94年度判字第00002號｜行政：徵收補償｜裁判日期：94 年 01 月 13 日

最　高　行　政　法　院　判　決 94年度判字第00002號上　訴人即原審原告　大同育樂企業股份有限公司代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　周威良　律師李振林　律師上　訴　人即原審被告　臺北縣板橋市公所代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　羅瑩雪　律師被上訴人　臺北縣政府代　表　人　林錫耀訴訟代理人　張麗真　律師上列當事人間因徵收補償事件，上訴人大同育樂企業股份有限公司及臺北縣板橋市公所對於中華民國91年10月18日臺北高等行政法院90年度訴字第1094號判決，分別提起上訴，本院判決如下：主文原判決關於命臺北縣板橋市公所給付，及該訴訟費用部分，均廢棄，發回臺北高等行政法院。上訴人大同育樂企業股份有限公司之上訴駁回。駁回部分上訴審訴訟費用，由上訴人大同育樂企業股份有限公司負擔。理由一、本件上訴人大同育樂企業股份有限公司 (下稱大同公司)上訴意旨略以： (一)原判決有不適用法規或適用法規不當等違背法令之情事：１、原判決於適用司法院釋字第425號解釋時，對該解釋之意旨不無誤解之處，蓋司法院釋字第425號解釋意旨在強調土地徵收，係剝奪人民之財產權，應依循法定之程序。至本件爭點在於原徵收處分之效力，是否及於大同公司於原審所提起訴狀附表2之改良物（以下稱系爭改良物)，質言之，原徵收處分業已依法定程序而為，其效力是否應擴張及於系爭改良物。若持肯定說，核與司法院釋字第425號解釋之意旨相符。從而，原判決對於司法院釋字第425號解釋之規範特徵，顯有解釋錯誤之失。２、原判決認原徵收處分之效力非及於系爭改良物，有下列違背法令之處： (１)不符司法院釋字第469號解釋所闡釋之新保護規範理論：依司法院釋字第469號解釋之新保護規範理論，人民對於徵收土地時，一併徵收改良物，應有公法上之請求權存在。另原判決謂「行為時土地法第215條第1項前段明定．．．一併徵收地上改良物之義務，是國家機關徵收私有土地時，所應負之公法上職務義務，苟國家機關怠於執行上開職務行為者，因而所生之法律效果，似僅生是否構成國家賠償問題。」其否定人民之一併徵收請求權，自有未洽。 (２)不適用司法院釋字第215號解釋意旨：按司法院釋字第 215號解釋係針對「為政府於修築市區道路所徵收土地之土地上如有改良物時，應依土地法規定辦理一併徵收之手續」而為之，其既明示市區道路條例對於徵收土地時，其上改良物應一併徵收等相關規定，係土地法第215條之特別規定，則土地法第215條規定，即係應為一併徵收土地上改良物之義，且寓意應同時徵收改良物。就此，應肯定人民對於一併徵收改良物，具有公法上之請求權。從而，原判決未肯認大同公司之該等請求權各節，洵非妥適。 (３)違背行政法上之「明確性與可預測性原則」：土地法第215條第1項之「一併徵收」，應係「必須同時徵收」，從而，原徵收處分效力應及於系爭改良物。原判決認原徵收處分效力不及於系爭改良物，業已違反行政法上之明確性與可預測性原則。此外，若不採「必須同時徵收」說，即認原徵收處分之效力非及於系爭改良物，亦有違「禁止恣意原則」，原判決對此等原審之攻防主張，漏未記載關於此等攻擊、防禦方法之意見及法律上之意見，自亦屬判決不備理由。 (４)違背鈞院52年判字第345號判例揭示之「誠信原則」：蓋上訴人臺北縣板橋市公所 (下稱板橋市公所)既未曾與大同公司協議，無由成立所謂「協議價購」；復無報請補辦公告程序，進而發放補償費。板橋市公所逕自認定估價後，發給補償費。此舉無異認定原徵收處分效力及於系爭改良物，毋庸另為徵收公告。按諸誠信原則，已足使人民確信原徵收處分時，其效力擴及至系爭改良物。然原判決猶為相反認定，顯違誠信原則，而就此大同公司於原審提出之主張未有論述，亦屬判決不備理由之違誤。３、原判決認定板橋市公所發給系爭改良物之補償費，核屬另種行政上損失補償範圍各節，未明確諭示其所謂行政上損失補償之法律依據為何，自有違中央法規標準法第5條第2款之規定。４、原判決認人民無徵收補償費請求權，進而否定一併徵收遲延利息之請求各節，係以司法院釋字第110號解釋及院字第2704號解釋等明確區分公權力與反射利益傳統見解為據，逕依行為時土地法第368條第1項規定，為形式上之認定，進而否認人民之徵收補償費請求權。然此與司法院釋字第469號解釋闡釋之新保護規範理論相違，顯有未適用司法院釋字第469號解釋規範意旨之違背法令，其未就此表示法律見解，亦屬判決理由不備。５、原判決否定系爭改良物之徵收補償費及自動拆遷獎勵金之遲延利息 (即大同公司於原審訴之聲明第1項及第2項後段)各節，有適用鈞院52年判字第345號判例不當及違反行政法上信賴保護原則之違法，其漏未記載關於此等攻擊防禦方法之意見及法律上見解，亦屬判決不備理由。 (二)原判決否定徵收補償及自動拆遷獎勵金之遲延利息各節，就大同公司主張「．．．系爭改良物之徵收補償費，既屬給付有確定期限者，則被告機關自期限屆滿時起，應負遲延責任。被告機關遲延之給付，係以支付金錢為標的，原告自得請求依法定利率計算之遲延利息．．．」漏未記載關於此等攻擊防禦方法之意見及法律上見解，亦屬判決不備理由；又原判決否定板橋市公所繳交款項予臺北縣政府轉發予大同公司各節，就大同公司以鈞院48年判字第55號判例為憑之主張「．．．系爭改良物之補償費，均由被告板橋市公所以其公庫支票支付。