不當，上訴人請求一併徵收及補償，核與法令規定不合。另查牧場斷水、斷電及污水處理池之排水管線，為牧場部分設施遭拆除後之現象，非不可稍事整修後回復之，在客觀上勢難謂因一時之斷水、斷電或排水阻塞，即認為有「無法繼續使用」之情形。是原判決認殘餘土地上之建築物，並無彰化縣公共設施拆遷建築改良物補償辦法第10條所規定之情形，認事用法並無違誤。３、上訴人又稱本於司法院釋字第344號解釋之「個案正義」原則，殘餘土地上之建築物應予一併查估云云，惟依前揭司法院解釋意旨，徵收補償機關固應注意「個案正義」，但仍應防免受補償人得有不當利益，以維「公平補償原則」。本件原處分及原判決已參酌專業鑑定報告、各種情況及上訴人主張之理由後，認定上訴人之牧場無整場拆遷必要，與正義原則無違。又因殘餘土地內之肉豬舍、污水池及水泥版圍牆等建築改良物在客觀上仍得為利用。倘若被上訴人予以徵收補償者，勢與公平原則有違，上訴人亦有取得不當利益之嫌。是以，上訴人之主張不足採信。另上訴人稱中國生產力中心之報告指出「因變更飼養方式，須拆除部分設施做為運輸物料空間及變更作為看守舍之豬舍建物」，是原有設備必須拆除改建，原審認該設備仍得作相當使用，是判決有不依證據及判決理由矛盾之違誤等語，然中國生產力中心報告之文義為拆除「部分設施」做為運輸物料空間及變更作為看守舍之豬舍建物，非謂須全部拆除，是原審認得「現場留存之設施仍得作相當使用」，與前揭文義並無牴觸或矛盾。又殘餘土地內之2棟肉豬舍、污水池及水泥版圍牆等未經拆除，自不能謂因需部分修改，而遽認為其無法作相當使用，上訴人之主張顯不合理。而上訴人所稱其於原審援引土地法第245條之立法精神為據一節，原判決理由業已充分說明，二者情形不同，不能類推適用，上訴人之請求無法令依據。綜前所述，原判決並無行政訴訟法第243條違背法令之情形，上訴人之上訴無理由等語。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)關於請求已徵收土地補償部分：本件上訴人甲○○○所有坐落彰化縣溪洲鄉○○段1442、1461地號土地，其中2,656平方公尺及85平方公尺部分 (徵收後分割為1442-1、1461-1地號，下稱系爭土地)，因臺灣西部走廊高速鐵路工程用地所需，經被上訴人報奉臺灣省政府86年2月5日86府地2字第 14974號函核准徵收，被上訴人並以86年4月1日86彰府地權字第056417號辦理公告徵收，前開上訴人所有徵收部分土地因屬非都市土地之農牧用地，被上訴人遂依平均地權條例第10條之規定，按該土地當期 (即85年度)公告土地現值每平方公尺新臺幣 (以下同)2,000元為標準，另酌加4成，發給地價補償予上訴人。系爭土地徵收補償所依據之公告現值，係彰化縣北斗地政所於85年間依規定程序辦理系爭土地之公告現值調查及估計作業，將系爭土地劃為第7地價區段，此有地價區段勘查表、買賣實例調查估價表、區段地價估價報告表附卷可稽，並有北斗地政所課員黃吉佐於本院91年10月8日行準備程序時之證言等情明確；且查系爭土地坐落於彰化縣溪洲鄉○○路18米外西側裡地，編定為農牧用地，而毗鄰同段1407、1408、1446-11地號土地，則位於面臨中山路 18米內一般路線價區段，編定為特定農業區甲種建築用地，二者臨路狀況、編定管制等等情況不同，於85年調查時將前者劃為第7地價區段，後者歸入第11地價區段○○○段1448 地號土地，編定為丁種建築用地，另劃為第10地價區段。系爭土地所在第7地價區段，於84年間曾有3次買賣實例，在3 次成交價中，北斗地政所依法取其中位數即2,296元 (每平方公尺)為估計區段地價，提交地價評議委員會討論，最後評定該區段公告現值為2,000元 (每平方公尺)，報臺灣省政府核備在案。