94年度判字第00834號｜行政：採購｜裁判日期：94 年 06 月 16 日

最　高　行　政　法　院　判　決 94年度判字第00834號上　訴　人　鉅農實業有限公司代　表　人　乙○○ 送達代收人　丙○○ 上區○○路○段935號10樓之2 被上訴人　臺灣電力股份有限公司新營區營業處代　表　人　甲○○ 上列當事人間因採購事件，上訴人對於中華民國93年1月6日高雄高等行政法院92年度訴字第751號判決，提起上訴。本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人因不服被上訴人於民國91年12月24日公告之「新營區營業處92年全工區○○○路工程帶料發包」採購案之招標文件規定，於同年月26日向被上訴人提出書面異議，嗣經被上訴人於92年1月6日以Ｄ新營字第09112031241號函復上訴人處理結果，上訴人不服，提出申訴，經遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件上訴人於原審起訴主張：政府採購法第6條第1項所揭示之公平、合理原則，非指機關只要對諸所有廠商一視同仁，即可認無悖於上揭規定，蓋倘機關本於招標者之地位，濫用裁量，於招標文件中訂定爭議性、矛盾性且顯不利於廠商之規定，使廠商因參與該採購案而陷於不合理條款之不公平對待，或因該等不合理條款之存在，致部分廠商對該標案望之怯步，不敢參與該標案之投標，則此等招標文件縱一體適用於可能得標之所有廠商，而具平等對待之性質，惟仍應認該等對諸所有廠商均顯不公平合理之招標文件，有悖於上揭政府採購法之規定，此觀諸政府採購法第6條第2項於91年2月 6日修正前，規定為「機關訂定採購契約應維護公共利益及公平合理為原則」，而91年2月6日修正之立法說明謂「現行條文第一項及第二項合併為第一項，並刪除現行條文第二項原列『訂定採購契約』之條件，以擴大適用範圍至準備招標文件、處理廠商異議申訴、處理履約爭議等事項」等語。廠商就該等顯失公平合理之招標文件，依法異議、申訴，招標機關及受理申訴之機關，未就該等招標文件為適法性之修正，反而分為拒絕修正及駁回申訴之處分，此等處分自屬有悖於上揭政府採購法之規定，及有行政訴訟法第4條第2項所定濫用權力之違法。以被上訴人就上訴人依法提出異議且具體指明之事項，未為實體上之審究，僅覆以「簽陳主管處研商」之官樣文辭，自難認屬政府採購法第75條第2項所定之「適當之處理」，是本件異議處理結果實已兼有悖於政府採購法第75條第2項之規定；又被上訴人所公告採購案招標文件中之一般條款Ａ１第18項之規定，將之解為契約特別成立要件之規定，則此等規定無疑將致工程採購投標須知第19條及系爭採購案工程承攬契約第27條規定形同具文，或與之矛盾；另本件採購案招標文件中契約第23條第4項第1款之規定，乃定明因可歸責於採購機關原因而解除或終止契約之情形，然其應補償廠商之範圍反而限縮如契約第23條第4項第1款第1目至第5目所定項目，該等招標文件之規定，顯悖乎政府採購法第64條之規定，而屬輕重失衡之規定。再者，系爭招標文件中之契約第23條第4項第1款有關補償之項目僅限於該款5目情形，而其中有關廠商僱工損害之補償，則只限於該款第5目所規定之範圍，惟由本件招標文件之規定可知，得標廠商依約定於決標後7日內即需備妥專業技術人員至少9人以上，且該等人員須專任於該工程（無論開工與否），不得兼任其他工作，並需將該等人員之勞保卡、工作執照等證件，送交被上訴人審驗，以確保真實備妥與專任，詎被上訴人竟於系爭契約約款訂定因可歸責於其之事由致終止或解除契約時，廠商僅得就工地現場看管勞工費為請求，且薪資限於基本工資、人數限2人、期間限6個月，觀諸上開招標文件規定，顯見被上訴人一面要求他方於決標後7日內真實備置相當數量之人員，一面拒絕於因自己過失致契約終止、解除時賠償他方（廠商）因上開人員配置之損害。