94年度判字第00467號｜行政：證券交易法｜裁判日期：94 年 03 月 31 日

最　高　行　政　法　院　判　決 94年度判字第00467號上　訴　人　甲○○ 被上訴人　行政院金融監督管理委員會(承受原財政部證券暨期貨管理委員會業務)代　表　人　乙○○ 上列當事人間因證券交易法事件，上訴人對於中華民國92年10月7日臺北高等行政法院91年度訴字第4127號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人係中華工程股份有限公司（下稱中華工程公司）法人副董事長精政實業股份有限公司（下稱精政公司）之負責人，被上訴人以精政公司於民國（下同）90年1月份及8月份分別在集中交易市場轉讓中華工程公司股票261,000股及15,000股，未依規定於股票轉讓前向被上訴人申報，違反證券交易法第22條之2第1項規定，乃依同法第178條第1項第1款及第179條規定，以91年2月19日（91）台財證（3）字第106489號處分書處上訴人罰鍰新台幣（下同）180,000元。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、本件上訴人在原審起訴主張：精政公司因將中華工程公司股票設質予中國國際商業銀行及大安商業銀行申請一般擔保放款，但因股價變動，擔保維持率不足，惟該等銀行並未考慮借款人是否應依法為事先申報才得轉讓，逕自於90年1月及8月間處分該擔保之股票，精政公司事後才得知轉讓事宜，致無法於法定期限內向被上訴人申報，但精政公司已於銀行處分股票後，依證券交易法第25條規定向中華工程公司申報持股變動，對於投資大眾就應揭露之部分並無損害。被上訴人應考量有價證券擔保放款，遭銀行逕自處分股票，不宜適用證券交易法第22條之2之一般申報方式等特殊情況，免予處罰或處最輕之罰鍰等語，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。三、被上訴人則以：按金融機構實行質權，依民法第892條之規定係以拍賣之方式為之，且依民法債篇施行法第28條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第893條規定，賣得價金係用以清償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。上訴人所負責之精政公司既為出質人，依法即為出賣人，其於90年1月及8月間在集中交易市場轉讓所屬公司股票261,000股及15,000股，未依規定於股票轉讓前向被上訴人申報，被上訴人經統合考量受處分人之處境與違法情節，依首揭規定處以上訴人180,000元，應屬適當。次查證券交易法第22條之2規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被上訴人申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平；其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，而此一資訊事前揭露之義務並不因股票已辦理持股設質而得以免除。又查本案設質之標的物為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，上訴人基於對自有財產管理之注意，應知其設質股票擔保價值不足，將遭債權人處分之結果，屬「按其情節應注意並能注意而不注意」而顯有過失，依前揭大法官解釋，自當受行政處分，實難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務，據以免責等語，資為抗辯。四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠證券交易法第22條之2規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被上訴人申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平；其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，而此一資訊事前揭露之義務並不因股票是否設質，或是否由本人之帳戶賣出而有所不同。又持股轉讓與持股設質不同，證券市場參與者判斷各該資訊之影響即有不同，持股轉讓事前揭露與事後申報之資訊內涵、時效亦不相同，故持股轉讓事前申報義務，並不因已辦理持股設質申報或事後持股變動申報而得以免除。再者，公司內部人縱將其持股設質，其仍為股票所有人，且質權人依民法第892條規定實行質權而拍賣質物時，依民法債篇施行法第14條規定「於拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之」，故該拍賣方式仍為買賣方式之一種，其出賣者仍為出質人。據此，質權人實行債權拍賣公司內部人股票時，則公司內部人既為股票所有人及出賣人，即屬其持股有轉讓之情形，公司內部人應依證券交易法第22條之2規定向被上訴人申報。㈡本件上訴人所負責之精政公司因設質且擔保品不足，致債權銀行依民法第892條規定實行債權，將其股票予以賣出，出賣人既為精政公司，則該公司分別於90年1月及8月間經由集中交易市場轉讓中華工程公司股票261,000股及15,000股，未依規定於股票轉讓前向被上訴人申報，被上訴人審酌違規情節，依首揭規定處以上訴人罰鍰180,000元，洵無不當。㈢又按金融機構接受客戶股票質押作為債務擔保品時，其係以最近三個月（或六個月）平均價與其前一日收盤價孰低做為評估標準，而放款額原則不高於60%，若其擔保品價值低於約定價值（例如：放款僅一點五倍）時，即要求客戶補提擔保品或做部分償還，否則在通知客戶後（如依民法第892條、第894條規定，於拍賣前通知出質人），即將其股票賣出。