且查政府機關徵收土地，補償地價，僅需依照所徵收土地當期之公告土地現值，不必斟酌該土地以往買賣移轉之價格，亦不必另為調查評估，實係緣於地政機關依平均地權條例相關規定按期公告地價，已參酌土地之最近市價、收益價值等，必提經地價評議委員會評議，復將評議結果公告，其所公告之地價，自有客觀之標準，自不容上訴人再藉口私人間之買賣契約高於補償之地價而遽指為違法；又所舉同段第1408地號土地81年間標售底價與85年公告現值相較，指摘公告現值價格偏低，惟期間相差近4年，時空環境已非相同，兩相比較，更非妥適。則本件被上訴人以臺灣西部走廊高速鐵路工程用地所需，經報奉臺灣省政府核准辦理徵收系爭土地，按該土地當期（即85年度）公告土地現值每平方公尺2,000元為標準，核其處分，尚與法無違。另被上訴人於法定補償範圍外，斟酌自身財力狀況及一切情形，就此次公告範圍內之徵收土地一律酌加4成予以補償，核被上訴人是項法定範圍外之給付行政，尚與憲法揭櫫之一般原則無違。上訴人主張被上訴人應以每平方公尺新臺幣7,500元之補償價額徵收上訴人甲○○○所有之彰化縣溪洲鄉○○段第1442-1地號、第1461-1地號土地，非有理由，不應准許。 (二)關於請求一併徵收剩餘土地部分：依行為時土地法第223條、第224條、第225條及第227條規定，有關土地徵收之核准權限乃專屬內政部及省政府，各地方政府就公共設施需用土地並無准否徵收之權責，更無從基於人民之請求作成應否徵收之處分。又按土地法第217條固規定，徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿6個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收之。惟核准徵收之權責機關既為內政部及省政府，則所謂「得向市或縣地政機關要求一併徵收」乙節，亦僅在賦予土地所有權人促使地方政府發動「擬具詳細徵收計畫書，並附具土地徵收圖冊或土地改良清冊及土地使用計畫圖，而向中央主管機關及省政府提出申請」之權限而已，殊難謂土地所有權人一旦提出申請，地方主管機關即得自行作成徵收處分。再者，前開條例所稱「不能為相當之使用」之情事，參酌內政部87年8月25日台(87)內地字第8796289號函之意旨略謂：此一併徵收之規定，其立法精神係基於保障被徵收土地請求權人之請求而設，該法條所稱『不能為相當之使用』，由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實施勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據，並停止適用內政部前於68年關於同一事項所作之函釋，意即關於殘餘土地面積過小或形勢不整屬於事實存否之問題，自應由縣、市地政機關會同需地機關及相關單位進行實地勘查，而以勘查結果作為認定依據，並非土地所有權人所得自行裁量之事項，上訴人仍執內政部前述68年間之前見解，主張應依土地所有權人自行裁量是否屬「不能為相當之使用」，殊嫌無據。抑且，所謂殘餘面積過小致「不能為相當之使用」而應予以一併徵收，係將此「不能為相當之使用」之不確定法律概念，經由解釋具體化地適用於特定事實關係之涵攝過程，應認地方政府於行使此一職權作成具體決定時，享有判斷餘地，原則上應予尊重。況土地徵收事件，往往係由需地機關基於興辦公共事業或實施國家重要經濟政策，配合各地方土地使用之現況，經由法定程序，並參酌熟諳土地事務之專業人員提出之意見，衡酌公共利益及人民私權之維護，慎重行事以為決策，依其性質，應認行政機關享有判斷餘地，倘未有恣意情形，應予尊重。