最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第01822號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 95年度判字第01822號上　訴　人　大台北區瓦斯股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　鄭惠蓉律師被上訴人　臺北市政府工務局代　表　人　乙○○ 上列當事人間因公有財產管理事務事件，上訴人對於中華民國94年4月21日臺北高等行政法院93年度訴字第1267號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人於原審起訴主張：臺北市政府於民國89年11月1日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法（下稱收費辦法）及收費基準表。上訴人依收費辦法第9條規定向被上訴人申報相關道路設置設施物資料，經被上訴人依收費辦法第5條及第9條規定，函請上訴人繳納至91年12月31日止之公有道路土地使用費計新臺幣（下同）4,674,788元，其中所有權屬臺北市部分為3,786,578元，屬中華民國部分為869,511元，屬臺北縣部分為18,699元。上訴人不服提起訴願，經臺北市政府訴願決定將原處分中關於收取使用公有道路土地所有權屬中華民國及臺北縣部分之使用費撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內另為處理，其餘訴願駁回。嗣被上訴人依前揭訴願決定意旨，以92年3月11日北市工養字第09240008400號函請上訴人繳納已申報道路設施物92年度應繳納之使用費，及路證編號00000000號等7件新設設施物之使用費（所有權屬臺北市部分共計22,986,968元），復以92年8月18日北市工養字第09240028200號函（下稱繳納通知函）通知上訴人繳納91年11至12月份（3,786,578元）及92年度（22,986,968元）之使用費，惟上訴人逾期仍未繳納，被上訴人乃以92年9月19日北市工養字第09240030502號函（下稱原處分）通知上訴人應繳道路設施使用費已逾30日以上部分，爰依規費法第20條規定徵收15%滯納金（91及92年度分別為567,986元及3,448,045元）。上訴人不服提起訴願，遭決定駁回。惟查（一）地方制度法並無道路管理機關得收取道路設置設施物使用費之規定，而臺北市市有財產管理自治條例（下稱管理自治條例）亦無授權臺北市政府得訂定收費基準，是收費辦法及收費基準表欠缺法律授權，應屬無效。且縱認管理自治條例第66條為授權規定，亦違反授權明確性原則（司法院釋字第367號釋參照）。（二）收費辦法規定該辦法施行前已設置之設施物亦應收取使用費，有違禁止溯及既往原則，而上訴人獲准經營煤氣事業時，被上訴人並未要求上訴人繳納道路使用費，故被上訴人向上訴人收取道路使用費，已侵害上訴人之信賴利益。（三）本件道路使用費依規費法第6條及第8條規定，性質應屬使用規費，然收費辦法第10條及第11條有關加倍收取使用費、強制拆除設施物等規定，以及收費基準表之收費計算標準，均與規費法牴觸，應屬無效。況依規費法第3條規定，針對民生必須之瓦斯供應業者，應免徵道路使用費，是被上訴人所為顯違反比例原則。（四）撤銷訴訟之裁判基準時應以判決時為準，查93年9月17日修正之收費辦法並無就遲延情形得徵收滯納金之規定，參以最高行政法院89年9月第一次庭長法官聯席會議決議意旨，應適用最有利上訴人之93年9月17日修正之收費辦法規定，而免徵滯納金。（五）滯納金兼具行為罰之性質，而繳費通知函並無逾期未繳將徵收滯納金之教示，依行政罰法第7條規定，上訴人並無責任條件，自不應受罰。且原處分徵收滯納金之金額已超過地方制度法第26條第3項規定之100,000元上限，亦屬違法。（六）上訴人就91年度道路使用費部分已提起行政訴訟在案，依稅捐稽徵法第39條第2項規定，應停止執行，而無加徵滯納金之問題，是原處分顯違比例原則。（七）本件滯納金金額龐大，被上訴人未依行政程序法第 102條規定於作成原處分前通知上訴人陳述意見，顯屬違法。（八）縱認被上訴人得依規費法第20條規定加徵滯納金，亦應自規費法生效日即91年12月13日起始有適用，故應扣除91年11月之使用費。爰請求撤銷訴願決定及原處分等語。