另前述自動拆遷獎勵金，亦均由被告板橋市公所以其公庫支票支付。從而，各該遲延利息之給付，被告機關要皆適格之當事人．．．」，未記載其法律上之意見，亦屬判決不備理由之違法等語。二、上訴人板橋市公所答辯意旨略以： (一)關於大同公司指摘原判決誤解司法院釋字第425號及第516號解釋一節，按司法院釋字第425號及第516號解釋均在闡明憲法第15條保障人民財產權意旨，強調對人民權益之剝奪應依法定程序為之，而徵收補償費必須於公告期滿15日內發放，否則徵收案失其效力，並非謂只要依法定程序進行徵收，即得擴張徵收範圍，將未列於徵收公告之改良物一併徵收，使人民有一併徵收改良物之公法上請求權，原判決見解與此二解釋意旨並無不符。又大同公司此項指摘，係以原徵收處分效力及於系爭改良物為前提，然土地徵收之法律性質屬書面行政處分，人民之財產究否經徵收，應視書面之徵收處分所記載者為斷。臺北縣政府於78年及81年間辦理徵收案之公告徵收標的並未包含系爭改良物，是大同公司假設原徵收處分效力及於系爭改良物之前提並不存在，據此前提而發之論述，無從成立。大同公司空言指摘原判決適用司法院釋字第425號解釋不當，顯不可採。 (二)大同公司以其有請求一併徵收系爭改良物之公法上請求權，主張原判決認原徵收處分之效力不及於系爭改良物，有不適用司法院釋字第469號、第215號解釋，及違反行政法上之明確性與可預測性原則與鈞院52年判字第345號判例揭示之行政法上誠信原則云云，亦有不符：１、按系爭改良物是否為原徵收處分效力所及，乃事實問題，與其有無請求徵收之公法上權利，端屬二事，不能混為一談。司法院釋字第469號解釋重點為「被害人對公務員為特定職務行為，有公法上之請求權存在，應請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定請求國家負損害賠償責任。」司法院釋字第215號解釋則針對市區道路徵收土地上之原有障礙建築物，認為「政府於修築市區道路所徵收土地之土地上如有改良物時，應依土地法規定辦理一併徵收之手續」，均無「公務員應為而未為之作為，視為已經作為」、「應徵收而未徵收，視為已經徵收」或「一併徵收即指同時徵收之意」，原判決既未牴觸此二解釋意旨，僅說明發放補償費超過法定期限時，人民無補償費請求權之依據，並非認定系爭補償費為大同公司之反射利益，或就其所受損失不得請求損害補償，即未就大同公司公法上請求權是否存在，加以論斷。大同公司指原審否定人民之一併徵收請求權，且將公法上請求權存在，曲解為可擴大解釋徵收處分效力之範圍，謬誤連連。又依實務見解，所謂「一併徵收」不等於「同時徵收」，且徵收地上改良物之前，必先就該建物是否合法加以認定，如非合法建物，即不應徵收，遑論一併徵收。再依土地徵收條例第5條第2項但書及土地徵收條例第5條第1項第3款規定，可見土地法第215條第1項之「一併徵收」絕非「同時徵收」。原判決就此論述甚詳，大同公司指摘原判決不備理由，顯屬無據。２、大同公司主張行政作用須有預測可能性，讓人民據以臆測以規劃其經濟活動，如不採必須同時徵收說，有違禁止恣意原則，任憑行政機關欠缺適當、充分之理由，得逕自決定是否徵收系爭改良物，非屬允當，指摘原判決漏未記載對此等攻擊防禦方法意見及法律上意見，為判決不備理由云云，亦有誤解。依司法院釋字第425號解釋意旨，行政機關實施徵收時須將徵收之標的、時間、範圍及發放補償費之金額依法公告，即為避免行政機關恣意侵害人民權利。原判決認系爭改良物並未為土地徵收之效力所及，即在貫徹明確性與可預測性原則，何來判決不備理由之有。系爭改良物並未於原土地徵收處分經一併徵收，事證均明，並無不明確之處，與所謂「明確性與可預測性原則」毫無杆格。至於應徵收而未徵收，則係被害人如何取得補償之問題，而被害人因公務員怠於執行職務得請求損害賠償之原則，正係「禁止恣意原則」配套規定，原審見解並無牴觸，大同公司曲解前揭土地法及行政法原則，實無可取。３、關於「誠信原則」部分：大同公司既承認「臺北縣政府從未就系爭改良物，辦理徵收之程序」，又主張「系爭改良物為徵收處分效力所及」，自相矛盾。其次，訴願決定及板橋市公所之原處分均未認定原徵收處分之效力應及於系爭改良物，自無涉誠信原則。本件經訴願決定後，板橋市公所發放補償費程序係因確認補償範圍之查估作業所滯，而未經公告逕行撥款，大同公司彼時亦無異議。大同公司一面指摘臺北縣政府未補辦公告程序，一面稱板橋市公所逕自認定估價後發給款項，等同認定原處分效力及於系爭改良物，毋庸另為徵收公告云云，顯屬自相矛盾，斷章取義。而大同公司所稱原判決違背鈞院52年判字第345號判例之誠信原則一節，該判例應指民法第148條第2項規範之權利行使方法，與系爭爭點「一併徵收是否屬同時徵收」之法律解釋及具特殊性之徵收補償程序無涉，應無該判例之適用。另自司法院釋字第425號及第516號解釋對公用徵收採特別犧牲理論觀之，公用徵收與一般私法行為性質迥異，人民與國家間無任何契約存在，人民之請求權應依法令規定，因此原判決以「徵收補償得否計息，須以徵收補償法規有規定者為必要，經查我國有關徵收之法律及臺北縣興建公共設施拆遷合法建築物補償辦法並無有關徵收補償之規定，原告公司請求計息，難謂有據」，並無不合，亦為依法行政原則所必然。況土地徵收條例第20條第3項已就主管機關逾期未發放徵收補償費之效果，明文規定為「該徵收案從此失其效力」，徵收案失效，即無徵收補償費請求權可言，徵收補償費之遲延利息更無所附麗。