94年度判字第00791號｜行政：工商登記｜裁判日期：94 年 06 月 09 日

最　高　行　政　法　院　判　決 94年度判字第00791號上　訴　人　昶億來電子遊戲場有限公司（原名：昶億來資訊科技有限公司）代　表　人　丙○○ 送達代收人　乙○○ 市○○區○○路10號4樓被上訴人　臺北縣政府代　表　人　甲○○ 上列當事人間因工商登記事件，上訴人不服中華民國92年11月14日臺北高等行政法院91年度訴字第4971號判決，提起上訴。本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人於民國（下同）89年12月16日向經濟部取得公司登記，依經濟部所核准之營業項目中包含電子遊戲場業，上訴人為經營該項業務於91年8月16日向被上訴人申請營利事業設立登記，被上訴人依其90年4月23日北府城開字第145266號公告規定：本縣商業區申請設立電子遊戲場業，應距離國小、國中、高中、高職、及醫院1,000公尺以上，以維商業正常發展及公共、社會安全與環境安寧（下稱系爭公告），以91年8月27日北府建登字第0910327850號審查通知書駁回上訴人申請，上訴人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、上訴人於原審起訴主張：依電子遊戲場業管理條例第8條第1項第1款規定，電子遊戲場申請設立時僅須符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定即可，該條文未再就該條所規範之事項授權被上訴人訂定法規命令，則被上訴人援引該條例第8條第1項第1款規定作為前述公告之法律依據，已有誤會。雖都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款另行規定縣市政府得公告限制建築物及土地之使用，然電子遊戲場之設立根本不會有礙商業區其他商業之發展，且亦無公共安全及衛生之考量，故被上訴人系爭公告實已違反授權法令之目的，此再由被上訴人該公告之主旨觀之，其限制電子遊戲場之設立須距離國小等1,000公尺以上之目的，係在於「以維商業正常發展及公共社會安全與環境安寧」，其中社會安全及環境安寧均非係都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款公告限制建築物及土地使用之目的，至於是否有以不確定之法律概念「公共安全」加以限制之必要，不無疑問，尤其究竟如何影響公共安全，亦難想像，亦可見被上訴人系爭公告有逾越都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款之違法及不當。次查，不論是學說或實務，多認為若授權法律並未明文規定，「再委任」原則上是應該予以禁止的，此有司法院釋字第524號解釋得以參照。故本件被上訴人雖又引據都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款，作為系爭公告之法律依據。然查該施行細則實係基於都市計畫法第39條之授權，都市計畫法既未授權內政部再行委任予次級政府，則內政部以其所訂定之施行細則再行委任予次級政府，自有違法規命令授權原則而無效。其次，都市計畫法臺灣省施行細則並非法律，係行政機關所制定之法規命令，無從作為法律授權之依據；且都市計畫法並未授權內政部於訂定施行細則時再授權予縣（市）主管機關，故被上訴人援用未經授權之都市計畫法臺灣省施行細則作為授權依據，自有違誤。有關電子遊戲場設立應距離學校醫院之限制，在中央立法之電子遊戲場業管理條例第9條第1項已設有規定，被上訴人為規避該中央立法之規定，並增加不必要之限制，而將之遁入都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款以為規避，除有不當連結都市計畫法臺灣省施行細則之違法外，亦明確違反電子遊戲場業管理條例第9條第1項規定之違法。故電子遊戲場業管理條例第9條第1項既係法律規定，其效力優先於系爭公告，系爭公告即不能逾越電子遊戲場業管理條例第9條第1項50公尺之限制，否則即有違反憲法第172條及中央法規標準法第11條之違誤而無效，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應准許上訴人91年8月16日第 0000000000號申請設立電子遊戲場業之營利事業設立登記等語。三、被上訴人則以：系爭公告係以都市計畫法第6條及第39條條文，授權都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款規定為依據，而電子遊戲場業管理條例第9條有關營業場所距離之限制規定，係屬全國性最低基準之規範，而電子遊戲場業管理條例第9條針對營業場所所規定距離之限制，應屬土地分區使用管制之相關法規規範範疇，電子遊戲場業管理條例所作規定並非絕對，而是基本規範之宣示規定，故該條例第8條仍規定營業人須符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定，始得申請電子遊戲場。