系爭招標文件約款之顯失公平合理，由此益徵，故被上訴人所為之處分及行政院公共工程委員會之本件審議判斷，自有違政府採購法第6 條第1項之規定等語，求為判決撤銷原處分及審議判斷。三、被上訴人則以：被上訴人辦理之「92年全工區○○○路工程帶料發包」採購案，均依政府採購法之相關規定，本公平、公開之採購程序辦理，上訴人於91年12月26日就本案招標文件內容提出異議，被上訴人亦依政府採購法第75條第2項規定，於限期內函覆上訴人，並載明上訴人所提異議內容，已於92年1月2日簽陳主管處核示，因招標文件內容之增刪或修改，非屬被上訴人之權責範圍，考量本案影響用戶申請用電甚鉅，故為應公共利益之必要，遂依採購法第84條第1項後段規定，按原公告時間92年1月16日上午9時辦理開標。政府採購法第75條第2項所謂「適當之處理」，係應由招標機關評估其事由，認其異議或申訴有理由者，才採自行撤銷、變更原處理結果或暫停採購程序，況為應公共利益之必要，亦可不受政府採購法第84條第1項之限制，並無悖政府採購法第75條第2項前段之規定。政府採購法第3條條文既明定「政府機關、公立學校、公營事業辦理採購，依本法之規定」，故可知上述機關為採購法之適用對象，公營事業如台電公司，自應受政府採購法之限制，適用機關無權亦無法擅自解釋或變更，如有任何「解釋」或「修正」，亦係由主管機關（行政院公共工程委員會）負責掌理，政府採購法第10條定有明文。依此，被上訴人之年度配電管路工程帶料發包之「工程採購承攬契約」、「工程採購投標須知」和「一般條款」等招標文件之修訂或解釋，悉由被上訴人之主管處負責，被上訴人依公司內部權責辦理，並無不當。廠商如提出異議或申訴，招標機關評估其事由，自得依採購法第84條規定，採自行撤銷、變更原處理結果或暫停採購程序之進行。「簽陳主管核示」乃係正常且必要之文書作業，並非不能確知之程序，主管處自會依其權限考量招標文件實體之適用性，在未有「定論」或「指示」之前，被上訴人自應適用原招標文件，其理甚明。政府採購法第6條規定之精神在給予採購機關，得基於公共利益，為適當之採購決定，本案係年度重大發包工程，攸關用戶用電權益，影響層面甚廣，被上訴人無不以公共利益為考量，基於公平、合理原則，並顧及所有廠商投標權益，並未對上訴人有不正當理由之差別待遇，各個廠商可透過招標文件之公開閱覽，自行評估利弊得失及本身履約能力或條件，再準備相關投標文件，並無差別待遇。本案系爭招標文件之一般條款第18項規定係就本件契約之加以定義，惟依工程採購投標須知第19條規定，契約之完備，仍須雙方正式簽字，與上揭規定並無不合。招標文件明定得標廠商辦理簽約之期限及逾期不簽約即受公告為不良廠商、或沒收押標金之限制，此係依政府採購法第31條及第101條之規定。被上訴人依政府採購法之相關規定辦理，並無不當。依民法第153條之規定，本採購案係以廠商投標為要約，招標機關之決標為承諾，決標時契約成立。依被上訴人之「工程採購承攬契約」第27條規定，本契約自決標日生效，依此被上訴人與得標廠商之契約於決標時即成立生效，乙方得以開始動員或進行約定事項，書面契約簽訂與否，並不影響雙方間有效之契約關係。被上訴人之一般條款Ａ１定義章節，係在說明條款定義所賦予之意義解釋，系爭之一般條款Ａ１第18項規定，係解釋契約之意義，書面雙方契約之簽訂係作為雙方契約履行之基準。至於「工程採購投標須知」第19條則係指明辦理訂約手續，與一般條款Ａ１第18項之間並無相悖之處，一般條款Ａ１第18項、「工程採購承攬契約」第27條及「工程採購投標須知」第19條，此三者分別規定契約書之定義、契約行為之生效日及契約訂約日之訂定，並無矛盾或不明確之處。依政府採購法第63條第1項之規定，衡諸「採購契約要項」各條款，皆無規定招標機關，應訂定相關罰則，故被上訴人自不宜亦無需自訂罰則，而影響招標機關採購品質與效率，惟被上訴人在工程採購承攬契約第23條已訂有相關補償規定，如契約仍有未盡周全之處，自得依民法加以補充。