至大同公司引司法院院字第1557號解釋為據，指摘原判決違背信賴原則一節，按此解釋與本件發放系爭改良物補償費程序情形迥異，且徵收補償屬公法上損失填補之概念，與信賴保護原則之立意無涉，殊無信賴原則之適用。４、大同公司指摘原判決認定臺北縣政府發給系爭改良物之補償費，屬另種行政上損失補償範圍，未見交代其所謂行政上損失補償範圍之法律依據為何，有違中央法規標準法第5條第2款之規定云云，按原判決理由末段指出此非本件訴訟爭點，亦與判決無關，故不予諭明；且由於系爭改良物並無公告徵收，故其補償係根據「大同育樂企業股份有限公司因地上物拆遷補償訴願撤銷重核案件研商會議」結論所為公法契約上之給付，故大同公司所執即屬無據。 (三)大同公司指摘原判決不備理由部分：１、大同公司指原判決僅諭示利息屬使用補償，得否計息，須以徵收補償法規有規定者為必要，未針對其於原審主張得依土地法第215條規定、227條、233條規定及司法院釋字第425號、第516號解釋意旨，請求系爭補償費之遲延利息一節為諭示，屬判決不備理由之違法云云，按原判決既認系爭改良物非原徵收處分效力所及，即無系爭改良物之補償費及其遲延利息給付義務存在之理，況原判決就大同公司請求遲延利息之主張，已詳述得心證之理由，自無判決理由不備之違法。２、大同公司稱其於原審主張系爭改良物之補償費及自動拆遷獎勵金，均由板橋市公所以其公庫支票支付，故各該遲延利息之給付，板橋市公所皆係適格之當事人，惟原判決認土地所有權人無請求需用土地人繳交地價補償費於該管縣市地政機關轉發之公法上請求權，故大同公司請求板橋市公所繳交其於原審訴之聲明第1項金額予臺北縣政府一節，係屬無據，未就大同公司以行政先例為憑之主張，詳予記載法律上意見云云。惟查鈞院48年判字第55號判例所謂行政先例得為行政法法源者，須行政主管機關已有授權，並為多數同性質機關單位共同遵行之事項或方式，始足當之。板橋市公所雖曾以公庫支票給付系爭改良物補償費，但大同公司請求之系爭款項既非補償費，豈能擴張其所謂行政先例之解釋，指板橋市公所就該款及其遲延利息有發放義務。又系爭改良物補償費雖由板橋市公所直接交付，但原判決以其並非依土地法有關「徵收」規定交付，故無從要求系爭改良物補償費遲延利息依「徵收」法理，由需用土地人板橋市公所繳交補償費於臺北縣政府轉發予上訴人，實屬有理。況系爭改良物之補償費先前既由板橋市公所直接交付時，依上訴人大同公司所引用鈞院48年判字第55號判例意旨，亦不需由臺北縣政府收受板橋市公所補償費後轉發予大同公司。故本件無論依「徵收」法理或「行政先例」，皆無理由要求臺北縣政府轉發。三、上訴人板橋市公所上訴意旨略以： (一)關於自動拆遷獎助金之給付機關部分：大同公司於原審訴之聲明第2項僅要求臺北縣政府給付該款予大同公司，並未要求板橋市公所直接付款予大同公司，原審竟判令板橋市公所直接給付該款予大同公司，超出大同公司之請求範圍，屬訴外判決，有違行政訴訟法第188條第1項規定。其次，依臺北縣興建公共設施拆遷合法建築物補償辦法 (下稱補償辦法) 第1條規定，自動拆遷獎助金等之發放屬臺北縣政府之權責。本件部分自動拆遷獎助金曾以板橋市公所支票支付，僅係板橋市公所受託代發性質，並為臺北縣政府所自認，另大同公司原審訴之聲明亦採此見解。原判決違反前開辦法之規定，逕為反於物證之認定，屬不適用法規或適用法規不當之違法。 (二)關於原判決附表2(下稱系爭附表2)C建物之拆除是否符合自動拆遷獎助金發放規定部分：按依補償辦法第10條規定，發給獎勵金者，應符合二要件：一是自動拆遷，或人、物搬離而由主管機關拆除，二是於主管機關規定之期限內完成。原審認該條後段並無規定應在一定期限內人、物搬離之文字，故依人、物搬離而由主管機關拆除者，無須於一定期限內完成，亦可領取前開獎助金。此見解顯有謬誤，蓋對照前開法條前、後段規定，發給自動拆遷獎助金須符合：「自動拆遷」及「於規定期限內為之」二要件，而其中「自動拆遷」得以「人、物搬離而由本府拆除」代替，非原判決所謂「人、物搬離而由本府拆除」不必於規定期限內完成之意，觀之發放自動拆遷獎助金之立法目的、獎勵行為配合程度之高低性及大同公司原審陳述亦然。而參酌原審諸多相關事證，可知系爭附表2C建物確不符發給之條件，原判決逕為相反之認定，顯有適用法律不當之違法。四、被上訴人臺北縣政府答辯意旨略以： (一)就上訴人大同公司主張原判決具有不適用法規或適用不當等違背法令部分：１、大同公司引用司法院釋字第469號、第425號、第516號及第215號解釋主張原徵收處分及於系爭改良物云云，惟司法院釋字第469號係針對符合一定條件而有公法上請求權之人民，經法定程序請求公務員作為而怠於執行職務者，有國家賠償法第2條第2項後段適用所作之解釋。既然上訴人大同公司在其上訴理由中亦認同原判決，認為土地徵收之侵害行為、限於積極行為，不認為不作為能構成侵害行為，則徵收土地時其地上改良物應一併徵收而未徵收，僅生國家機關怠於執行徵收職務而生之國家賠償責任問題，與本件原徵收效力是否及於系爭改良物完全無涉，大同公司引用該解釋似有誤會，不足為上訴之理由。再者，司法院釋字425號解釋係針對土地徵收補償費應於「公告期滿 15日內」發給，此法定期間除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機關提出，並經該機關提交評定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者外，應嚴格遵守。