95年度判字第01877號｜行政：勞動基準法｜裁判日期：95 年 11 月 16 日

最　高　行　政　法　院　判　決 95年度判字第01877號上　訴　人　乙○○ 被上訴人　行政院勞工委員會代　表　人　甲○○ 獨立參加人　國防部中山科學研究院代　表　人　丙○○ 上列當事人間因勞動基準法事件，上訴人對於中華民國94年4月 14日臺北高等行政法院93年度訴更一字第38號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人於民國（下同）90年12月17日以其前受僱於經濟部，現服務於國防部中山科學研究院（下稱中科院）第二研究所第24工廠擔任機械技術員，請求自勞動基準法公布施行日或自81年7月21日起適用勞動基準法云云，向被上訴人提出陳情。被上訴人以91年1月3日台90勞動一字第0063309號書函復上訴人略以，勞動基準法第3條及該法施行細則第3條、第4條規定之事業，其認定依中華民國行業標準分類規定之場所單位之主要經濟活動為其分類基礎。所稱「場所單位」係指經濟活動之構成主體，以備有獨立之經營簿冊或可單獨辦理事業登記者，以為判斷。中科院之行業歸屬，行政院主計處於87年2月9日以台（87）處仁一字第01014號函釋在案。依該會87年6月8日台87勞動一字第021558號函釋，國防事業非軍職人員，應指國防部組織法第4條所列單位外之其他單位非軍職人員。有關國防部所屬中研院非軍職人員係屬該會台87勞動一字第021558號函釋範圍，自87年7月1日起適用勞動基準法等語。上訴人不服，循序提起訴願、行政訴訟皆遭駁回，上訴人仍不服，提起抗告，經最高行政法院以93年度裁字第233號裁定廢棄原審法院91年度訴字第2036號裁定，發回原審法院更為審理。二、上訴人在原審起訴主張：㈠程序部分：依據最高行政法院發回更審理由，被上訴人稱台84勞動一字第136586號書函非行政處分，容有誤解。㈡勞基法立法意旨，就是將勞動條件較差的勞工（不是行業）納入適法範圍，但為維護軍人身分勞工權益，保留工廠法規定，保障軍人在勞工條件上權益（軍人另享有公法令，保障勞動條件外的權益。例：就醫免費、子女教補費、眷屬就醫優待、房眷補費、免納所得稅、考績獎金、停年獎金、終生俸、撫卹制度．．．）。㈢被上訴人答辯狀中科院是研究機構不適用工廠法部分：⒈上訴人所從事的工作是使用發動機從事製造、加工、修理之工作，是不是作業場所或事業場所為爭辯重點。所謂作業場所，參照勞工安全衛生法施行細則第2條「所稱作業場所，係指工作場所中，為特定之工作目的所設之場所」。而所謂事業場所，就文義解釋，指各事業單位中使用發動機從事製造、加工、修理、解體之場所。是不論是作業場所或事業場所，上訴人所從事的工作都符合法律所規範的事實。⒉被上訴人在回覆上訴人有關適法的函釋中，明確表示事業單位所從事的經濟活動，以實際是否屬工廠法適用範圍為認定基準，中科院並不排除適用。⒊被上訴人函釋農委會林務局或交通部基隆港務局公文書中，明文表示只要符合工廠法實施細則第2條之場所，就適用工廠法66年6月司法公報刊載台灣高等法院台中分院司法座談會決議：「凡事實上已有發動機之工廠，即有工廠法之適用」。⒋被上訴人前均以上訴人屬「國防事業」做為拒絕上訴人適用勞動基準法理由，例如：台84勞動一字第136586號函、台90勞動一字第0063309號函。卻於答辯理由中捨棄以「國防事業」為論理基礎，而以研究發展機構作為答辯行業理由，更以工廠法第2條規定，說明研究機構非工廠。顯有誤解法律（工廠法）訂定是以「人」與「設備」為判定基準，而非事業的「屬性」與「名稱」。⒌另被上訴人答辯狀稱中山科學研究院是呈行政院設置之研究發展機構，國防部組織法第11條「國防部為發展國防軍事科學，得設研究發展機構」，惟依據法律規定，中科院係依國防部組織法第7條「國防部設軍備局，掌理軍備整備事項；其組織以法律定之」，屬國防部軍備局中山科學研究院，並非呈行政院設置，併此說明。