政府採購法第64條規定之因，在於招標機關之政策變更，且廠商依契約繼續履行反而不符公共利益者，並報經上級機關核准，始有補償損失之效果。惟查工程採購承攬契約第23條第4項第1款之規定，既非招標機關政策之變更，廠商亦無履約之實（尚未開工），且非甲方提出終止契約（由乙方書面通知提出），自無政府採購法第64條之適用。系爭之工程採購承攬契約第23條第4項第1款，被上訴人已將對乙方之補償項目，更為具體明確，就工地現場尚未開工前，看管勞工費以最多2員，並以6個月之基本工資（含勞工保險費及健保費）為限，足以反映實際需要，並無需大量人員駐守之必要，不應再擴大補償範圍；再者得標廠商於工程決標後7 日內辦理「配電工程承攬廠商應備施工能力配備表」資料送審，此係審驗廠商之履約能力及考量工作特性而訂，與「採購契約要項」精神並不相悖。另工程採購投標須知附註頁附註50規定，所謂備妥專業技術人員，乃是有關配電管路工程之基本人力配置，在本案之年度發包工程下，不可能有專業人員閒置現象，上訴人自可在已明訂之招標文件下，斟酌安排適當人員，以節省人力成本等語資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查本件被上訴人係屬公營事業，其辦理之「92年全工區○○○路工程帶料發包」採購案，揆諸政府採購法第3條之規定，本須遵守政府採購法之相關規定，而關於標準採購契約之檢討及審定，依政府採購法第9條第1項及第10條第3款規定可知，係由行政院公共工程委員會所掌理。準此，本件被上訴人所公告招標之採購案相關契約文件之修訂及解釋，並非被上訴人所掌理。又本案既屬被上訴人制式之招標文件，被上訴人自應受公司體制下之明文約束，對上訴人所提異議，被上訴人既已簽陳主管處研商，即己明示非被上訴人之權限，並將被上訴人之意思及處理過程，於法定期限內以書面明白向上訴人函復，再被上訴人考量本案影響用戶申請用電甚鉅，故為應公共利益之必要，遂依政府採購法第84條第1項後段規定，按原公告時間92年1月16日上午9時辦理開標，計有6家廠商投標，上訴人並未參加投標，而開標當天因無政府採購法第48條各款不予開標、決標之情形，被上訴人遂依政府採購法之規定，予以開標決標，當天決標予進入底價之最低價廠商，並無悖政府採購法第75條第2項前段之規定，上訴人主張被上訴人本件異議處理結果實已兼有悖於政府採購法第75條第2項之規定云云，實不足採。次按，依民法第153條第1項及本件系爭工程採購承攬契約第27條之規定，可知本件採購案係以廠商投標為要約，招標機關之決標為承諾，決標時契約即為成立。準此，被上訴人與得標廠商之契約於決標時即成立生效，得標廠商即得以開始動員或進行約定事項，書面契約簽訂與否，並不影響雙方間有效之契約關係。查本件系爭之一般條款Ａ１定義章節，係在說明條款定義所賦予之意義解釋，至該條款Ａ１第18項規定則係解釋契約之意義，書面契約之簽訂係作為雙方契約履行之基準，而本件系爭工程採購投標須知第19條規定則係指明辦理訂約手續。上開一般條款Ａ１第18項、工程採購承攬契約第27條及工程採購投標須知第19條規定，此三者係分別規定契約書之定義、契約行為之生效日及契約訂約日之訂定，彼此並無矛盾或不明確之處。另契約成立後，雙方之權利義務皆依契約規定，故倘若雙方之契約有未盡周全之處，自得依民法加以補充，至於沒收押標金、保證金及通知刊登政府採購公報部分，均係法律所明定，招標機關所為僅係依法請求之結果，尚難與雙方合意之契約等同論之。是上訴人所稱被上訴人訂定系爭招標文件中之一般條款Ａ１第18項規定之用意，既在約定契約之特別生效要件，則在招標文件嚴定得標廠商逾期或拒絕簽約之罰責，卻未相對規定招標機關逾期或拒絕簽約之任何罰責之情形下，系爭要式性條款之訂定將致廠商權利毫無保障。