二、被上訴人則以：（一）收費辦法係依臺北市市有財產管理規則（下稱管理規則，現已修正為管理自治條例）第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項訂定，而管理規則為地方制度法施行前經臺北市議會通過之自治法規，是被上訴人向上訴人收取道路使用費，即屬有據。（二）上訴人所有之設施物係繼續使用之性質，而收費辦法第9條定有2年過渡期間之規定，上訴人得於過渡期間內自行決定是否繼續使用道路，故被上訴人對上訴人收取使用費，並無違反信賴保護原則及禁止溯及既往原則。（三）收費辦法及收費基準表係由專家學者共同研訂，且已考量相關因素在案，符合規費法第10條第1項第2款之精神。（四）收費辦法第11條規定設施物所有人逾期未繳納使用費者，應加倍收取，而依規費法第20條規定，最高僅按滯納數額加徵15%滯納金，並自滯納期限屆滿之日起至繳納之日止，按日加計利息。是依法律優先原則，原處分依規費法第20條規定辦理，並無不合。（五）92年7月2日修正之公路法第30條及93年1月7日修正之市區道路條例第23條規定並未將瓦斯管線業者排除於徵收使用規費之範圍外，是原處分並無違誤等詞置辯。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）管理規則係地方制度法於88年1月27日施行前，經臺北市議會審議通過之自治法規，雖名稱為「管理規則」，其性質應屬於地方制度法第25條所定自治條例之位階；況於地方制度法施行後之88年2月10日修正發布之管理規則第66條亦有利用公有道路設置瓦斯管、電纜等應計收使用費之原則，並授權臺北市政府訂定使用費計收基準。是收費辦法及收費基準表係臺北市政府基於自治條例之直接授權及依地方制度法第27條第1項對於自治事項之授權所訂定之自治規則，符合地方制度法第18條第2款及第10款規定意旨，且未逾越母法授權之目的及範圍，自得予以適用。且管理自治條例第66條第2項亦明定，利用公有土地、道路等使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。從而收費辦法及收費基準表之訂定符合規費法制定前之規費徵收程序，被上訴人依收費辦法向上訴人收取公有道路土地使用費，洵屬有據。（二）上訴人所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間之有效利用，並為繼續使用之性質。而收費辦法第9條係規定向將來收取使用費，並非溯及收費，且有2年過渡期間之規定，上訴人得在該過渡期間內自行決定是否要繼續使用道路，如決定繼續使用時，基於使用者付費原則，自應依收費辦法規定繳納使用費。是上訴人主張被上訴人向其收取道路使用費有違誠信原則、法律不溯既往原則及信賴保護原則云云，亦無足取。（三）收費辦法及收費基準表雖係於規費法施行前所訂定，然係被上訴人邀集專家學者共同研訂，且已考量相關因素在案，與規費法之規定並無違背。是上訴人指稱收費基準表牴觸規費法規定，應屬無效云云，亦非有據。（四）收費辦法第11條第1項前段加倍收取使用費之規定，屬規費法第8條第1款規定之範疇，而基於法律優先原則，規費法於91年12月11日施行後，臺北市○○道路設施物之所有人，如未依期限繳納使用費，即應適用規費法第20條之罰則規定甚明。上訴人訴稱被上訴人加徵之滯納金已逾地方制度法第26條規定之100,000 元上限，且未給予最後陳述機會，有違比例原則及行政程序法第102條規定，並以被上訴人未於繳納通知函附加教示，致其無法預見而不具處罰要件云云，均不足採。（五）撤銷訴訟判斷行政處分之合法性，係以原處分發布時之事實及法律狀態為基準點。被上訴人依行為後施行且罰則較低之規費法第20條規定加徵15%滯納金，衡諸原處分當時之事實及法律狀態，自無違誤。臺北市政府亦已於93年9月17日修正收費辦法，廢止原收費辦法第11條有關逾期繳納使用費者應加倍收取使用費及移送強制執行之規定。是上訴人訴稱撤銷訴訟應以裁判時之法令與事實為裁判基準，並以前揭修正後之收費辦法既未規定逾期繳納使用費應加徵滯納金，亦未明定應準用規費法第20條規定，本件滯納金處分即應予撤銷云云，亦無足取。因認原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，而判決駁回上訴人之訴。