被上訴人為避免電子遊戲場業之設立有妨礙縣內商業正常之發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，爰依據前述法律規定作成系爭公告，係有法律授權依據，且與電子遊戲場業管理條例第9條規定尚無牴觸，應屬合法有效，自有拘束人民之效力。本件上訴人之營業場所未符距離國民中、小學、高中、職校、醫院1,000公尺以上之規定，被上訴人依電子遊戲場業管理條例第10條、商業登記法第20條第1項及營利事業統一發證辦法第6條規定，駁回上訴人之申請，核屬依法有據。按現行都市計畫法第39條規定，對於都市計畫內各使用分區及特定專用區內土地及建築物之使用等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際狀況，於本法施行細則中作必要之規定；另依都市計畫法第85條規定，被上訴人依內政部所定「都市計畫法臺灣省施行細則」第17條規定之授權，為達管制商業區土地使用之目的公告系爭規定，尚無再委任問題，符合前揭規定授權意旨等語，作為抗辯。四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：被上訴人發布90年4月23日90北府城開字第145266號公告之授權依據係電子遊戲場業管理條例第8條第1款，及都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款，而都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款之授權依據則係都市計畫法第6條及第39條，法律授權明確且未逾越授權之範圍，本件被上訴人考量其轄內自88年迄今查獲電子遊戲（藝）場業涉及賭博案高達58家，又因少年進入把玩限制級電子遊戲場經被上訴人依少年福利法勒令歇業亦達有7家，是以電子遊戲場業於被上訴人轄區已衍生社會治安問題，且商業區內電子遊戲機林立，進而影響該區之正常發展，是以被上訴人衡酌縣內電子遊戲場之經營型態、設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，爰依上開規定發布系爭公告，如欲在被上訴人商業區申請設立電子遊戲場業，其營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院1,000公尺以上，核屬有法律之授權依據，自有拘束人民之效力；又依營利事業統一發證辦法第6條規定：申請營利事業登記時，需由各主管單位審查稅務、都市計畫、建築、商業登記等法令規定事項符合後始准予登記，本件上訴人係於91年8月16日向被上訴人申請營利事業登記，有申請書在卷可按，被上訴人適用申請時之首揭有效法令，駁回上訴人91年8月16日第 0000000000號申請設立電子遊戲場業之營利事業設立登記，於法有據等由，乃駁回上訴人在原審之訴。五、上訴意旨略謂：按被上訴人所公布之系爭公告之依據係電子遊戲場業管理條例第8條第1項第1款及都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款。惟依電子遊戲場業管理條例第8 條第1項第1款規定，電子遊戲場申請設立時僅須符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定即可，故上訴人於申請公司設立登記時，主管機關經濟部即依此審核，核發上訴人公司執照。該條文未再就該條所規範之事項授權被上訴人訂定法規命令，則被上訴人援引該條例第8條第1項第1款規定作為前述公告之法律依據，已有誤會，原審不察，遽加肯認，實有違誤。次查，不論是學說或實務，多認為若授權法律並未明文規定，「再委任」原則上是應該予以禁止的，此有司法院釋字第524號解釋得以參照。故本件被上訴人雖又引據都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款，作為系爭公告之法律依據。然查該施行細則實係基於都市計畫法第39條之授權，都市計畫法既未授權內政部再行委任予次級政府，則內政部遽將此等訂定法規命令權限，以其所訂定之施行細則再行委任予次級政府，自有違法規命令授權原則而無效。詎原審未依司法院釋字第524號解釋宣告系爭公告無效，已有不適用法規之違誤，且棄上訴人前揭之攻擊方法而不論，亦未說明不採之理由，亦有判決不備理由之違法。其次，電子遊戲場業管理條例第8條第1項第1款並未授權被上訴人得訂定系爭公告，故非其依據，系爭公告亦未援引都市計畫法第6條作為授權依據，豈料原審逕為被上訴人創設該依據，就此不無違誤；即便如被上訴人所稱係以都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款作為系爭公告之授權依據，然查臺灣省施行細則並非法律，係內政部所制定之法規命令，無從作為法律授權之依據，以資作為授權依據，有違行政命令須以法律授權為限之一般法律原則。