本件1442、1461地號土地經徵收後之殘餘部分，經被上訴人實地勘查結果，認系爭土地北側土地種植果樹及其他樹木，此部分用地多已徵收，縱有剩餘土地，亦可繼續種植農林作物；系爭土地中段土地，當時供作出入牧場之道路用地，業劃入徵收範圍，但該路段高速鐵路係採高架橋方式建築，高速鐵路興建營運者臺灣高速鐵路股份有限公司已同意在高架橋下空間預留通道供牧場出入使用，此有該公司90年4月17日01台高興土發字第00683號函可證；南側土地為上訴人經營牧場，飼養豬隻使用，政府僅徵收部分豬舍用地，徵收面積不及原牧場用地之1/3 ，未徵收土地上仍留有養豬所需之必要設施，如豬舍、廢水處理設施、飼料桶等，目前土地編定為農牧用地，容許為畜牧使用，並經被上訴人委由中國生產力中心所作90年3月15 日高速鐵路徵收範圍乙○○被徵收土地殘餘土地設備經濟產值評估報告之結論與建議，認上訴人得變更飼養方式經營，由原來之統合性飼養經營方式變更為專業飼養方式經營，是認不論從現場留存之設備、土地管制及專業鑑定結論而言，剩餘土地仍得經營牧場，飼養養豬使用，該土地無不能為相當使用之情形﹔另以第1442-2地號土地，現餘面積364平方公尺，與同段第1445地號土地毗鄰，二地均屬上訴人甲○○○所有，有土地登記謄本可稽，二者在徵收當時即為連通使用，種植農作物使用，2筆土地面積合計為1,131平方公尺，尚難謂面積過小，目前使用地類別仍為農牧用地，上訴人可繼續作農地使用，亦無所謂不能為相當使用之情形。則被上訴人就系爭土地是否應一併徵收，於參酌熟諳土地事務之專業人員提出之意見，衡酌公共利益及人民私權之維護後而為之否准決定，未發動其向內政部申請併為徵收之權責，並無恣意情形，尚無違誤。至於上訴人主張規模經濟效益減損一節，依土地法第217條規定，其僅規定「不能為相當之使用」，較之同法第216條「不能為從來之利用，或減低其從來利用之效能時」規定不同，後者特別指明包括「從來利用效能之減低」，前者則無，究其理由應係認為，土地一部面積經徵收，原土地所有人可使用面積減少，必然生變更其原來之使用方式，影響其規模經濟等結果，至於是否致土地無法依原來用途作有效使用，則為判斷相當使用之標準，是以「不能為相當之使用」應指土地面積過小，依徵收當時之用途在客觀上無法為有效利用而言，並不包括使用方式改變或規模經濟之減損等，否則任何土地一旦經部分徵收者，即符合一併徵收之要件，尚與土地法第217條規定意旨有悖。則被上訴人於參酌中國生產力中心之鑑定，認上訴人土地固因飼養面積減少而影響其規模經濟，然上訴人仍得於剩餘土地內飼養豬隻，得以變更經營方式來增加收益，上訴人亦具有改善之技能，剩餘土地仍得維持原來用途使用，在客觀上並無達到無法有效利用之情形，應不符合「不能為相當之使用」之要件，否准上訴人請求一併徵收，於法尚無不合。上訴人指摘中國生產力中心對於豬隻飼養方面，並無相關之專業能力，其報告對此點無法判斷說明，故該份報告應不足據為判斷依據之論述，洵無足採。另上訴人主張剩餘土地毗鄰高速鐵路用地，因鄰地施工之填土致其土地無法排水、工程塵土四散影響環境整潔，高速鐵路經過時發出之噪音、振動、及燈光等，將影響豬隻成長，致其不能為養豬使用云云，縱然上訴人所述屬實，亦屬鄰地之使用致其土地受有損害問題，與土地徵收無關，非一併徵收所應審認之要件，即非本件所應審究之範圍。本件上訴人一再指摘系爭土地因徵收後土地面積過小、形勢不整致不能為相當使用各節，俱無足取，被上訴人否准一併徵收之處分並無違誤。上訴人訴請被上訴人應以每平方公尺7,500元之補償價額一併徵收上訴人甲○○ ○所有之彰化縣溪洲鄉○○段第1442地號、第1442-2地號及第1461地號土地之主張，非有理由，應予駁回。 (三)關於請求剩餘土地地上物查估併予徵收部分：本件被上訴人以上訴人對於徵收土地範圍內地上物之查估補償，已另案提起救濟 (本院90年度訴字第1499號、89年度訴字第326號)，基於一事不再理原則，上訴人不得再就徵收土地內地上物之補償於本案中爭執云云，認本件上訴人主張地上物補償容有未合云云。惟查被上訴人所指原審前揭2件判決，均係對上訴人不服遭被上訴人徵收土地範圍內 (即彰化縣溪洲鄉○○段1442、1461地號土地其中2,656平方公尺及85平方公尺部分，分割後地號為1442-1、1461-1土地)地上物之查估補償所為之判決，與上訴人主張被上訴人應一併徵收補償其所有剩餘土地地上物之請求，尚屬有別，核與一事不再理原則無違，原審自得予以審究，合先敍明。又按「徵收土地時，其改良物應一併徵收。」為行為時土地法第215條第1項本文所規定。又行為時彰化縣公共設施拆遷建築改良物補償辦法第10條規定復規定：「建築物部分拆除後其剩餘部分無法繼續使用 (剩餘部分之底層面積小於15平方公尺者)或有礙結構安全時及位於公共設施保留地上者得一併拆除補償之。」。是以，徵收地上物性質屬附帶徵收，以徵收土地範圍內之地上物為原則，同一建築物其一部經徵收，而剩餘部分無法繼續使用或有礙結構安全時，得例外一併徵收土地範圍外之建築物。如建築物基地坐落於徵收土地範圍以外，且無因一部拆除而致該建築物剩餘面積過小無法繼續使用或有礙結構安全者，則不符合一併徵收之規定，此有最高行政法院75年度第877號判決可資參照。本件上訴人請求一併徵收坐落於系爭土地之建築改良物，計有如上訴人起訴狀附圖所示之A,B 兩棟肉豬舍，A,B兩區污水池及北面、西面兩側之水泥版圍牆等。因系爭土地非屬徵收範圍，此為兩造所不爭執，亦無土地法第217條所定得一併徵收之事由，而為被上訴人所否准，上訴人雖起訴請求，亦經原審認定被上訴人予以否准並無違誤，已如前述，系爭土地既非徵收範圍內之土地，上訴人請求一併徵收其地上物，即非有據。次查前揭建築改良物為個別獨立之結構物，並無因一部拆除而致該建築物面積過小無法繼續使用或有礙結構安全之情形，此項事實經原審受命法官於91年7月19日至現場履勘，並有現場履勘筆錄可稽，核亦無彰化縣公共設施拆遷建築改良物補償辦法第10條所規定之情形。上訴人雖引土地法第245條規定之立法精神，認牧場重要設施經拆除，整座牧場等同喪失機能，主張應一併徵收云云，惟查土地法第245條規定，係因土地一部分之徵收而其改良物須全部遷移者，該改良物所有權人得請求給以全部之遷移費之規定，為徵收補償規定，非地上物一併徵收規定，上訴人是項主張容有誤解。另依中國生產力中心之評估報告結論略以：「吉祥牧場之原統合性飼養．．．因部分用地及育種、保育等設施被徵收，．．．造成無法以原有之統合性飼養方式經營，但因原統合飼養之小、中、大豬任食飼養之欄舍並未拆除，故其仍可以變更飼養方式經營，由原來統合性經營方式變更為專業飼養方式經營。．．．另，拆除後，未來牧場進出之通道須從高速鐵路高架橋下方穿越，如高速鐵路考慮安全問題，無法預留穿越通道供該牧場進出而影響其經營，如相關法令許可，可考慮以整場拆遷方式處理。」臺灣高速鐵路股份有限公司已同意預留通道供該牧場出入使用，上訴人牧場即無整場拆遷之必要，其現場留存之設施仍得作相當使用，上訴人所述各點並非可採，要求一併徵收與法未合，不應准許。被上訴人予以否准，所為處分尚無違誤。