⒍退步言，即如被上訴人所稱是國防部設置研究機構，是否無工廠法之適用呢？本院及最高民事法院相關判決意旨均以「人與設備」認定是否適法，而非以是否屬公務機關、研究機關、民間企業公司等事業屬性認定。被上訴人亦將林務局農機試驗所，認屬工廠法適用範圍。綜上，被上訴人以單位名稱來決定是否適法，顯失法的本意。㈣被上訴人答辯狀勞基法適用範圍並非工廠法擴大部分：⒈勞基法立法當時，行政院報立法院草案及審查修正，行政院說明部分有二個重點，一是適用範圍以勞工安全衛生法第4條範圍為勞基法之適用範圍；一是將工廠法及礦廠法適用範圍擴大，經常被政府官員及立法機關所引用，此由被上訴人答辯狀引用當時林洋港部長之說明，隱藏後段文字得到實證。立法意旨已明確闡明是擴大工廠法適用範圍，上訴人依工廠法第19條、第45條及被上訴人之函釋下，自應於勞基法實施之當日起適用勞基法。⒉最高法院黃劍青法官亦在其所發表之勞動基準法詳解書中表達，將工廠法及礦場法適用範圍擴大，保障更多勞工之意。⒊前內政部勞工司湯蘭瑞司長於中國勞工雜誌發表之文章，明確表達勞基法是工廠法擴大。前內政部勞工司勞動條件處董泰琪處長於月旦法學雜誌第13期，明白表明勞基法立法意旨是將工廠法、礦場法擴大適用範圍。⒋被上訴人稱「勞基法適用範圍非工廠法擴大部分」，依行政訴訟法第136條規定，民事訴訟法第277條規定，上訴人以立法院立法記錄公文書並參酌立法當時行政部門及最高法院法官發表之私文書舉證，則被上訴人就此部分勞基法非工廠法擴大之主張，依法律規定，應負舉證之責。㈤被上訴人答辯狀行業部分：⒈何謂製造業，依勞工法律（工廠法）規定，所謂製造必需有能藉能量變化從事工作或轉換工作形態之機械構造（工廠法施行細則第2條參照），依此定義，被上訴人亦訂出許多附屬法規，例：危險機械或設備製造標準，供工廠製造產品使用。⒉參照被上訴人依勞工安全衛生法訂頒之法規命令「勞工安全衛生組織管理及自動檢查辦法」第2條「事業單位應依下列各該款所定規模、性質設勞工安全衛生管理單位」，第1款是礦業及土石採取業。第2款是製造業。第3款是營造業，此3款均為勞基法第3條第1項所列之行業。另於第4項中明訂，國防事業中相當於第1款至第3款之事業者，依各該款之規定。上訴人所從事之行業，依被上訴人之勞動檢查公文書，上訴人屬此3款之行業，而需依法令規定辦理。⒊上訴人受雇之場所（中山科學研究院），就報章或人民的認知是從事武器生產製造及研發之場所，在法律上屬軍火製造業，故受工會法第4條之限制（其他製造業可組織工會）。另依被上訴人之勞動檢查所製發之勞動檢查公文書，或如被上訴人85年7月5日呈送法院之答辯書（組織工會事），公文書文字稱上訴人為「係應軍事需要而從事軍品生產、修護之勞工」，及上訴人實際工作性質，被上訴人機關公文書及上訴人都不爭上訴人屬製造業之事實，豈能因製造業產品之不同而有所差異，以行政命令排除法律上之適用。⒋參照司法院釋字第454號解釋，對人民自由或權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之。被上訴人機關限制軍火製造業勞工，於勞基法實施日適用，應有法律或法律明確授權之依據。73年8月1日全國實施勞基法後，在法律明文「無」排除軍火製造業下，被上訴人機關以行政命令，將軍火製造業勞工及雇主排除法律明訂之行業外，有違法律優越原則。⒌依行政院（74）台人政壹字第36664號函釋，具有公務機關之公務員，屬勞動基準法施行細則第50條規定人員。勞動法令從未排除二種不同行業勞工適用勞動法令，勞基法第84條及其施行細則第50條規定，允許同在Ｋ大類下行業之公務員適用勞基法，中央各部會都依法辦理例：交通部（基隆港務局船舶修理廠）、農委會（林業下農機工廠）或如中央銀行（中央造幣廠）都具有公共行政業行業身分，但均於勞基法公佈日起適用勞基法，在法律平等原則下，上訴人實想不出為何具有相同行業的上訴人，被排除國家法律之外。⒍被上訴人以行政院主計處稱上訴人行業屬國防事業，不應於勞基法實施日起適用勞基法。