是上訴人所負責之精政公司對於其將系爭股票提供予金融機構作為債務之擔保，即應注意其擔保價值是否適足，以免財產遭到處分，而生損失，且本件設質之標的物既為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，精政公司基於對自有財產管理之注意，亦可得預知系爭經設質股票倘擔保價值不足，將遭債權人處分之結果；況卷查債權人大安商業銀行營業部及中國國際商業銀行松南分行亦曾以郵局存證信函通知精政公司應補足質物價值變動之差額，否則將處分設質擔保之中華工程公司股票在案。據此，本件精政公司未依照規定事前向被上訴人申報轉讓持股情事，應屬「按其情節應注意並能注意而不注意」之情形，自不得主張事先不知情或非出於故意、過失致無法履行申報義務，而據以免責。從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱妥適。上訴人徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。五、本件上訴意旨略謂：原審判決違反期待可能性原則，為判決不適用法規或適用法規不當：證券交易法第22條之2之立法目的所強調者為「轉讓股票之資訊揭露」，而不是「轉讓股票之禁止」，則該條款之規範意旨，顯然是期待公司內部人在決定把自身之股票終局性地移轉給另一權利主體時，必須先行主動申報，供社會大眾知悉，故其性質自屬於命令受規範者為一個申報之作為義務之「誡命規範」。而上開「誡命規範」所生之申報義務時點，應以公司內部人作成轉讓自身所有股票之決策，且確定轉讓之時點3日前，至於事後實際的轉讓行為，僅屬作為表徵事前轉讓違章存在之證據方法，至於轉讓行為不受非難評價。準此，討論究竟誰為出賣人非本案論究之重點，探究重點為「如非負有遵守誡命規範之第三人轉讓股票，而被上訴人仍據前揭規定課予上訴人遵守誡命規範，是否違反憲法上期待可能性原則之適用」。按銀行接受客戶股票設質作為債務提供擔保，其係以最近3個月或6個月平均價格與前1日收盤價格孰低作為評估標準，通常放款原則不高於60%，其擔保品價值低於約定價格，即要求客戶補足擔保品或作部份償還，否則將賣出股票以為清償；然股票之價格於公開市場上一日瞬息萬變，要求出質人時時刻刻維持股票之價格乃絕無可能之事，因此當擔保品價格低於約定價格時，質權銀行非必立即行使質權，上訴人非必有能力得知質權銀行於那日行使質權，且於3日前向被上訴人申報，而被上訴人依據第22條之2要求上訴人於3日前申報，實課予上訴人無法遵守誡命規範之義務，顯違反期待可能性原則之適用。質權人行使質權，出賣人係質權銀行亦或是為上訴人，與本案無關，因證券交易法第22條之2性質屬於命令受規範者為一個申報之作為義務之「誡命規範」，只需具有公司內部人身分之人，其身分繼續存在，有關股權變動資訊事前申報義務就繼續存在，故探究誰為出賣人並非重要。出賣人基於自由意願移轉股票所有權，命其申報，符合期待性原則；惟如課與非事實上之出賣人或持有人，於他人出賣之時3日前申報，是為期待不可能。證交法第22條之2特別對於公司內部人轉讓持股為限制，從其規範目的避免內部人內線交易，或侵害投資人權益，為特別限制；惟內部人非基於自由意願轉讓持股，是否仍為證交法第22條之2規範目的範圍內，饒堪研求。原審及被上訴人均強調擔保品不足，應立即補足擔保品，竟然仍未補足，未事前申報，顯然具有過失云云，原審及被上訴人有觀點，係混淆民事責任與行政責任，本案股票為上市公司股票，每日行情之高低，非出質人有能力影響（如有能力影響可能涉及內線交易），當股票價格低於約定價格時，質權銀行會立即通知出質人補足擔保品，然需考量者出質人以股票設質，是否尚有其他能力補足擔保品，此關乎出質人財力，調度資金之能力，與證交法第22條之2有何關係呢？縱然出質人無財力補足擔保品，難道因無法補足擔保品遭質權銀行行使質權，就當然負擔行政上責任嗎，非也，故未補足擔保品與過失乙節毫不相涉。申報制度事前防範內部人內線交易，但卻忽略誰有能力申報，究竟應以股票所有者亦或現持有者，此為本案應探究之處。股票設質後，設質股票由質權銀行占有，依據民法第901條、第888條規定，質權人應以善良管理人之注意，管理質物。今不論是現股設質或劃撥設質，質權銀行就設質股票當負保管人之責，毫無疑問，當債務無法清償，係由質權人決定即質物現占有人決定行使質權之時機，雖然拍賣動產質物依據民法第894條於事前通知出質人，然而拍賣股票究竟與拍賣動產不同，涉及股票價格浮動，無法預測，質權銀行為求使債權獲得最大滿足，必尋求最有利之時間點出賣股票，甚且，質權銀行基於客戶長年往來關係是否於擔保品價格低於約定價格時，立即行使質權，尚未確定，因此出質人確實沒有能力於3 日前預先申報，從期待可能性角度來看，要求不具有能力之人負擔應負之責任，有違行政罰上期待可能性，應得阻卻違法。請求廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。六、本院查：㈠按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。三、於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。」「有左列情事之一者，處十二萬元以上六十萬元以下罰鍰：一：違反第二十二條之二第一項、第二項、第二十五條第一項、第二項．．．之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」分別為行為時證券交易法第二十二條之二第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。