至上訴人另以被上訴人徵收上訴人甲○○○所有坐落彰化縣溪洲鄉○○段1442、1461地號土地及上訴人乙○○所有上開土地地上物之補償價額、徵收面積及對地上物查估有所異議，並經最高行政法院89年度判字第1001號判決撤銷原處分及訴願決定在案，雖經被上訴人重為處分，惟卻枉顧行政法院之撤銷發回意旨，仍為相同之處分及決定云云。經查最高行政法院89年度判字第1001號判決撤銷原處分及訴願決定之理由係以「．．．茍其公告土地現值確較鄰地為低，似亦應以毗鄰土地之平均公告現值為準，．．．被告自應詳查公告土地現值之實施程序以證其合法，始足以昭折服。．．．至土地法第217條所定一併徵收，．．．又稱不合該要件，究竟如何，自應查明，始無欠缺。．．．果原告申請一併徵收殘餘部分符合要件應予准許，則原告請求查估全部地上建築物予以補償，即非無據，．．．原告主張其牧場重要設施悉被拆除，．．．已失整體效用等情，既提出照片為證，如果屬實，似非不應予以一併查估補償。」等語，而認被上訴人尚未詳查事實，逕認上訴人主張不合法定要件而為否准之處分尚有未洽為由，予以撤銷，命被上訴人查明後另為適法處分。是最高行政法院上開判決就本案上訴人主張，並未明示應為何種處置，僅指示由被上訴人調查事證後另為處分，則原處分及訴願決定根據上開指示調查事實之結果，仍為維持已撤銷之前處分見解，經核難謂與最高行政法院判決之撤銷意旨有違，更難進而據以認定原處分有違司法院釋字第368號解釋意旨。 (四)綜上所述，原處分依法並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，因而駁回上訴人在原審之訴。四、本院查：本件上訴人甲○○○所有系爭1442、1461地號土地，其中2,656平方公尺及85平方公尺部分，因臺灣西部走廊高速鐵路工程用地所需，經被上訴人報奉臺灣省政府86年2 月5日86府地2字第14974號函核准徵收，被上訴人並以86年4月1日86彰府地權字第056417號辦理公告徵收，前開徵收部分土地 (徵收後經分割另編為1442-1、1461-1地號)因屬非都市土地之農牧用地，被上訴人遂依平均地權條例第10條之規定，按該土地當期公告土地現值每平方公尺2,000元為標準，另酌加4成，發給地價補償予上訴人。上訴人等對地價補償有異議，提出陳情，要求地價補償應按相連之同段1408地號土地81年臺灣糖業公司標售底價每平方公尺7500 元加成辦理補償，又系爭1442、1461地號土地被徵收之剩餘土地(1442、1442-2、1461地號)應辦理一併徵收，其上地上物亦應一併徵收補償，經被上訴人以86年12月29日彰府地權字第244467號函復以前開剩餘相連土地面積過大，不予辦理一併徵收；及以87年1月6日彰府地權字第001868號函復謂本件係依平均地權條例第10條規定及參照都市計畫法第49條辦理，而予否准。上訴人等不服，循序提起行政訴訟，經本院以89年度判字第1001號判決將再訴願決定、訴願決定及原處分撤銷，命被上訴人查明後另為適法處理，嗣被上訴人另以90年4月20日90彰府地權字第71260號函予以否准，上訴人再循序提起行政訴訟。原審以前述理由第3項所載各理由，駁回上訴人於原審之訴；上訴人則以理由一所載各語提起上訴，其上訴是否有理由，茲分敍如下： (一)關於請求已徵收土地補償部分：按89年2月2日制定公布之土地徵收條例第30條第1項、第2項固分別規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」惟同條例就此並無回溯適用之規定，則前開關於提交地價評議委員會之規定，於土地徵收條例施行前所為之本件徵收事件，並無適用之餘地。