在工廠法製造業及行政院主計處製造業定義下，製造業既然已屬法律規範行業，自應依法律規定辦理，且法律定義下行業與行政機關行業應有所區分。㈥被上訴人答辯狀中華民國行業標準分類表部分：⒈勞基法第3條所列行業，法律並無指定以中華民國行業分類表為區分標準，而係被上訴人於其施行細則第3條加以規範，被上訴人以行業表認上訴人受雇國防部，即不適用勞基法，容有誤會。⒉政府各級公務機關下均有不同之分工與法規，經濟部有國營事業、交通部有交通事業或如中央銀行亦有造幣事業，各政府部門均有製造業之經濟活動，在行業類別下，這些公務機關下公務員在行業表同樣是Ｋ大類，勞動法律並未排斥二種行業身分，影響其於勞基法實施日起適用勞基法。⒊被上訴人81年7月21 日依據勞基法第3條第1項第8款授權命令，以台勞動一字第 23516號公告指定部分工作者自公告日起適用勞基法，該公告第7款「其他凡用發動機從事製造、加工、修理、解體之事業（即工廠法施行細則第2條適用對象）」。被上訴人並於81年10月16日台勞動一字第34918號補充解釋前授權命令適用範圍「本會81年7月21日．．．係指各行業中如符合上開指定範圍者，即應適用該法，並不受中華民國行業標準分類中行業所屬之限制」。退步言；上訴人若未能於公佈生效日起適用勞基法，依被上訴人授權命令，參照中標法第13條規定，已對外發生效力，被上訴人原處分顯非適法。㈨被上訴人答辯狀上訴人備位聲明部分：⒈被上訴人答辯狀第2項末段明確表示「事業單位實際從事之主要經濟活動，可否符合用發動機從事製造、加工、修理、解體之事業，應以事實認定之」。被上訴人幾乎每年都派員來上訴人服務場所，執行工廠勞動檢查，檢查的項目都是使用發動機製造、加工之相關勞動檢查事項，這些檢查記錄，都是依據檢查事實記載於公文書，最近一次檢查是92年4月30日。⒉被上訴人機關 81年7月21日依據勞基法第3條第1項第8款授權命令，以台81勞動一字第23516號公告指定部分工作者自公告日起適用勞基法，該公告第7款「其他凡用發動機從事製造、加工、修理、解體之事業（即工廠法施行細則第2條適用對象）」。被上訴人並於81年10月16日台81勞動一字第34918號補充解釋前授權命令適用範圍「本會81年7月21日．．．係指各行業中如符合上開指定範圍者，即應適用該法，並不受中華民國行業標準分類中行業所屬之限制」。此函釋亦符合勞基法立法意旨，以勞工安全衛生法第4條為適用範圍，中山科學研究院於81年7月1日納入勞工安全衛生法第4條適用範圍。退步言；上訴人若未能於公佈生效日起適用勞基法，依被上訴人授權命令，參照中標法第13條規定，已對外發生效力，被上訴人再以職權命令，公告國防事業非軍職勞工自87年7 月1日起適用，顯非適法。⒊被上訴人稱係因廠礦工人受雇解雇辦法於81年8月廢止所做之公告，上訴人既然受雇於工廠，使用發動機從事製造、加工、修理、解體之事業，依法本屬廠礦工人受雇解雇辦法下之工人，當然有此函釋之適用。㈩勞基法無法於公告日起全國勞工、雇主一體適用，適用範圍採逐步實施擴大全國行業，係立法院職權之斟酌規範事物性質考量，但對已適用法律規定之行業，應在法律上地位之實質平等給予保障。為此求為撤銷原處分及訴願決定、上訴人應自73年8月1日起適用勞動基準法（先位聲明）或上訴人應自81年7月21日起適用勞動基準法（備位聲明）之判決等語。三、被上訴人則以：㈠程序部分：⒈被上訴人依據勞動基準法適用範圍之相關規定及歷來公告，以84年10月14日台84勞動一字第136586號書函通知上訴人其所屬事業單位（國防部中山科學研究院，）尚未納入勞動基準法之適用範圍，而上訴人於適用勞動基準法上法律效果之成立與否，非因被上訴人書函始得確立。故上開書函僅係被上訴人依據法令所為之觀念通知及說明，不符行政訴訟法第4條第1項、訴願法第3條第1項規定之行政處分。