而司法院釋字第516號解釋再確定經該管地政機關評定或評議後主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交土地所有權人，其期限亦不得超過土地法第233條規定之15日，否則徵收土地核准案，即應失其效力。故該二號解釋明顯解釋徵收補償費必於公告期滿15日內發放，否則徵收案失去效力，而達到保護人民在憲法上財產權不被任意剝奪之權利，惟其並未解釋人民有一併徵收改良物之公法上之請求權存在。又司法院釋字第215號解釋係針對市區道路徵收土地上之原有障礙建築物，用特別程序處理，雖無程序徵收之規定，但市區道路條例之規定不違反憲法第15條保護人民財產之意旨。既然市區道路上之有障礙建築物非用徵收程序處理，與「徵收」完全無涉，大同公司如何因其係土地法第215條之特別規定而將土地法第215條之一併徵收土地上改良物，解釋為同時徵收改良物，完全忽視土地法規定地上物亦須經「徵收」程序，故其引用司法院釋字第215號解釋實無法解釋「一併徵收」即指「同時徵收」。２、大同公司主張原判決認定原徵收效力未及於系爭改良物，顯已違背鈞院52年判字第345號判例所提示之誠信原則云云，惟該判例所提示之「私法中誠信公平原則，在公法上應有其類推適用」，所稱「私法中之誠信公平原則」應指民法第148條第2項「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法」，故其所規範者乃行使權利之方法，與本件爭點「一併徵收是否屬同時徵收」之法律解釋無涉，應無該判例之適用。３、大同公司主張原判決認定臺北縣政府發給系爭改良物之補償費核屬另種行政上損失補償範圍各節，違背中央法規標準法第5條第2款規定云云，惟查行政上之損失補償，並非限於「徵收」補償，如市區道路條例第11條之補償即屬非徵收補償。由於系爭改良物並無公告徵收，故其所獲之補償，當非徵收補償，而係根據雙方於87年1月23日「上訴人大同育樂企業股份有限公司因地上物拆遷補償訴願撤銷重核案件研商會議」結論所為公法契約上之給付，此觀原判決敍述甚明，大同公司主張原判決違背中央法規標準法第5條第2款規定一節，實屬誤解。４、大同公司主張原判決認定人民無徵收補償請求權，進而否認一併徵收遲延利息，顯有未適用司法院釋字第469號解釋意旨之違背法令一節，惟如需用土地人不於公告完畢15日內，將應補償地價及其他補償費額交主管機關發放完竣者，依司法院釋字第110號釋解，徵收土地核准案，應從此失去效力，即採徵收失效說，司法院釋字第516號解釋亦採相同見解。既然大同公司主張未於土地徵收時收到改良物補償費，此即表示即使改良物當時有徵收，亦因超過15 日而失其效力。既失其效力，被徵收人則無徵收補償費請求權；既無徵收補償費請求權，自無從請求給付遲延利息。５、大同公司主張原判決否定系爭改良物之徵收補償之遲延利息及自動拆遷獎勵金之遲延利息，有適用鈞院52年判字第345號判例之不當，違背行政上「信賴保護原則」云云，惟查國家因公用或其他公益目的之必要，得依法定程序徵收人民之財產，並給予相當之補償，一般稱「公用徵收」。而國家因公共事業之需要，對於人民之土地，經由法定程序予以剝奪，並給予相當補償之土地徵收制度，即屬公用徵收之一種 (參司法院釋字第425號解釋)。故原判決認為土地徵收具有合憲性，但人民之財產權具有社會義務性，為其因國家徵收使其財產權發生特別犧牲，逾越社會義務性範圍之故，而予以補償，故徵收補償係一種謀求財產權保障與公益優先衝突間之手段。既然徵收補償為調和財產權之保障與公益優先衝突間之手段，其理論基礎是源自特別犧牲思想，與民法上金錢債務純係著重於財產價值有別。且既然有別，即表示二者間有「特殊性質」；既有特殊性質，則無共通性。大同公司忽視徵收補償之特殊性，已排除「一般法理」之共通適用而仍引用該判例以為原判決違背法令作為上訴之理由，實屬無據。６、大同公司主張「信賴保護原則」而有請求各該系爭遲延利息之正當理由，惟土地徵收係因國家合法行使公權力之結果，使被徵收人財產權發生特別犧牲，經由補償之給予，使被徵收人回復其被徵收前之原有財產狀態，屬填補損失之概念，與「信賴保護原則」所揭示保護人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益免受損害之意旨完全不同。本件當事人並不因信賴政府徵收而期待有已產生之遲延利息被剝奪損害（參司法院釋字第525號解釋），即大同公司期待者為回復原狀之損失補償，而非防止信賴徵收所產生利益之被剝奪損害。 (二)關於大同公司指摘原判決不備理由部分：大同公司指摘原判決未針對其「系爭改良物之徵收補償費，既屬給付有確定期限者，則被告機關自期限屆滿時起，應負遲延責任。被告機關遲延之給付，係以支付金錢為標的，原告自得請求依法定利率計算之遲延利息」之主張諭示法律意見，自屬判決違背法令云云。大同公司一再主張司法院釋字第425號、第516號解釋就臺北縣政府就徵收之標的物發給補償費，應類推適用民法第229條第1項規定，係給付有確定期限。惟臺北縣政府從未抗辯徵收補償之發放不必遵守土地法第233條第1項前段規定，大同公司所提上開解釋與本件爭點「一併徵收是否為同時徵收」實屬無關。如果系爭改良物與土地「一併徵收」即係「同時徵收」，則上開主張尚稱有理，惟系爭建物既未「徵收」，自無給付確定期限。又系爭建築改良物補償費雖由板橋市公所直接支付大同公司，但原判決以其並非依土地法有關「徵收」規定交付，故大同公司不得要求系爭改良物補償費遲延利息依「徵收」法理，由需用土地人板橋市公所繳交補償費於臺北縣政府轉發予大同公司。