四、上訴意旨除執前詞，指摘原判決未就上訴人之主張敘明不採之理由，有判決不備理由及不適用法規或適用不當之違法外，略以：（一）地方制度法第18條第10款之地方自治事項僅及於道路之規劃、建設及管理，而不及於本件使用規費之收取，是收費辦法顯違法律保留原則，原判決認收費辦法之制定於法有據，有適用法規不當之違法。（二）道路底下已埋設之瓦斯管線並不影響交通流暢或道路空間利用，原判決就此認定之事實已有錯誤；且上訴人當初埋設管線時，被上訴人以影響交通流暢或道路空間利用之理由向上訴人收取道路修復工程費，被上訴人復以同一理由向上訴人收取道路使用費，顯違信賴保護原則。而上訴人埋設管線後，如未能繼續使用，即無從經營生存，故原判決謂上訴人可於過渡期間內自行決定是否繼續使用云云，實有理由矛盾及適用法規不當之違法。（三）管理自治條例第66條第2項係規定自治條例未制定前，原「使用費計收基準」繼續適用，並非規定收費辦法繼續適用，是收費辦法違反法律保留原則，且逾越管理自治條例之授權範圍，應屬無效。原判決認收費辦法無違法律保留原則及授權明確性原則，其理由自有矛盾。（四）收費辦法及收費基準表制定過程並無邀集相關業者參與，收費辦法之計費基數部分，係以當年度公有道路平均公告地價年息5%之利率計算，以目前銀行定期利率均在2%以下，此標準顯然不合理，是收費辦法並未依規費法第11條規定，考量辦理費用或成本變更趨勢及其他影響因素，原判決卻認其制定過程符合規費法精神，即有適用法規錯誤之違法。（五）收費辦法涉及人民實體法上之權利義務，本應受實體從舊從輕原則之拘束，且學說通說認為事實審行政法院判決後法律有變更者，應以新法規為標準判斷原判決之合法性，是原判決所適用之原收費辦法違背93年9月17日修正之收費辦法，原判決自有不適用法規或適用不當之違法。（六）查法律優先原則並非行政法之原則，且收費辦法係早於規費法施行前制定，本件道路使用費之收取即與規費法無關。若認道路使用費依收費辦法收取，滯納金卻依規費法加徵，亦有違司法院釋字第385號解釋所稱法律不得任意割裂適用之意旨。是原判決認本件依法律優先原則應適用規費法第20條規定，即有不適用法規或適用不當之違法。為此，訴請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。五、本院查：㈠按地方制度法第18條第2款及第10款規定，直轄市財產之經營、處分及道路之規劃、建設、管理，為直轄市自治事項，而直轄市道路之經營、管理，涉及向使用者收取公有道路使用費，自屬直轄市自治事項。再「臺北市道路設置設施物收費辦法」第1條明定：「本院辦法依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例)第 66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定訂定。」而「臺北市市有財產管理規則」係地方制度法於88年1月 27日施行前，經臺北市議會審議通過之自治法規，其性質應屬於地方制度法第25條所定自治條例之位階，況地方制度法施行後之88年2月10日修正發布之「臺北市市有財產管理規則」第66條亦明定：「利用公有土地、道路或建物設置…瓦斯管、電纜…除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，由財政局擬訂報經本府核定後實施。」已揭示利用公有道路設置瓦斯管、電纜等應計收使用費之原則，並授權台北市政府制訂使用費計收基準。又按，財政收支劃分法第24條規定：「各級政府之行政機關徵收規費…未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之。」查上開收費辦法業依臺北市議會審議通過，且「臺北市市有財產管理規則」亦經臺北市政府修正公布為「臺北市市有財產管理自治條例」，該自治條例第66條第2項亦明定，利用公有土地、道路等使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。而原使用費計收基準本既係基於收費辦法而定，其適用使用費計收基準自包含收費辦法，此為當然之理。是以，上開收費辦法（含收費基準表）之訂定既在規費法制定之前，且經臺北市議會於審議通過，自符合規費法制定前之規費徵收程序。原判決以被上訴人依上開收費辦法向上訴人收取使用公有道路土地使用費，洵屬有據。上訴人主張上開收費辦法（含收費基準），欠缺法律之授權，違反法律保留及授權明確性原則，自不足採。