查本件上訴人以被上訴人有無依土地徵收條例第30條規定，就系爭土地徵收案召開地價評議委員會評議，尚乏證據證明，原判決未就此部分予以調查，復未說明其理由，理由尚有不備云云，惟依前開規定及說明，本件徵收案既無適用前開土地徵收條例第30條有關提交地價評議委員會之規定，則原判決原無就此為說明之必要，原判決未為說明，並無理由不備之可言。另原上訴人謂原判決未為說明，亦違反內政部函一節，經查此部分未據上訴人載明其所指內政部函之文號及具體內容，難認上訴人已就原判決如何違背法令已為具體之揭示。又上訴人就原判決本部分理由如何不備之指摘，經核均已經原判決詳予載明其認定之依據及理由，並無上訴人所指之理由不備情形。 (二)關於請求一併徵收殘餘土地部分：按：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿6個月內，向直轄市或縣 (市)地政機關要求一併徵收之。」土地法第217條定有明文。此之一併徵收，乃土地徵收之一種，除其徵收之原因、發動，與一般徵收不同外，其餘則無二致，亦應依一般徵收之規定。是 (土地徵收條例施行前)一併徵收之核准仍應依土地法第222條、第223條之規定，由中央地政機關或省政府為之。而土地法既規定徵收殘餘地之一併徵收應由土地所有權人向縣 (市) 地政機關即縣 (市)政府提出要求，則應認縣 (市)政府有初步之審查權限。苟縣 (市)政府認土地所有權人之申請不合法定要件，自得將其結果函復土地所有權人，無須將其聲請轉送核准機關處理；苟縣 (市)政府認土地所有權人之聲請合於法定要件，應送交需用土地人依土地法第224條規定向中央地政機關或省政府提出徵收聲請，由中央地政機關或省政府為准否之處分，縣 (市)政府無權逕予核准。由此亦可得知若以縣(市)政府為被告，起訴請求命就徵收殘餘土地准為一併徵收之處分，於法自無從准許。此之不應准許，乃訴無理由，而非起訴不合法之問題，與行政訴訟法第5條第2項及第24條之規定無涉。次按依土地法第217條規定，請求一併徵收要件之「不能為相當之使用」，與同法第216條所定就接連地之損失請求補償之要件之「不能為從來之利用，或減低其從來利用之效能時」不同。後者係以「從來之利用」、「從來利用之效能」為標準，前者則係以「相當之使用」為標準。究其理由，乃土地一部經徵收，原土地所有人可使用面積減少，通常會生原來使用方式變更，或影響其規模經濟等結果，至於是否致土地無法依原來用途作有效使用，則為判斷使用是否相當之標準，是以「不能為相當之使用」應指因土地面積過小，或形勢不整，於徵收當時在客觀上無法為有效利用而言，並不包括使用方式改變或規模經濟之減損等，否則任何土地一旦經部分徵收者，即符合一併徵收之要件，尚與土地法第217條規定意旨有悖。至本院73年判字第 318號判例謂：土地法第217條所指「不能為相當之使用」，應以徵收當時實際使用情形為準，若地上原有房屋於部分土地被徵收後無需拆除重新建築，僅為修建後而仍能為其從來之使用者，徵收土地之殘餘部分土地所有權人，自不得要求一併徵收等語，乃係就土地徵收後於徵收土地上之使用無須變更，即可繼續原有使用之情形而作之闡釋。析言之，前開判例係謂應就徵收時之實際使用情形與徵收後可能之使用情形比較，是否為「相當之使用」，而非謂「相同之使用」，是前開判例顯未認徵收土地之殘餘部分苟須經變更使用，即係不能為相當之使用。