⒉被上訴人91年1月3日台90勞動一字第0063309號書函答覆上訴人前後相似之陳情，仍係根據台84 勞動一字第136586號書函進行一部適法修改，而具同一性，故亦係依據法令所為之觀念通知及說明，不符行政訴訟法第4條第1項、訴願法第3條第1項規定之行政處分，行政院根據訴願法第77條第7款及第8款以院臺訴字第0910084552號決定書不受理上訴人就被上訴人台90勞動一字第0063309號書函提起之訴願，並無違法。㈡實體部分：⒈勞動基準法立法之初即非適用一切勞雇關係，此觀該法第3條及後續修法沿革，自屬明確。而依勞動基準法第3條第1項及該法施行細則第3條規定，勞動基準法之適用範圍顯係以行業為據，且行業之認定依法須適用中華民國行業標準分類之規定，並非以勞工之職業為斷。此已有前勞工行政主管機關內政部75年11月22日75台內字第450693號書函加以闡明。另查中華民國行職業標準分類（72年6月修訂版）就「行業」、「職業」之定義各為：「行業係指經濟活動部門之種類，包括從事生產各種有形物品與提供各種服務之經濟活動在內。．．．行業指工作者所隸屬之經濟活動部門，職業指工作者個人本身所擔任之職務或工作。」上訴人以伊從事金屬機械加工工作而自認其本身從事的行業為製造業，實係將「職業」錯認為「行業」，且倘上訴人之主張為的論，則同一事業單位之「行業」勢因其內各工作者之工作內容不同或調整而永無法確定，亦將影響勞動基準法適用之安定性。⒉國防部中山科學研究院依前揭行業標準分類，應歸屬何類？前經被上訴人函詢行政院主計處後，該處以87年2月9日台（87）處仁一字第01014號函覆略以：「國防部中山科學研究院若未符編列單位預算，則依其所隸屬之國防部經濟活動，歸屬9111細類『政府機關』。若該機構有編列單位預算，則依來函資料所示從事國防科技研究發展，歸屬9120細類『國防事業』。」。經查，中科院係國防部為發展國防軍事科學，依據國防部組織法第6條規定，呈准行政院於58年設置之國防科技研究發展機構，其下設6個專業研究所（如飛彈火箭研究所、航空研究所等）及4個中心，依上述規定、函釋，中科院應歸屬於「國防事業」殆無疑義。⒊國防部中山科學研究院係以國防軍事科學之研究發展作為其獨立、主要經濟活動，而歸屬於國防事業已如前述，至中科院轄屬之所有工廠等俱為協助中科院發展其主要經濟活動之輔助單位，而難謂此等工廠可構成獨立經濟活動部門。易言之，事業單位之行業認定係以場所單位之主要經濟活動為斷，而不得反以該場所單位內附屬單位之附屬經濟活動，謬推該場所單位之主要經濟活動。試再以前述酒廠為例，酒廠之主要經濟活動屬釀酒業無疑，該酒廠為配送酒品而編制運輸班組，該班組之經濟活動則係運輸業，倘以該班組之經濟活動而反推該酒廠屬運輸業，豈不荒謬。上訴人僅以中科院下設24廠之經濟活動，遽論中科院之主要經濟活動非「國防事業」而屬「製造業」，顯無理由等語，資為抗辯。四、參加人則以：㈠程序部分：本件獨立參加人除與被上訴人相同主張本件標的非行政處分外，如依最高行政法院法律見解所拘束而認為本件標的（91年1月3日台90勞動一字第0063309號書函）為行政處分者，綜觀本書函，不外乎係被上訴人向上訴人說明，其陳情內容已經87年6月8日台87勞動一字第O21558號函解釋在案，前後函對照，事實關係並無不同，所生之法律關係亦無差異。此訴訟標的應為87年6月8日台87勞動一字第O21558號函之「重複處分」，其行政救濟之期間應自前處分（87年6月8日台87勞動一字第O21558號函）生效起算。依訴願法第14條規定，訴願期間顯已完成。今其於多年後再以相同之事實向主管機關（被上訴人）提出陳情，後並以被上訴人相同內容之函釋提出行政救濟，此似與行政救濟期限之設定規範顯然有違。㈡實體部分:⒈勞動基準法（下稱本法）第3條規定：「本法於左列各業適用之：一、農、林、漁、牧業。二、礦業及土石採取業。三、製造業。四、營造業。五、水電、煤氣業。六、運輸、倉儲及通信業。七、大眾傳播業。八、其他經中央主管機關指定之事業。」，本條前7款以立法列舉之方式規範適用本法之行業，而第8款則立法授權中央主管機關指定應適用本法之前7款以外之行業。