況系爭改良物之補償費先前既由板橋市公所直接交付大同公司，依大同公司所引用鈞院48年判字第55號判例意旨，亦不需由臺北縣政府收受板橋市公所補償費後轉發予大同公司。故本件無論依「徵收」法理或「行政先例」，大同公司所陳皆顯無理由等語，資為抗辯。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)臺北縣政府前於78年及81年間徵收大同公司所有之土地及建物，需用土地人均為板橋市公所。惟臺北縣政府於其徵收公告中，並未列入系爭改良物，是系爭改良物補償費及改良物應發給10%之自動拆遷獎勵金，並未併予發放。嗣經大同公司提起行政救濟，並經臺北縣政府重為查證後，認定系爭改良物為合法，乃核定發放補償費由上訴人大同公司具領等情，為雙方所不爭，並有板橋市都市計畫公九公園用地及板橋市都市計畫公二公園用地之各該公告及徵收土地補償清冊附卷可稽，亦有臺北縣政府00000000號訴願決定書、大同公司向臺北縣政府提出合法土地改良物補償核發申請書、87年4 月13日87北府字第040808號函所附87年1月23日研商會議記錄、臺北縣政府88年11月25日發文認定為合法建築物函、板橋市公所所開具之公庫支票影本等件為證，並為兩造所不爭，堪認為實。 (二)就大同公司請求系爭改良物補償費及改良物應發給10%之自動拆遷獎勵金之遲延利息部分： 1、不作為是否構成徵收部分：司法院釋字第425號解釋既謂土地徵收係就人民受憲法保障之財產權經由法定程序加以剝奪，足見將土地徵收之侵害行為，限於積極行為，認不作為不能構成徵收侵害行為甚明。次依行為時土地法第 215條第1項前段規定，一併徵收地上改良物之義務，是國家機關徵收私有土地時所應負之公法上職務義務，苟國家機關怠於執行上開職務行為者，因而所生之法律效果，僅生是否構成國家賠償問題，則其不作為無從解為地上改良物亦為原土地徵收處分效力所及。矧土地徵收之法律性質是屬書面之行政處分，人民受憲法財產權保障之財產，究是否經徵收，應視書面之徵收處分所記載者以為斷，經查： (１)臺北縣政府前於78年及81年間所辦理之徵收案，其徵收之標的僅有大同公司所有之土地及建物，系爭改良物原經臺北縣政府授權板橋市公所認定為非合法建物不予補償，所以臺北縣政府於徵收公告中，並未列入系爭改良物，此觀之上開徵收土地計畫書所附之徵收清冊甚明，亦為兩造所自認之事實，顯見系爭改良物並非前開土地徵收處分效力所及。 (２)大同公司不服板橋市公所認定「系爭改良物為非合法建物不予補償」提起行政救濟，經臺北縣政府86年3月11 日00000000號訴願決定書撤銷原處分，由臺北縣政府委由板橋市公所依訴願意旨為查估後，認定系爭改良物為合法，由板橋市公所制作查估清冊及調查表送經臺北縣政府核備，嗣依87年1月23日「大同育樂企業股份有限公司因地上物拆遷補償費訴願撤銷重核案件研商會議」結論「 (二)．．．如板橋市公所與業主協議不成，再由臺北縣政府地政局補辦公告程序，發放或提存補償費」，臺北縣政府函請板橋市公所發放系爭改良物補償費及改良物應發給10%之自動拆遷獎勵金，由大同公司於 87年5月、89年4月受領板橋市公所開立之3張支票，以上大同公司補領金額之經過，均有板橋市公所於原審所提被證1至9各函及原證6、7之公庫支票可查，依此具領經過可知，系爭改良物顯未經任何徵收之程序，大同公司主張係原土地徵收之一併徵收云云，應不可採。 (３)原徵收處分之標的物，既不包括系爭改良物，雖嗣後經訴願決定認定應予系爭改良物補償，但其法理並非徵收補償，而係另種行政上損失補償範圍，自並不能以大同公司對系爭改良物怠於辦理一併徵收，因而認定系爭改良物為原土地徵收效力所及。大同公司以臺北縣政府怠於辦理一併徵收，主張原土地徵收之效力延至嗣後對系爭改良物補償為止，臺北縣政府及板橋市公所負有給付遲延責任，而請求徵收補償之遲延利息，自非可採。至於板橋市公所給付予大同公司之金額，究否為履行兩造87年1月23日「大同育樂企業股份有限公司因地上物拆遷補償費訴願撤銷重核案件研商會議」結論，而為公法契約之給付，或屬其他行政上損失補償之問題，則非本件訴訟爭點，亦與判決結果無涉。２、徵收補償之範圍：依司法院釋字第425號、第440號以及第516號等解釋意旨以觀，我國係採相當補償原則。然何種補償始謂相當，各該解釋並未指出明確標準，茲參酌相關學說，認補償是否相當，應就侵害程度、對財產權受害等值性，從社會客觀公平觀點予以判斷。查補償辦法係上訴人於職權就興建公共設施拆遷合法建物補償事件所為之規定，該辦法所規定之部分項目涵蓋興建公共設施拆遷合法建物補償範圍，揆諸我國現今社會經濟狀況，該辦法所定之補償範圍係屬相當。３、徵收補償是否加計利息：因徵收補償往往不能於徵收侵害時及時提供被徵收人運用，故為保障被徵收人之權益，在學理上似可承認徵收補償之計息，然利息之性質，係屬一種因被徵收人不能再使用徵收標的物以及不能及時使用徵收補償時，所給予之彌補，因而利息是一種使用補償，亦即為徵收補償統一請求權之一部分，故徵收補償得否計息，須以徵收補償法規有規定者為必要。經查，我國有關規定徵收之法律以及補償辦法並無有關徵收補償得計息之規定，則大同公司就徵收補償費請求計息，難謂有據。本院52年判字第345號判例指出「公法與私法具有特殊性質，但二者亦有其共通之原理。私法規定表現一般法理者，應亦可適用於公法關係。」然按徵收補償既為調和財產權之保障與公益優先衝突間之手段，其理論基礎是源自特別犧牲思想，與民法上金錢債務純係著重於財產價值者，尚屬有別，無類推適用民法第205條有關法定利息規定之餘地。