94年度裁字第01740號｜行政：職工福利金條例｜裁判日期：94 年 08 月 31 日

最　高　行　政　法　院　裁　定 94年度裁字第01740號抗　告　人　正興活塞股份有限公司代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　梁百炘相　對　人　高雄縣政府代　表　人　甲○○ 上列抗告人因與相對人高雄縣政府間職工福利金條例事件，對於中華民國92年8月22日高雄高等行政法院92年度訴字第614號裁定提起抗告，本院裁定如下︰主文抗告駁回。抗告訴訟費用由抗告人負擔。理由一、本件抗告人以抗告人公司產業工會因職工福利金不敷使用，希望抗告人委外加工之殘餘物鋁屑，能依內政部民國71年8 月16日71台內勞字第81488號函釋，視為下腳品，提撥職工福利金，乃行文相對人。經相對人以81府勞福字第122255號函，要求抗告人應依法提撥職工福利金。抗告人自81年8月起至86年8月底止，依相對人上開處分提撥職工福利金新臺幣（下同）2,737,013元。嗣86年度營利事業所得稅查核時，財政部臺灣省南區國稅局剔除提撥之職工福利金，經循序提起行政訴訟，高雄高等行政法院90年度訴字第1338號判決指明相對人前開81年函與職工福利金條例第2條規定立法意旨不合，則相對人前開81年函顯係違法處分，致抗告人損失4,135,395元（起訴狀誤載為4,135,398元，含前開提撥之福利金2,737,013元，加計利息1,398,382元）等情，提起行政訴訟，請求判決：確認原處分（相對人上開122255號函）無效。相對人應賠償抗告人4,135,395元（起訴狀誤載為4,135,398元）。二、原審法院以：按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非抗告人有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。所謂行政處分，乃行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述、通知或理由之說明，既不因該項敘述、通知或說明而生法律效果，自非行政處分（行政程序法第92條第1項、本院44年判字第18號判例參照）。次按「損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定。」「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」復分別為國家賠償法第12條、行政訴訟法第2條、第7條所規定。準此，依國家賠償法對國家賠償所生公法上爭議，屬應循民事訴訟程序救濟而不得提起行政訴訟之事件，人民除依行政訴訟法第7條規定，可於提起行政訴訟之同一程序中合併請求損害賠償者外，尚不得單獨向行政法院起訴請求國家賠償。經查，相對人因抗告人產業工會請求解釋，抗告人委外加工之鋁屑應否視為下腳品，依法提撥職工福利金，而於81年8月19日以81府勞福字第122255號函復該工會，就該函內容觀之，抗告人委外加工之鋁屑應否視為下腳品，相對人並未予以認定，僅揭示內政部71年8月16日71台內勞字第81488號函釋內容，並請該工會參閱辦理。而上開內政部函釋示：「查『下腳』係指廠礦中經過製造過程所殘餘之渣滓、廢料，本廠已無用途尚可資為他用仍能變價之物，前社會部（37）褔二字第14262號代電解釋在案，台北縣光輝五金工業股份有限公司經製造過程所剩餘碎銅屑，該公司既無法回爐再生利用，須以『委外加工』、『交換物料』方式處置，實質上與『變換出售』、『變價出售』並無二致，當屬前段解釋之『下腳』，自應依法提撥職工褔利金。」上開函釋係內政部本於當時（71年間）為勞工行政主管機關之立場，就下腳委外加工應否提撥職工福利金所為之釋示，性質上應屬解釋性之行政規則，且此釋示於行政院勞工委員會79年6月所編之「職工福利法規與解釋令彙編」一書仍收列其中，相對人系爭122255號函僅揭示上開內政部函釋供抗告人產業工會參考，未直接對外發生法律上效果，核其性質，僅屬觀念通知，而非行政處分，抗告人就該函提起確認行政處分無效之訴，自非法之所許。又行政訴訟法第7條固明定，提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。