反之，招標機關決標後不簽約，卻無罰責，此時又因系爭要式性條款之規定，契約無從認已成立生效，則廠商欲求履約、賠償，均無所據云云，容屬有誤。依本件系爭工程採購承攬契約之規定，得標廠商依「配電工程承攬廠商應備施工能力配備表」送審之人力，係甲方要求乙方執行本契約之基本配備，不應與工程採購承攬契約第23條第4項第1款第5目規定之補償額度混而為一，得標廠商就具體個案為履約時，究應指派幾位勞工至工地現場配合施作，自應視其履約之實際情況為之，系爭招標文件內容，未開工前，看管勞工費以最多2 員，並以6個月之基本工資（含勞工保險費及健保費）為限，足以反映實際需要，並無需大量人員駐守之必要，系爭工程採購承攬契約第23條第4項第1款第5目規定以之為補償範圍，並無違反政府採購法第6條第1項規定。是上訴人所稱本件採購案招標文件中契約第23條第4項第1款之規定，乃定明因可歸責於採購機關原因而解除或終止契約之情形，然其應補償廠商之範圍反而限縮如契約第23條第4項第1款第1目至第5目所定項目，該等招標文件之規定，顯悖乎政府採購法第64條之規定，而屬輕重失衡之規定，又此等規定，無異在減免契約擬定一方（招標機關）之責任，而使他方（廠商）行使權利受限制，是此等規定對廠商顯失公平合理，核諸政府採購法第6條第1項之規定自亦有悖云云，亦非有據，仍無足採等語為由，駁回上訴人原審之訴。五、上訴人上訴意旨略謂：按政府採購法第10條第3款之規定在於規範行政院公共工程委員會關於「標準採購契約」（即契約範本）有檢討及解釋之權責，非謂行政院公共工程委員會就各個具體之政府採購案件有修訂之權利，詎原審竟以本件被上訴人所公告招標之採購案相關契約文件之修訂及解釋並非被上訴人所掌理，從而原審判決有曲解法律致適用法律不當之違法。由政府採購法第75條之規定可知，廠商就招標文件規定提出「釋疑」、「異議」之對象均為招標機關，而對釋疑、異議有權處理者亦係招標機關，再依政府採購法第84條第1項規定可知舉凡撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行等行為均屬「招標機關」之權責。惟原審判決一則認定被上訴人為招標機關，又稱採購相關契約文件之修訂及解釋，並非被上訴人所掌理云云，此等認定，與前揭政府採購法規定已有不符，原審判決就此亦有不適用法規之違法。查本件對於異議之處理權責既在招標機關即被上訴人，則被上訴人即應依行政程序法第5條及政府採購法第75條第2項前段規定就本件之有無理由及准駁為明確之表示，否則自有上揭規定之違反。原審判決竟稱被上訴人已簽陳主管處研商，即無悖於政府採購法第75條第2項前段之規定云云，故原審判決與上揭規定之目的相悖。又政府採購法第84條第1項後段規定之適用係以符合前段之要件為前提，然原審判決先認上訴人異議有理由，僅因公共利益因素而未變更招標文件，後稱上訴人異議理由有所誤或無所據，是原審判決理由顯有判決矛盾之違背法令。原審判決就「配電工程承攬廠商應備施工能力配備表」附註（一）、（３）規定之解釋與文義是否相符，顯屬有疑。蓋倘上開規定無限制廠商之專業技術人員專任於所登記工區，而可支援於其他工區，又何須規定登記於特定工區之制度，是原審判決之認定與上揭規定之文義、內涵均有不符，自有認定事實不依證據之違法。實則台電公司向以上開規定嚴格限制登記於不同工區之專業技術人員不得相互支援，此有台電公司新竹區營業處92年11月3日（92）新區工一發字92100346號函可稽，是原審未加調查，且無證據，即採認被上訴人所辯甲方自無理由限制乙方，為完成施工而自其他工區邀集支援之專業技術人員或支援其他工區施工人力之詞，遽為不利上訴人之認定，而有未調查證據及認定事實不依證據之違法。再者，得標廠商依「配電工程承攬廠商應備施工能力配備表」送審之人力，係甲方要求乙方執行本契約之基本配備，亦為原審所認定。