中央主管機關依本法第3條第1項第8款所為之行為（指定適用本法之行業）係屬法律授權之行政裁量，依行政法學界通說見解認為，行政裁量除有裁量逾越法律授權範圍、裁量濫用、裁量怠惰外，行政法院對於裁量之妥當性應不予審查為原則，此原則亦經新修正之行政訴訟法第201條所確認，質言之，行政法院對裁量處分僅限於有裁量瑕疵之情形時，始得撤銷。本件標的（91年1月3日台90勞動一字第00633O9號書函）及87年6月8日台87勞動一字第O21558號函皆為被上訴人依本法第3條第1項第8款授權所為之行政裁量及說明，衡諸其內容並無行政訴訟法第201條所稱之「逾越權限或濫用權力」之情形，依法及上揭說明當無應予撤銷之理。⒉獨立參加人隸屬國防部，為國家最重要之國防科技研發單位，所從事之行業別依中華民國行業標準分類系統修正表業經主管機關主計處認定為「國防事業」，縱上訴人所服務獨立參加人之第二研究所第24廠之工作性質為「機械硬品之加工研發與製造，專業上區分金屬熱處理、銲接、鈑金及箱架組裝」，但此工作僅為獨立參加人國防事業下之一環，其無單獨經營之簿冊亦未辦理營利事業登記，其非屬獨立之經濟活動部門甚明。再者，上訴人為獨立參加人之員工，與其發生勞雇關係者為獨立參加人而非獨立參加人所屬之24廠，上訴人所屬之行業別當以其雇主（獨立參加人）之整體工作性質為判斷依據，若依上訴人所主張，獨立參加人之法務室豈非屬法律服務業？汽車大隊豈非屬於運輸業？則此同一事業單位（如獨立參加人）之「行業」別勢因其各員工之工作內容不同或調整而永無確定之日，亦將影響本法適用之安定性。五、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠中科院係國防部為發展國防軍事科學，依據國防部組織法第6條規定，呈准行政院於58年設置之國防科技研究發展機構，其下設6個專業研究所（如飛彈火箭研究所、航空研究所等）及4個中心，從而國防部中山科學研究院即係以國防軍事科學之研究發展作為其獨立、主要經濟活動，而再依據前揭中華民國行職業標準分類之規定，國防事業則指「凡各種軍事機關、學校、部隊、及訓練機構均屬之。軍需生產機構、軍醫院、及軍中附設對外之傳播事業單位亦歸入本類」。而行政院主計處87年2月9日台（87）處仁一字第01014號函亦稱略以：「國防部中山科學研究院．．．有編列單位預算，則依來函資料所示從事國防科技研究發展，歸屬9120細類『國防事業』。」綜上所述，足徵中科院確歸屬於國防事業無疑。上訴人主張其所屬單位為工廠，而勞動基準法乃屬就工廠法適用範圍之擴大，核與勞動基準法適用範圍乃係以行業分類及由主管機關指定行業無涉。㈡另再以中華民國行職業標準分類，就「行業」、「職業」之定義各為：「行業係指經濟活動部門之種類，包括從事生產各種有形物品與提供各種服務之經濟活動在內。．．．行業指工作者所隸屬之經濟活動部門，職業指工作者個人本身所擔任之職務或工作。」而上訴人固在中科院所屬工廠內擔任機械技術員，並以使用發動機從事製造工作，惟參諸中華民國行職業標準分類就「行業」、「職業」之定義，上訴人從事之製造工作性質乃屬職業，尚難以其從事之製造職業而反推論其所服務即屬製造行業，否則各機關內倘有職員從事有製造工作，均可自行歸類為製造業，如此同一事業單位，倘其內部具有多工作性質之人員，均可作不同行業之分類，自影響及勞動基準法之安定性。㈢另勞動基準法施行細則乃係基於勞動基準法第85條規定所授權制定，從而其施行細則第3條規定「本法第3條第1項第1款至第7款所列各業，適用中華民國行業標準分類之規定」自符合行政程序法第150條第1項制定法規命令之規定。上訴人稱此違反法律保留原則，自有誤會。㈣至上訴人所稱依勞動基準法第84條及同法施行細則第50條之規定公務員亦可兼具勞工身分，可適用勞動基準法云云，惟參諸該法第84條規定所稱兼具勞工身分者，係指已適用勞動基準法之勞工，否則公務員法令與勞動基準法勞動條件比較之問題，而上訴人既非勞動基準法適用之對象，自無勞動基準法第84條適用之餘地。