惟此應以抗告人提起之行政訴訟合法為前提，方得合併請求相對人賠償其損害，否則該合併請求賠償之訴，亦屬不備起訴要件而不合法。本件抗告人提起之確認行政處分無效之訴既因不合法而應予駁回，則抗告人依據行政訴訟法第7條規定合併起訴請求相對人應賠償其因提撥職工福利金並加計利息之損失，亦屬不備起訴要件而不合法等由，而依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定裁定駁回抗告人之訴，並敘明抗告人聲請將本案與原法院92年度訴更字第11號案件併為通常共同訴訟審理，因抗告人起訴時既選擇先後起訴，自不生共同訴訟之問題。且本件起訴程序不合法，無依行政訴訟法第127條規定將兩案合併辯論及合併裁判之必要。三、原裁定經核無違誤。相對人81府勞福字第122255號函係函覆抗告人產業工會，副知相對人。其全文為：「主旨：有關該廠由鋁錠（條狀）熔解後再鑄成活塞粗胚，再經加工製造成為活塞成品，其經加工製造過程所剩之殘鋁屑（散落地上）本廠既無法回爐再生利用，而須運出廠區委託他廠回爐提煉成鋁錠，再運回本廠，此情形是否應視為下腳品乙案，請參閱說明二辦理。說明：一、復貴會 81.8.3.(80)商露雄縣正興工字第137號函。二、內政部71年8月16日71台內勞字第81488號復臺灣省政府社會處 (71.8.19.社30682)。查『下腳』係指廠礦中經過製造過程所殘餘之渣滓、廢料，本廠已無用途尚可資為他用仍能變價之物，前社會部（37）褔二字第14262號代電解釋在案，台北縣光輝五金工業股份有限公司經製造過程所剩餘碎銅屑，該公司既無法回爐再生利用，須以『委外加工』、『交換物料』方式處置，實質上與『變換出售』、『變價出售』並無二致，當屬前段解釋之『下腳』，自應依法提撥職工褔利金。」相對人僅提供內政部函釋供參，未要求抗告人應如何提撥，未直接對外發生公法上之法律效果，原裁定認非行政處分，並無不合。司法院釋字第423號解釋係對於已對外發生效力，實質上為行政處分，但未以行政處分形式為之者為解釋，與本件情形不同。相對人於抗告人產業工會函詢時提供內政部71年8月16日71台內勞字第81488號函釋，縱可認對於抗告人委外加工之殘餘物鋁屑，相對人之意見係可比照前開內政部函釋辦理，然此僅係相對人表示其意見，並未直接對外發生公法上之法律效果，尚難執此認屬行政處分。所引本院77年度判字第2504號判決，未經採為判例，無拘束本件之效力，原審法院91年度訴字第691號裁定更無拘束本院之效力，且案情均有間，難以援用。又相對人81年函釋既未直接對外發生公法上之效力，抗告人未因而受有何損害，自無救濟問題，至抗告人嗣後提撥職工福利金是否錯誤，應如何救濟，係另案問題。原裁定未許抗告人提起確認行政處分無效訴訟及合併請求損害賠償，無違反憲法第16條規定可言。抗告人另主張：依職工福利金條例第11條規定，違反該條例第2條、第3條之規定，不為提撥或提撥不足額者，除由主管機關責令提撥外，處負責人以1,000元以下罰鍰。相對人處罰抗告人之公權力，相對人前開 81年函，即使非行政處分，亦應依行政程序法第165條之規定，認係行政指導，可準用行政處分之救濟程序，且非無依行政訴訟法第8條規定提起一般給付之訴之可能。抗告人於原審係依行政訴訟法第6條及第8條起訴云云，微論行政程序法於81年間尚未施行，且觀相對人81年函，並無請抗告人為提撥行為之明示，可否認係行政指導，非無疑問，況抗告人於原審起訴狀載明「合併請求損害賠償」，應係指行政訴訟法第7條之訴，非第8條之訴，本件抗告人可否依行政訴訟法第8條規定，對相對人請求，非抗告人原起訴範圍，無庸審究。抗告人執此抗告，洵非可採，其抗告為無理由，應予駁回。四、依行政訴訟法第 104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中華民國 94 年 8 月 31 日第五庭審判長法官　高　啟　燦法官黃合文法官　蔡　進　田法官　黃　璽　君法官　廖　宏　明以上正本證明與原本無異中華民國 94 年 8 月 31 日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)94年度裁字第01740號

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