而該等配備依本件工程採購投標須知附註50之規定，需於工程決標後7 日內備妥，且此項義務不因開工與否，是否於開工前常駐工地而受影響，被上訴人對此亦未否認，是無論開工與否，一旦契約終止或解除，得標廠商必因此而有損害，而系爭招標文件中之契約第23條第4項第1款第5目之規定係指因可規則於甲方之事由致未開工而終止契約時，甲方應對得標廠商補償相關費用之規定，亦為原審所認定，然原審判決竟稱得標廠商依「配電工程承攬廠商應備施工能力配備表」送審之人力與上開契約第23條第4項第1款第5目之規定無關云云，已有悖於論理法則之違法，且原審判決未就上訴人於原審主張而被上訴人未予否認之事實，予以說明，亦有判決不備理由之違法。原審判決在論究得標廠商之損害時，竟以未開工前，看管勞工費以最多2員，並以6個月之基本工資為限，足以反應實際需要，並無大量人員駐守之必要，系爭工程採購承攬契約第23條第4項第1款第5目規定以之為補償範圍，並無違反政府採購法第6條第1項規定云云，顯以是否駐守於工地現場論究得標廠商是否有雇用該等人員支出之損失，而對不論開工與否，依招標文件規定得標廠商需確實聘僱特定資格人數之專業技術人員之事實，或如前述論稱無關，或稱得標廠商均有其他工區可供該等專業技術人員支援運用，並進而稱系爭條款無顯失公平合理之處，原審判決就此有認定事實與卷證矛盾及判決不備理由之違法等語，爰請判決廢棄原審判決，並撤銷原處分及審議判斷。六、本院按：「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，以政務委員一人兼任主任委員。」、「主管機關掌理下列有關政府採購事項．．．。三、標準採購契約之檢討及審定。」、「招標機關應自收受異議之次日起十五日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。」、「廠商提出異議或申訴者，招標機關評估其事由，認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。但為應緊急情況或公共利益之必要，或其事由無影響採購之虞者，不在此限。」分別為政府採購法第9條第1項、第10條第3款及第75條第2項、第84條第1項所明定。本件上訴人因不服被上訴人於91年12月24日公告之「新營區營業處92年全工區○○○路工程帶料發包」採購案之招標文件規定，以該招標文件之一般條款Ａ１第18項規定及承攬契約第23條第4項第1款規定，違反政府採購法第6條規定為由，向被上訴人提出書面異議，並申請暫緩招標程序。惟被上訴人審查結果，函復略謂：「．．．。二、本案係年度發包工程，招標文件內容，一體適用於公司各單位，任何條文之增刪或修改，均經由本公司主管處會同有關部門研商，奉核准後定案，各適用單位配合執行。三、貴公司所提異議內容，本處業於92年1月2日簽陳主管處研商。為免影響用戶之申請用電權益，在本公司條文未修訂前，本處擬依現有招標文件辦理開標」云云，並否准上訴人暫緩開標之申請。次按機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇，政府採購法第6條第1項，定有明文。本件系爭招標文件一般條款Ａ１第18項：「契約係指甲乙雙方正式簽字成立之契約書」規定而言，衡諸條文意旨，係僅就本件契約加以定義，其內容相當明確，應非上訴人所稱為契約之特別成立要件。是以，上訴人稱如招標機關未正式簽字，則契約尚未成立，卻要求得標廠商送審「配電工程承攬廠商應備施工能力配備表」及開工，該承攬契約與招標文件皆有違本法第6條云云，尚無可採。再就系爭工程承攬契約第23條第4項第1款第5目：「因可歸責於甲方原因致訂約日起逾6個月未能使乙方開工者，乙方得以書面通知甲方終止契約，並得就下列項目檢附計算及相關證明文件，請求甲方補償。．．．