㈤再即便被上訴人所屬勞工檢查所曾至上訴人所屬之工廠為法令講習及作勞動檢查，惟查勞工檢查單位為法令講習及勞動檢查，其原因不一，參諸勞工安全衛生法第4章監督與檢查章亦有對檢查及對事業單位違反法令時之處置規定，從而自難因勞工檢查所至上訴人所屬工廠為法令講習及檢查，即可推論在該工廠內之職員即有勞動基準法之適用。㈥至被上訴人固以81年7月21日台勞動一字第23516號公告指定電影片製作等適用勞動基準法。惟其係為配合動員戡亂時期之終止，「廠礦工人受僱解僱辦法」即將廢止，而依據勞動基準法第3條第8款規定所為之公告，惟被上訴人81年10月16日另以台勞動一字第34918號書函指出：「凡用發動機器從事製造、加工、修理、解體之事業」乙節，係指「其他凡用發動機器從事製造、加工、修理、解體之事業」，於前開公告指定適用之各業無法全部臚列或其行業依中華民國行業標準分類無適當歸類時，仍應有勞動基準法之適用。故事業單位實際從事之主要經濟活動，可否符合「凡用發動機器從事製造、加工、修理、解體之事業」，仍應依前開公告事業以事實認定之。惟中科院下屬第2研究院第24廠，僅屬中科院之輔助單位而不構成場所單位，且中科院之主要經濟活動為國防軍事科學之研究發展，均如前述，從而自難依上訴人主張而認中科院及其所屬非軍職人員得依前揭書函公告，自81年7月 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日起適用勞動基準法。另即若上訴人主張其所隸屬之中科院第2研究所第24廠有使用發動機器從事解體等工作屬真實無訛，但亦難以推論中科院所有單位機構均有使用發動機器從事製造、加工、修理、解體之工作併以之為該事業之主要經濟活動。簡言之，上訴人所服務之中科院之主要經濟活動為國防軍事科學之研究發展，並不因其所屬部分單位（第24廠）有使用發動機器從事修理等工作即變更該事業單位之主要經濟活動為「凡用發動機器從事製造、加工、修理、解體之事業」。此復經被上訴人為研商「國防部及其所屬行業歸屬之認定問題」，曾於87年4月23日，邀集行政院主計處、行政院人事行政局、考試院銓敘部及國防部等相關單位開會研商，而依勞動基準法第3條第1項第8款之規定，基於該次會議之結論，於87年6月8日以台87勞動一字第021558號函釋，國防事業非軍職人員，應指國防部組織法第4條所列單位以外之其他單位非軍職人員均包括在內，應自87年7月1日起適用勞動基準法。中科院既屬國防部組織法第4條所列單位以外之其他單位，受中科院聘僱之非軍職人員自87年7月1日起適用勞動基準法，並無違法。六、上訴意旨除重複其於原審之主張外，略謂：㈠原審判決理由未具體說明中科院有無製造業之事實，原審固不能由上訴人或中科院24廠反推中科院屬製造業，但亦不能因此否認中科院不屬製造業。此外，自檢查機關之檢查報告以觀，自不應認受檢查就屬製造業，而應由檢查事項與目的觀之。㈡上訴人認原審在中科院行業認定上，既已表明應以實際經濟活動屬性認定之，就不應僅由行政機關見解或名稱、屬性、作為駁回理由判斷依據，而應依中科院經濟活動實際屬性，作成駁回理由。中華民國行業分類除了「國防事業」外還有「製造業」，為何不從製造業上審究呢？㈢按原審依職權同意參加人參與訴訟，主要目的就是實體審查下，客觀的依據舉證與辯論的事實，查明中科院經濟活動是否有行業表上製造業適用。原審就此部分，在被上訴人及參加人並無舉證或反駁上訴人舉證下，就反推中科院經濟活動不屬製造業，其法理基礎是否過於主觀認定？㈣施行細則是勞基法授權訂定，在同屬行業表行業下，自應先審究法律明定之製造業，豈有先依行政機關之行政見解認定為國防事業之理。以下位階法令推翻上位階法律，是上訴人於原審的理由之一，原審稱此部分上訴人否定施行細則法律效力，容有誤會。㈤原審因不能推斷中科院亦屬製造業之見解下，否定中科院不屬製造業，顯有誤解上訴人「場所單位」說明之用意。原審不適用勞基法第84條，迴避二種行業身分勞工是否適用勞基法之見解，對上訴人誠屬不公。