上開規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被上訴人申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東（及投資人）之權益及交易之公平；其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的。故其作用不僅在防杜狹義之內線交易而已，凡轉讓持股足以影響投資人對於該公司股價判斷之一切訊息均應事先加以申報，以免侵害投資人之權益。從而此一資訊事前揭露之義務並不因股票是否設質，或是否由本人之帳戶賣出而有所不同，亦不以股票所有人本身是否有賣出之意願為限。又持股轉讓與持股設質不同，證券市場參與者判斷各該資訊之影響即有不同，持股轉讓事前揭露與事後申報之資訊內涵、時效亦不相同，故持股轉讓事前申報義務，並不因已辦理持股設質申報或事後持股變動申報而得以免除。再者，公司內部人縱將其持股設質，其仍為股票所有人，且質權人依民法第八百九十二條規定實行質權而拍賣質物時，依民法債篇施行法第二十八條規定，於拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，故該拍賣方式仍為買賣方式之一種，其出賣者仍為出質人。據此，質權人實行債權而拍賣公司內部人股票時，公司內部人既為股票所有人及出賣人，即屬其持股有轉讓之情形，公司內部人應依證券交易法第二十二條之二第一項規定事先向被上訴人申報，於法律上並非無期待可能性。而此申報既為「公司內部人」之義務，依行為時證券交易法第一百七十八條第一項第一款規定，違反此作為義務即應受行政罰，且不以發生損害或危險為其要件，則一有轉讓股票之客觀行為，而事先未申報者，即推定為有過失，除非行為人能舉證證明自己無過失。此復經司法院釋字第二七五號解釋有案。㈡又按金融機構接受客戶股票質押作為債務擔保品時，其係以最近三個月（或六個月）平均價與其前一日收盤價孰低做為評估標準，而放款額原則不高於百分之六十，若其擔保品價值低於約定價值（例如：放款僅一點五倍）時，即要求客戶補提擔保品或做部分償還，否則在通知客戶後（如依民法第八百九十二條、第八百九十四條規定，於拍賣前通知出質人），即將其股票賣出。是上訴人所負責之精政公司對於其將系爭股票提供予金融機構作為債務之擔保，本應注意其擔保價值是否適足，以免財產遭到處分，而生損失，且本件設質之標的物既為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，精政公司基於對自有財產管理之注意，亦可得預知系爭經設質股票是否擔保價值不足，將遭債權人處分之結果；況卷查債權人大安商業銀行營業部及中國國際商業銀行松南分行亦曾分別於89年12月20日及90年8月24日以郵局存證信函通知精政公司應補足質物價值變動之差額，否則將處分設質擔保之中華工程公司股票在案，此有上訴人於原審所提郵局存證信函可稽。惟上訴人所負責之精政公司未予理會，上開二銀行乃分別於90年1月份（1月10日、11日、18日）及8月份（8月30日）在集中交易市場轉讓精政公司所有之中華工程公司股票261,000股及15,000股。足見上訴人所負責之精政公司如於接受通知後，即時申報可能發生之轉讓，距離實際轉讓日，並未逾越一個月，本不生重行申報之問題。至於質權銀行如果未於精政公司申報後一個月內轉讓設質之股票，精政公司非不能透過主動聯繫掌握訊息，再重行申報。且法律僅規定要事先申報轉讓股票，依證期會所訂「公司內部人預定於集中交易市場或證券商營業處所轉讓持股申報書」申報格式，申報時亦僅需載明轉讓理由、轉讓股數、轉讓期間、預定採用方式，無須申報轉讓價格，而轉讓股數，無妨先就設質股數為申報，其餘申報事項則透過與質權銀行之聯繫應可掌握訊息。參以精政公司資本及人力之規模，區區掌握設質股票之市價動態、與質權銀行之聯繫及申報轉讓事宜，事實上亦非期待不可能，足見課以其事先申報義務，難謂過度要求或造成其過度負擔。據此，本件精政公司未依照規定事前向被上訴人申報轉讓持股情事，應屬「按其情節應注意並能注意而不注意」之情形，自不得主張事先不知情或非出於過失致無法履行申報義務，而據以免責。㈢綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人係中華工程公司法人副董事長精政公司之負責人，精政公司於九十年一月及八月間因所設質之中華工程公司股票分別遭債權人大安商業銀行營業部及中國國際商業銀行松南分行在集中交易市場處分二六一、○○○股及一五、○○○股，未依規定於系爭股票轉讓前向被上訴人申報，違反證券交易法第二十二條之二第一項第二款規定，有卷附質權設定設質交付異動帳簿劃撥通知書可稽，事證明確，被上訴人乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，對精政公司負責人即上訴人處以罰鍰一八○、○○○元，經核並無不妥等語為由，因將原訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，認事用法核無違誤，亦無違反期待可能性原則，上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中華民國 94 年 3 月 31 日第五庭審判長法官　趙　永　康法官　鄭　淑　貞法官　黃　淑　玲法官　侯　東　昇法官林　文　舟以上正本證明與原本無異中華民國 94 年 4 月 1 日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00467號

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