（５）工地現場看管勞工費，最多2員，以6個月之基本工資（含勞工保險費及健保費）為限」而言，該規定係指因可歸責於甲方之事由致未開工時，甲方應對得標廠商補償相關費用之規定。上訴人主張上開派駐工地人員之補償額度上限僅有2員，與機關要求廠商送審「配電工程應備施工能力配備表」所列之專任人員至少應有9員顯不相當，故認上開規定亦已違反公平合理規定云云。惟查，上開契約條款，符合民法一般契約公平合理之條件，且「配電工程應備施工能力配備表」係廠商送審時，用以說明有關配電管路工程之基本人力配置，尚非上訴人所稱機關得據以要求廠商不論開工與否，均必須指派該等人員長駐工地。此觀該表「專業技術人員」欄：「勞工安全衛生管理人員（人）－依勞工安全衛生組織管理及自動檢查辦法有關規定設定」、「一般工作人員（人）－廠商配合工程實際需要自行配備足夠人數」所載之說明即知。至於廠商就具體個案為履約時，究應指派幾位勞工至工地現場配合施作，自應視其履約之實際情況為之。上訴人將上開補償額度上限之規定與人力配置規定混而為一，應屬誤會，上訴人所訴應無可採。另上訴人主張，招標機關逾期不簽約，並無如得標廠商不簽約般有沒收押標金、保證金及不良廠商處分之規定，亦屬違反公平合理原則乙節，按契約成立後，雙方之權利義務依契約規定，故倘若雙方之契約有未盡周全之虞，自得依民法加以補充。至於沒收押標金、保證金及通知刊登政府採購公報部分，均係法律所明定，機關所為僅係依法行政之結果，尚難與雙方合意之契約等同論之，上訴人執此指摘該等規定有失平衡云云，難謂有理。綜上所述被上訴人辦理本件招標事宜，其招標文件內容之一般條款，符合公平合理原則，無違上開政府採購法第6條第1項規定，申訴審議及原審判決遞予維持，核無違誤，上訴意旨，猶執前詞，無非係上訴人主觀法律見解，核無足採。再按政府採購法第84條第1項之規定：「廠商提出異議或申訴，招標機關評估其事由，認其異議或申訴有理由，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。但為應緊急情況或公共利益之必要，或其事由無影響採購之虞者，不在此限。」本件上訴人提出書面異議，經被上訴人評估結果，本採購案並無採購法第75條第1項「違反法令」之處，僅涉及採購條件，故另簽請主管處研商，但本案之取消或延宕，影響用戶用電權益至鉅，遂依採購法第84條第1項後段及採購法第6條第2項之規定，應公共利益之必要，為適當之採購決定，此符合採購法第75條第2項之「適當之處理」，原審判決並無理由矛盾或不明確之處。上訴人另指稱新竹區營業處就清峰電力工程有限公司提報之「92年甲工區配電零星外線工程帶料發包」開工報告單及現場施工人員編班表、究應指派勞工至工地現場配合施工等項，僅係涉及原審判決事實認定與證據取捨，與違背法令無涉，依行政訴訟法第242條規定意旨，自不得作為上訴本院之理由。綜上所述，原審認被上訴人92年1月6日Ｄ新營字第09112031241號函復上訴人，表明將其異議內容簽陳主管處研商，且為免影響用戶之申請用電權益，在該公司條文未修訂前，擬依現有招標文件辦理開標，即否准上訴人暫緩開標申請，核無不合，申訴審議判斷予以維持，亦無違誤為由，遞予維持，核無不合。上訴意旨為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中華民國 94 年 6 月 16 日第三庭審判長法官　廖　政　雄法官　林　清　祥法官　鍾　耀　光法官　姜　仁　脩法官　胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國 94 年 6 月 17 日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00834號

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