㈥有關上訴人備位聲明部分：上訴人認在不受行業表拘束下，中科院是否使用發動機，是客觀認定的問題，不應以24廠推論中科院不見得使用發電機。在被上訴人及參加人無舉證並反駁上訴人舉證下，推論中科院不使用發動機，法理上自不能讓人心服。㈦所謂製造業係指「凡以機械、物理或化學方法，將有機或無機物質轉變成新產品，不論其使用動力機械或人力，在工廠內或在家中作業，均歸入製造業。」此定義在世界各國都通用，中華民國行業表上亦持相同定義。行業表下的製造業與工廠製造業並不衝突，且符合勞基法立法擴大之本意。另行業分類表下「場所單位」或勞基法下「事業單位」，其經濟活動如符合此定義，自應屬勞基法明訂之製造業。由製造業定義與場所單位經濟活動，在實體審究下，自可經由客觀方式，透過證據審究中科院是否屬行業表下製造業。而中科院的行業（經濟活動）是什麼？被上訴人承認中科院是軍火製造業、參加人亦承認中科院技術員從事的是製造工作、勞動檢查機關行業認定稱：「中科院經濟活動屬製造業，應成立場所單位下的一級勞工安全衛生管理單位．．．」。職是，經由被上訴人公文書說明、參加人的自認、檢查機關的處罰、再經由人證、物證或現場勘驗可以明確得到經濟活動的行業認定。原審捨證據論理原則而採主觀推論之法律見解，自不能讓上訴人心服。㈧原審認為中科院由政府編預算或是國防研究發展機構或是國防部下所屬軍工廠，三種形式上的論點，表達中科院不屬製造業之法律見解，當可透過平等原則來論理。㈨在法律優越及主管職掌不同下，被上訴人不能未經調查有無製造業事實及證據，只以其他機關在不同職掌下作的認定，就作成行政處分。就如同行政、民事、刑事等爭議，只要任一法院作成裁判，其他法院未依本身職掌範圍，經調查事實與證據下，就依該法院之判決，作成相同裁判法理一樣。上訴人認原處分有違行政程序法第43條。㈩本件製造業既然有優越法律位階，事實審法院當以製造業證據作為判決基礎，豈有在心證上，不遵三造不爭的證據，或事實不明下，不依職權調查證據，而以臆測方法作成裁判理由之理。中科院到底有無「以機械、物理或化學方法，將有機或無機物質轉變成新產品」製造業之事實呢？製造業不論「有」或「無」的事實證據在哪裡呢？原審判決實難謂無理由不備之違法。為此請求廢棄原審法院93年度訴更1字第38號判決，並撤銷原處分等語。七、參加人答辯意旨除重複其於原審之抗辯外，略謂：㈠參加人之行業屬性已由主管機關認定屬於中華民國行業標準分類系統修正表之「國防事業」，依中華民國行業標準分類系統修正表「國防事業」為該表K項「公共行政業」下之分業，與該表C項「製造業」為不同之行業分類，上訴人主張參加人屬於「國防事業」及「製造業」與分類表之行業分類之意旨明顯相違。㈡行政院勞委會台81勞動一字第23516號公告指定行業適用勞動基準法，其中第7款以概括方式規定適用勞動基準法行業，別於前6款以列舉方式公告之行業，此係因社會經濟發展迅速，一些新興行業興起，為免有遺漏之憾而作之規定。是被上訴人若有意於本次公告將參加人納入適用勞動基準法範圍者，應直接如本公告前6款以列舉「國防事業」方式將參加人納入其中。再者，被上訴人亦不須在於86年10月30日以（86）勞動一字第047494號公告「國防事業非軍職人員之工作者自中華民國87年7月1日起適用勞動基準法。」故參加人非屬行政院勞委會台81勞動一字第23516號公告指定之「其他凡用發動機器從事製造、加工、修理、解體之事業」。上訴人之主張顯屬謬論等語，資為抗辯。八、本院查：㈠、按勞動基準法立法目的為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，勞動基準法第1條規定甚明，亦即該法除作為勞工權益之最低度保障外，尚須兼慮雇主之經營財產權及促進社會經濟發展，故該法立法施行之初，即非適用一切勞雇關係，此觀該法第3條規定適用行業之範圍自屬明確。又依勞動基準法第3條第1項規定：「本法於左列各業適用之：一農、林、漁、牧業。二礦業及土石採取業。