㈡再本件被上訴人固於上訴人當初埋設管線時，收取道路修復工程費，惟上訴人所有設施物之設置及利用行為，本即有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質。從而道路修復工程費與道路設施物使用費其性質本即不同，尚難以被上訴人已向上訴人收取道路修復工程費即謂不得收取道路設施物使用費，另上開收費辦法第9條乃規定，設施物其所有人應於該辦法施行後6個月內向管理機關（即被上訴人）申報設置，並自施行日起2年內免收使用費。核該規定係向將來收取使用費，並無溯及收費。而該收費辦法第9條後段尚定有2年過渡期間之規定，在該過渡期間內，上訴人得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，上訴人如決定仍要繼續使用道路時，基於使用者付費原則，自應依前開收費辦法規定繳納使用費。上訴人主張被上訴人向其收取道路使用費有違信賴保護原則，亦無足取。(三)另本件收費辦法之收費基準表所訂計價金額(P)，乃以當年度公有道路用地平均公告地價年息5%為基準，除考量公有道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形及該收費辦法第4條第1款使用係數而定，自與上訴人稱該辦法應考慮及目前銀行定期利率無涉。另該辦法制訂過程亦曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及台北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂，自屬周延，尚難以本件辦法制定過程未邀集業者，即謂制定過程有所不當及未考量該辦理費用及成本因素。(四)另撤銷訴訟判斷行政處分之合法性，係以原處分發布時之事實及法律狀態為其基準點。從而被上訴人鑑於規費法已公布施行，且前揭收費辦法第11條第1項前段有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費者之罰則，顯然高於規費法第20條規定，基於法律優先原則及避免執行爭議，乃專案簽准針對道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，均依規費法第20條規定辦理，業於92年8月18日發函通知上訴人等道路設施物所有人在案，嗣因上訴人迄未繳納前開道路使用費用，始對上訴人逾期繳納逾30日以上部分，以前開92年9月19日函知上訴人加徵15％滯納金，而就上訴人逾期繳納之91年11月份使用費部分，亦依行為後公布施行且罰則較低之規費法第20條規定加徵15%滯納金，衡諸原處分當時之事實及法律狀態，自無違誤。至臺北市政府固於93年9月17日修正收費辦法，廢止原收費辦法第11條有關逾期繳納使用費者應加倍收取使用費及移送強制執行之規定。乃係因依規費法第20條已規定逾期繳納道路使用費之滯納金，從而該辦法自無再予規定之必要，尚非因該辦法內未就滯納金規定即謂無需繳納滯納金，上訴意旨稱本件應適用93年9月 17日修正之該辦法規定，而免徵該滯納金，又本件原判決割裂使用規費法，自有誤會(五)又系爭滯納金被上訴人係依規費法第20條徵收，並非依自治條例或自治規則所課予之罰鍰，不受地方制度法第26條第3項最高10萬元之限制。再者，系爭滯納金既係依上開規費法第20條按應納使用費15%徵收，於該法條被宣告為違憲前，自難認原處分違反比例原例。(六)綜上所述，被上訴人以上訴人逾期未繳納屬於臺北市○○○○○道路使用費，依規費法第20條規定，對上訴人逾期繳納逾30日以上部分，徵收15%滯納金（91及92年度分別為 567,986元及3,448,045元），並自繳納期限屆滿之次日起至繳納之日止，按日加計利息，一併徵收之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原判決因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　95　　年　　11　　月　　9　　日第五庭審判長法官　鄭　淑　貞法官葉百修法官　吳　明　鴻法官　鄭　小　康法官　帥　嘉　寶以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　95　　年　　11　　月　　9　　日書記官　郭　育　玎

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