再者，系爭公告與電子遊戲場業管理條例第9條第1項之規定之文字用語及法條模式均相同，由被上訴人系爭公告事項第2點有關距離計算方式亦同電子遊戲場業管理條例第9條第2項之規定，更證被上訴人系爭公告係抄襲電子遊戲場業管理條例第9條第1項而來，其規範目的應均屬相同。可知有關電子遊戲場設立應距離學校醫院之限制，在中央立法之電子遊戲場業管理條例第9 條第1項已設有規定之情況下，被上訴人為規避該中央立法之規定，並增加不必要之限制，而將之遁入都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款以為規避，除有不當連結都市計畫法臺灣省施行細則之違法外，亦明確違反電子遊戲場業管理條例第9條第1項規定之違法。故電子遊戲場業管理條例第9條第1項既係法律規定，其效力優先於系爭公告，系爭公告即不能逾越電子遊戲場業管理條例第9條第1項50公尺之限制，否則即有違反憲法第172條及中央法規標準法第11條之違誤而無效，詎原審就此攻擊方法而不採，亦未說明不採之理由，實有判決不備理由之違法，其判決當然違背法令等語。六、本院按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用分區管制之規定。」為電子遊戲場業管理條例第8條第1款所明定，而「經營電子遊戲場業，應依公司法或商業登記法辦理公司或商業登記；其為公司組織者，於申請公司設立、遷址登記時，應檢附其營業場所合於第8條第1款及第2款規定之證明文件。前項規定於公司申請增加電子遊戲場業之營業項目變更登記時，亦適用之。」復為同條例第10條所明定。又「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」及「對於都市計畫各使用區．．．之使用，省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」都市計畫法第6條及第39條亦定有明文。再「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為左列建築物及土地之使用：一、．．．九、其他經由縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」復為都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款所明定。本件被上訴人依都市計畫法第6條、第39條、都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款之規定，對於都市計畫各使用區之使用，自有權依據地方實際情況，作必要之限制使用。且依地方制度法第19條第6款規定，關於都市計畫事項，亦為縣市自治事項，從而，被上訴人衡酌該管縣境內電子遊戲場之經營型態、設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共安全、社會安全與環境安寧，而依電子遊戲場業管理條例第8條第1項第1款及都市計畫法第6條、第39條暨都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款之規定，於90年4月23日以90社府城開字第145266號公告規定該縣商業區申請設立遊戲場業之營業場所應距離國小、國中、高中、高職及醫院1,000公尺以上，既有法律授權依據，與司法院釋字第524號解釋就法律授權制定法規命令以補充法律規定不足有關事項所為之釋示，並無違背。且上開公告之依據項下，雖漏引都市計畫法第6條及第39條，然既已述明依據「都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款」，已足明瞭其上位法律，殊難認其為再委任而無效。再按有關電子遊戲場業之營業場所距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺之限制規定，應屬全國性最低基準之規範，非不得依前揭法律授權訂定較高標準以為規範，此觀乎電子遊戲場業管理條例第9條第1項：「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺『以上』。」之規定自明。從而上開公告與電子遊戲場業管理條例第9條所定最低基準法律規範並無牴觸，且無增加不必要之限制或不當連結之情事，與憲法第172條及中央法規標準法第11條亦無違背。原判決就上訴人之部分主張漏未指駁，惟與結果不生影響。上訴論旨猶執前詞，指摘原判決違誤，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中華民國 94 年 6 月 9 日第三庭審判長法官　廖　政　雄法官　林　清　祥法官　鍾　耀　光法官　姜　仁　脩法官胡　國　棟以上正本證明與原本無異中華民國 94 年 6 月 10 日書記官　張　雅　琴

最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00791號

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