大同公司主張有該條規定之類推適用者，尚屬誤解。４、大同公司可否依徵收補償費之公法上請求權，請求上訴人給付未一併徵收之遲延利息：參酌現行土地徵收條例第20條第3項規定以及司法院第110號解釋意旨以觀，我國對未按時發放徵收補償費乃採取徵收失效說，而不採請求權發生說。依此規定亦足證明人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，大同公司依據徵收補償之法理，請求給付未一併徵收之遲延利息，更無依據。雖如大同公司所指臺北縣政府怠於為徵收，亦屬公務員怠於執行職務之法理，其所稱之法律效果核屬國家賠償範圍。５、法律上並無強制需用土地人繳交徵收補償之規定，需用土地人不於徵收公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案應從此失其效力，尚不得認土地所有人有請求需用土地人繳交地價補償費於該管直轄巿或縣 (巿)地政機關轉發之公法上請求權，則大同公司依徵收補償之法理，請求板橋市公所繳交如訴之聲明第1 項之金額予臺北縣政府轉發予大同公司，更屬無據。 (三)就系爭附表2C建物之自動拆遷獎勵金及其遲延利息部分：１、本件自動拆遷獎勵金公法請求權之補償義務機關為何： (１)大同公司主張其有權請求發放自動拆遷獎助金之依據即補償辦法第10條，係規定建築物業主符合該等要件者，即應發給自動拆遷獎助金。自動拆遷獎勵金雖非土地徵收補償之法定補償項目 (土地徵收條例第3章參照)，但補償辦法既已將自動拆遷獎勵金列為應為給付，則自動拆遷獎勵金顯係法規所明訂之相當補償範圍，為獨立損失補償之給付原因之一，則人民得依該規定請求發給自動拆遷獎助金，補償辦法第10條規定，係直接賦予人民公法上之請求權，殆無疑義。 (２)按損失補償係基於適法公權力直接所致損失之補償，自動拆遷獎勵金之給付，並非徵收補償之項目，而係另一損失補償原因，則應以行使公權力造成人民財產上損失之機關為補償義務機關，與土地徵收補償之補償機關不同，是依土地徵收條例第19條規定，臺北縣政府為土地徵收補償之發放機關，但與認定自動拆遷獎勵金之給付機關係屬二事。經查系爭附表2C建物並非系爭徵收處分之標的物，且其拆除行為亦非原徵收處分之執行行為，而係另一種公權力行為之行使，而該拆除係由板橋市公所為之，此為兩造所不爭，則行使拆遷公權力之機關為板橋市公所，自動拆遷獎勵金此一損失補償之給付義務機關，自係板橋市公所無訛。 (３)內政部77年2月11日台(77)內地字第572840號函亦闡釋獎勵金等非法定補償範圍，由需地機關自行處理，合乎上開法律規定，該院自得予以援用。而本件徵收事件之需地機關係板橋市公所，依上開函釋規定，本件自動拆遷獎勵金應向需地機關板橋市公所請求之，臺北縣政府無義務給付。 (４)補償辦法係臺北縣政府發放自動拆遷獎助金等之標準，應適用於臺北縣政府轄下各地方機關，但並未規定應以臺北縣政府為自動拆遷獎勵金給付義務人。故補償辦法雖係臺北縣政府所頒訂，但並不能以此認定自動拆遷獎勵金給付義務人為臺北縣政府。 (５)87年4月23日87北府使字第54461號臺北縣政府致板橋市公所函之主旨，雖有提及上開費用之發給係「代發」等字句，但應係誤解自動拆遷獎勵金之給付性質，自難依此函遽認臺北縣政府即為自動拆遷獎勵金發放之義務機關。另依臺北縣政府所提86年10月2日86北府工土字第 373282號函所示，臺北縣政府授權或委辦予各鄉鎮者，僅建物拆遷查估之工作等8項，亦與本件自動拆遷獎勵金之給付機關無關。 (６)從而，臺北縣政府無給付自動拆遷獎勵金予上訴人大同公司之義務，大同公司以臺北縣政府為被告，請求其給付自動拆遷獎助金部分，自有未合。２、大同公司就系爭附表2C建物之拆除，是否符合自動拆遷獎勵金發放之規定： (１)系爭附表2C建物，係由板橋市公所拆除，大同公司請求自動拆遷獎勵金，並不符合補償辦法第10條前段「在規定期限內自動拆遷」之規定，此為大同公司所自認，則本件兩造爭執之點在於本件是否符合該條後段之「於人、物脫離而由本府拆除者視同自動拆遷」規定。經查該條後段之規定，並無規定應在一定期限內人、物脫離之文字，則其構成要件，應在於建築物業主是否於人、物脫離任由拆遷，未曾抗拒即屬符合規定。板橋市公所主張補償辦法第10條後段應解釋為：大同公司曾於「規定期限內」由該改良物搬離，且通知上訴人，由上訴人拆除云云，顯係逾越補償辦法第10條後段之規定，並非可採。 (２)系爭附表2C建物均係遊樂設施，原供營業使用，非住家使用，此為雙方所不爭。茲大同公司已於81年10月12日申請獲准停業，此有臺北縣政府營利事業登記聯合作業審查核准通知書稿為憑。大同公司至遲於81年10月12日起，即不復為營業行為，其既不營業，即不供公眾使用，應已人、物脫離無訛。且依上訴人所提之未拆除前標示為93年9月11日之照片，其影像上顯示游泳池已乾涸，並已生有雜草，應有長時期未使用之事實，是大同公司主張系爭附表2C建物之人、物已脫離，應可認定。 (３)系爭附表2C建物與系爭改良物之他部，係附連圍繞之建物，系爭附表2C建物係遊樂設施，而系爭改良物之他部為建物，此有未拆除前之照片可稽，同供大同公司經營之育樂公司營業使用，後者，既經上訴人認定發放自動拆遷獎助金，此有大同公司所提板橋市公所公庫支票影本可稽，則對同一附連圍繞之建物，是否人、物脫離而拆除者，應為整體觀察，不能割裂認定，但板橋市公所卻獨對系爭附表2C建物認定非自動拆遷，而不予核發自動拆遷獎勵金，顯有違經驗及論理法則。 (４)本件應再予審究者為大同公司是否曾抗拒，所謂抗拒，應指可歸責於大同公司之事由，管領建物，不讓施工單位進場施工，或以其他方法阻擾施工而言，至若係合法之陳情或權利之主張，則為合法行為之行使，應非所謂之抗拒。經查本件建物確已經板橋市政府拆除完畢，而經該院依職權調閱原徵收卷，並無任何大同公司有抗拒之紀錄，且大同公司亦未舉證證明在執行拆除時有任何抗拒之行動，是板橋市公所在拆除時，大同公司並無抗拒，應可認定。本件板橋市公所既未能舉證證明於執行拆除時，大同公司曾為抗拒行為，遽以否准上訴人自動拆遷獎勵金之請求，已有未合。 (５)再由88年1月15日臺北縣政府(工務局)會勘紀錄及臺北縣政府工務局88年3月9日88北工使字第B-02222號函內敘述文字，更可知大同公司未曾抗拒，任由板橋市公所拆除系爭附表2C建物。 (６)板橋市公所據其承辦員之簽辦單記載內容主張：大同公司同意板橋市公所自85年6月24日起進場施工，卻於事後未履行承諾，大同公司應不符補償辦法第10條規定之意旨云云。惟查，補償辦法第10條後段之構成要件，並無應於一定期限內人、物脫離之規定，業如前述，則只要大同公司當時人物業已脫離，即無所謂期限內配合拆遷之必要，是縱大同公司未於雙方約定之期限內配合拆遷，亦難認與補償辦法第10條後段規定有違。況系爭附表2C建物原係被認定「不合法建物」，大同公司依法提起訴願後，至86年3月11日經訴願決定發回原處分機關即板橋市公所重新認定為合法建物，業如前所述，則大同公司合法訴願之行為，係屬合法之權利主張，所以大同公司以系爭改良物徵收補償費尚未領取為由，不願配合拆遷，自非所謂抗拒所得比喻。則當時 (85年6月間)系爭改良物之徵收補償費及自動拆遷獎勵金問題尚未解決，大同公司縱合法主張權利，而表明不願配合，自亦為符合上開補償辦法第10條後段之規定。 (７)證人鍾中信於該院證詞提及抗拒一詞，惟係就因未領徵收補償費之問題，不同意施工等情而為陳述，惟亦表明領取補償費後，就沒有抗拒，顯見上訴人取得占有而拆除者，確係經由大同公司人、物脫離，蓋證人業已強調其等事後並未抗拒，至其所稱抗拒一詞，並非肢體之抗拒，而係為徵收補償未領得前之不同意拆遷等等之權利主張，自不得以證人不知詞義之供述，而為大同公司不利之認定。 (８)從而，大同公司就系爭附表2C建物之拆遷，符合補償辦法第10條後段之規定，其據以提起本件給付自動拆遷獎勵金，自應准許。３、就系爭附表2C建物之自動拆遷獎勵金之遲延利息部分：補償辦法並無有關自動拆遷獎勵金得計息之規定，足見補償辦法之法規範，認為自動拆遷獎勵金之遲延利息，並非相當補償之範圍，則大同公司就自動拆遷獎勵金請求計息，難謂有據，應予駁回。 (四)綜上所述，大同公司請求板橋市公所給付系爭附表2C建物之自動拆遷獎勵金新臺幣(以下同)2,042,902元部分為有理由，因而予以准許；其餘對臺北縣政府部分及系爭附表2C建物之自動拆遷獎勵金遲延利息部分，為無理由，而駁回大同公司於原審此部分之訴。六、關於大同公司於原審聲明第1項部分：本院按：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。土地法第233條前段、第235條前段分別定有明文；土地徵收條例第20條第3項、第21條第1項、第2項前段亦分別有相同規定。另「需用土地人，不依 (舊)土地法第368條第1項規定於公告完畢後15 日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」司法院院字第2704號解釋亦予指明 (土地徵收條例第20條第3項更明定未於期限內給付補償費者，徵收案失其效力)。由此可知土地徵收補償費之發給，土地法明文規定其期限，惟違反此給付期限之效果，乃需用土地人未取得徵收之土地，不得使用徵收之土地，且徵收處分將因而失其效力，而無徵收機關應給付遲延利息之規定，此與民法第233條第1項就金錢債務給付遲延有應給付遲延利息之規定者不同。況遲延利息之給付義務，乃為彌補債權人未能及時取得金錢之損害，而於土地徵收場合，土地所有權人未受領徵收補償，其並無移轉土地所有權，亦未交付其土地，即無受損害之可言，自無以遲延利息彌補其損害之必要。是徵收土地之所有權人尚無因土地徵收補償費發給有所遲延，而主張適用或類推適用民法有關遲延利息給付之規定，向徵收機關請求給付補償費之遲延利息之權。又補償辦法第10條規定：「建築物業主在規定期限內自動拆遷者，按建築物查估價格10%發給自動拆遷獎勵金。其於人、物脫離而由本府拆除者視同自動拆遷。」關於自動拆遷獎勵金之給付，補償辦法並無與土地法第233條前段 (或土地徵收條例第20條第3項)相同為給付期限之規定，是關於自動拆遷獎勵金並非定有確定期限之給付，拆遷之建築物業主自無適用或類推適用民法第229條第1項規定，請求給付遲延利息之權。經查：(一)臺北縣政府前分別於78年及81年間徵收大同公司所有如原判決附表1所示之土地及建物，需用土地人均為板橋市公所。惟臺北縣政府於如原判決附表1所示上開徵收公告中，並未列入系爭改良物，如系爭改良物補償費及改良物應發給10%之自動拆遷獎勵金，並未併予發放。嗣大同公司提起行政救濟，經臺北縣政府重為查證後，認定系爭改良物為合法建物，乃核定發放如原判決附表4所示之補償費及如原判決附表5所示之自動拆遷獎勵金 (即關於系爭附表2A,B之建物部分)由大同公司具領等情，為原審依法認定之事實。(二)大同公司嗣以臺北縣政府及板橋市公所遲延發給前開徵收補償費及自動拆遷獎勵金，請求臺北縣政府及板橋市公所給付各該部分之遲延利息。