查本件1442、1461地號土地經徵收後之殘餘部分，其北側土地原種植果樹及其他樹木，徵收後亦可繼續種植農林作物；系爭土地中段土地，當時供作出入牧場之道路用地，業劃入徵收範圍，但該路段高速鐵路係採高架橋方式建築，高速鐵路興建營運者臺灣高速鐵路股份有限公司已同意在高架橋下空間預留通道供牧場出入使用；南側土地為上訴人經營牧場，飼養豬隻使用，經徵收部分為豬舍用地，徵收面積不及原牧場用地之1/3，未徵收土地上仍留有養豬所需之必要設施，如豬舍、廢水處理設施、飼料桶等，目前土地編定為農牧用地，容許為畜牧使用，從現場留存之設備、土地管制言，剩餘土地仍得經營牧場，飼養豬隻使用；另1442-2地號土地現餘面積364平方公尺，與同段第1445地號土地毗鄰，二者均屬上訴人甲○○○所有，二者在徵收當時即為連通使用，種植農作物使用，2筆土地面積合計為1,131平方公尺，尚難謂面積過小，目前使用地類別仍為農牧用地，上訴人可繼續作農地使用等情，業據原審依法予以認定，揆之前開規定及說明，本件徵收殘餘土地無因面積過小或地勢不整致不能為相當使用之情形，上訴人此部分請求，顯與土地法第217條規定之要件不合，況上訴人於原審係請求被上訴人應一併徵收系爭土地，惟徵收土地原非被上訴人所得核准。本件上訴人提起上訴指摘原判決違誤，其法律見解與前述不同者，已不足採，亦不得據此謂原判決有未依法調查或理由不備之違法；至其他部分，無非係就原審取捨證據認定事實之職權行使而為指摘，尚非合法之上訴理由。 (三)關於請求剩餘土地地上物查估併予徵收部分：按行為時彰化縣公共設施拆遷建築改良物補償辦法第10條規定：「建築物部分拆除後其剩餘部分無法繼續使用 (剩餘部分之底層面積小於15平方公尺者)或有礙結構安全時及位於公共設施保留地上者得一併拆除補償之。」則得依本條規定請求一併拆除補償者，必以徵收之部分建築物與剩餘部分原屬同一建物，且徵收部分業經拆除為前提，否則，即無依適用前開規定之餘地；另土地法就徵收殘餘土地上之建物，並無應予一併徵收之規定。次按司法院釋字第344號解釋固已揭示個案正義原則，惟此原則應係適用於法規就發生法律效果應備之要件所為規定未臻具體確定，有待於個案中為具體認定之事件，苟法規已就發生法律效果之要件為具體明確之規定，即無再適用該原則之餘地。查本件徵收殘餘土地既無須一併徵收，已如前述，則被上訴人已無從依土地法第215條規定，就其地上物為一併徵收給予補償；另本件徵收範圍內之建物，與系爭殘餘部分土地上之建物，並非原屬同一建物，亦無經拆除之情形，此為原審所已認定之事實，則依行為時彰化縣公共設施拆遷建築改良物補償辦法第10條規定，被上訴人亦無義務就系爭土地上之建物為徵收補償。況依前述理由，本件被上訴人本無權就系爭建物之徵收聲請為核准之處分，上訴人所為請求亦無從准許。又本件徵收殘餘土地上之建物如何始得予以徵收補償，行為時彰化縣公共設施拆遷建築改良物補償辦法第10條業已明確規定其要件，並無適用個案正義原則之餘地，揆之前開說明，上訴人指本件違反個案正義原則云云，並不足採。至原審受命法官已於91年7月19日至現場履勘，製有現場履勘筆錄可稽，則原判決引用此項證據為事實認定，核無違誤。上訴意旨未具體指出原審就此項認定結果，與事實有何出入，僅泛言原審受命法官未進入牧場內部，在入口處佇立，原審履勘不實，即謂原判決違反證據法則云云，尚不足採。此外，本件建物應否予以徵收補償，與誠信原則無涉，上訴人以其主張係依據誠信原則云云，亦非有據。 (四)綜上所述，本件上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中華民國 94 年 1 月 31 日第二庭審判長法官　葉　振　權法官姜仁脩法官　劉　鑫　楨法官　吳　明　鴻法官　梁　松　雄以上正本證明與原本無異中華民國 94 年 2 月 1 日書記官　阮桂芬

最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00175號

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