揆之前開說明，大同公司對其受領之本件徵收補償費及自動拆遷獎勵金，並無得主張遲延給付而得請求給付遲延利息之權，則其請求板橋市公所應給付20,167,918元予臺北縣政府後，再由臺北縣政府給付該等款項予大同公司，即非有據。依前述理由，本件與司法院釋字第215號、第425號、第469號解釋、本院52年判字第345號判例、中央法規標準法第5條第2款及明確性、可預期性原則之適用無關，上訴意旨指摘原判決適用前開解釋、判例、法令錯誤，即無可採。從而，原審駁回大同公司於原審此部分之訴，經核並無不合，大同公司上訴意旨指摘原判決此部分違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。七、關於大同公司於原審聲明第2項部分：按：「建築物業主在規定期限內自動拆遷者，按建築物查估價格10% 發給自動拆遷獎勵金。其於人、物脫離而由本府拆除者視同自動拆遷。」補償辦法第10條定有明文。由此規定前段可知建築物業主領取自動拆遷獎勵金之要件有二，一為自動拆遷，一為拆遷應於規定期限內。至其後段所定「人、物脫離而由本府拆除者」之效果，僅為「視同自動拆遷」，而非應發與自動拆遷獎勵金。則如建築物業主有「人、物脫離而由本府拆除」之情形時，前述發給自動拆遷獎勵金之二要件中之「自動拆遷」，固可由「人、物脫離而由本府拆除者」取代，應認業已具備，另一項要件即「拆遷應於規定期限內」，則仍不可或缺。否則自動拆遷者須在規定期限內為之始可領取獎勵金，視同自動拆遷之「人、物脫離而由本府拆除者」，則可不受期限之限制，豈為事理之平。況既曰自動拆遷獎勵金，即係為達迅速方便拆遷建築物之目的，促使建築物業主自動積極於規定期限內為拆遷行為始發給之金錢，苟建築物業主未有積極行為使達期限內方便拆除建築物之目的，即無發給獎勵金之可言，初不論遲延拆遷之結果係出於何種原因。經查：(一)如原審判決附表2C所示之建物係遊樂設施，原供大同公司營業用，大同公司於81年10月12日申請停業，惟其並未自動拆遷該建物，而係由板橋市公所予以拆除，板橋市公所或臺北縣政府並未發給自動拆遷獎勵金與大同公司等情，為原審已認定之事實。(二)大同公司以其合於請領自動拆遷獎勵金之要件，爰於原審起訴請求給付拆遷獎勵金2,042,902元暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息予臺北縣政府後，再由臺北縣政府給付該等款項予大同公司。(三)原審認大同公司已於81年10月12日起不復為營業行為，即不供公眾使用，且由原審卷附之照片顯示，其游泳池業已乾涸，長有雜草，應認已人、物脫離。觀之前述情形，固可認大同公司已停止提供該設施供公眾使用，惟尚不足據以認定大同公司人員未繼續占有該設施而排除板橋市公所之拆除行為，亦即不足認定本件已屬人、物脫離。原審所為前開認定，不無違背論理法則。（四）前開可視同自動拆遷之要件，除人、物脫離外，尚須「由本府(即臺北縣政府)拆除」。惟由前開大同公司未提供公眾使用系爭設施之情形，亦不足以認定大同公司已表示容忍「由本府拆除」系爭建築物。而本件情形如何合致於「由本府拆除」之要件，原審未遑說明其認定之理由，即以「原告以附表2改良物徵收補償尚未領取為由，不願配合拆遷，自非所謂抗拒所得比喻。」認大同公司已合於補償辦法第10條之規定，非無理由不備之違法。(五)揆之前開規定及說明，大同公司欲請領本件自動拆遷獎勵金，應符合於「規定期限內」自動拆遷系爭建築物之要件，原審認不以此為必要，其就補償辦法第10條之適用即有錯誤。而原審就「規定期限」所指究係何時，並未予明確認定，即行判決，其適用法令自難認屬正確。(六)大同公司於原審起訴時，其聲明第2項係請求板橋市公所給付2,042,902元暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息予臺北縣政府後，再由臺北縣政府給付該等款項予大同公司，而非請求命板橋市公所直接給付金錢與大同公司，乃原審於認大同公司此部分訴訟為一部有理由，竟判決命板橋市公所應直接給付大同公司2,042,902元，則關於板橋市公所應為給付之對象已與大同公司所請求者不同，尚難謂非就未受請求事項而為裁判。(七)大同公司請求給付系爭附表2C建物之自動拆遷獎勵金之遲延利息部分，基於前述 (六)之理由，大同公司之請求亦屬於法無據。(八)綜上所述，原審命板橋市公所應給付大同公司2,042,902元部分，核有未合。板橋市公所上訴意旨指摘此部分違誤，求為廢棄，為有理由，應由本院將此部分予以廢棄，並發回原審重為調查後，另為適法之裁判。另原審駁回大同公司關於前開金額之遲延利息之請求部分，核無不合，大同公司上訴意旨亦求為廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴人大同公司之上訴為無理由，板橋市公所之上訴為有理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中華民國 94 年 1 月 13 日第二庭審判長法官　葉　振　權法官侯東昇法官　劉　鑫　楨法官　吳　明　鴻法官　梁　松　雄以上正本證明與原本無異中華民國 94 年 1 月 13 日書記官　阮桂芬

最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00002號

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