三製造業。．．．八其他經中央主管機關指定之事業。」，同法施行細則第3條規定：「本法第3條第1 項第1款至第7款所列各業，適用中華民國行業標準分類之規定。」及本法於立法時內政部在立法院說明本法適用範圍：「本法適用範圍明定為：礦業及土石採取、製造、營造、水電煤氣、運輸業倉儲及通信業，並以其他經中央主管機關指定之事業加以概括，其分類標準係照行政院行業分類標準，適用範圍係參照勞工安全衛生法。本法草案適用範圍未立即廣及各業勞工之原因，乃由於依照行業分類標準，部分極小規模可能一時難以適應，如以其他經主管機關指定之事業加以概括，得以逐步分期擴充，當較易推行．．．」此有立法院本法案審查會議紀錄影本附卷可參，足徵勞動基準法之適用範圍顯係以行業為據，餘則授權主管機關逐步指定之。而行業之認定依法須適用中華民國行業標準分類之規定，並非以勞工之職業為斷。此有前勞工行政主管機關內政部75年11月22日75台內字第450693號書函闡明略以：「一、勞動基準法第3條及本法施行細則第3條規定之事業，其認定依中華民國行業標準分類規定之場所單位之主要經濟活動為其分類基礎，凡經濟活動之性質相同或相似者，均應歸於同一類目。二、場所單位係指經濟活動之構成主體（如一家工廠、一個農場、一家事務所等），以備有獨自之經營簿冊或可單獨辦理事業登記者，以為判斷。．．．」。再依中華民國行業標準分類就行業分類之單位所為之說明略以：「．．．所謂場所單位指從事一種主要經濟活動構成一獨立部門之單位，．．．。作業單位與技術單位為場所單位之一部分，為輔助場所單位達成主要經濟活動之附屬單位，．．．，均可視為場所單位之一部分，而非獨立經濟活動部門，．．．」。㈡、本件上訴人於90年12月17日以其前受僱於經濟部，現服務於參加人中科院之第二研究第24工廠擔任機械技術員，其在原審主張自勞動基準法公布施行日，或自81年7月21日起適用勞動基準法之理由略以：１、上訴人所從事的工作是使用發動機從事製造、加工、修理之工作，自屬工廠法適用之範圍。２、勞基法立法當時，立法意旨已明確闡明是擴大工廠法適用範圍，上訴人依工廠法第19條之規定，自應於勞基法實施之當日起適用勞基法。３、依工廠法施行法第2條規定，所謂發動機器必係藉能量變化從事工作或轉換工作形態之機械構造，依此定義，上訴人所從事工作乃使用發動機從事製造，自屬勞動基準法第3條第1項第3款之製造業，法律無明文排除軍火製造業不適用勞動基準法，且勞動基準法並無規定以行業分類表作為行業認定，被上訴人竟以勞動基準法施行細則第3條作為規範依據，顯牴觸法律。４、依勞動基準法第84條及其施行細則第50條規定公務員兼具勞工身分者，就勞動條件仍適用勞動基準法。５、被上訴人所轄北區勞工檢查所亦於87年2月13日召集上訴人所屬工廠人員參加勞工法令講習，並至上訴人所屬工廠為勞動檢查，顯見上訴人乃係勞動基準法適用之對象。６、即便被上訴人未能令上訴人自勞動基準法施行時，即適用勞動基準法，被上訴人依據勞基法第3條第1項第8款授權命令，亦應自81年7月21日起適用勞基法。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：１、參加人中科院係國防部為發展國防軍事科學，依據國防部組織法第6條規定，呈准行政院於58年設置之國防科技研究發展機構，其下設6個專業研究所及4個中心，從而國防部中山科學研究院即係以國防軍事科學之研究發展作為其獨立、主要經濟活動，再依據前揭中華民國行職業標準分類之規定，國防事業則指「凡各種軍事機關、學校、部隊、及訓練機構均屬之。軍需生產機構、軍醫院、及軍中附設對外之傳播事業單位亦歸入本類」。又行政院主計處87年2月9日台（87）處仁一字第01014號函亦稱略以：「國防部中山科學研究院．．．有編列單位預算，則依來函資料所示從事國防科技研究發展，歸屬9120細類『國防事業』。」綜上所述，足徵參加人中科院確歸屬於國防事業無疑。２、依中華民國行職業標準分類，就「行業」、「職業」之定義各為：「行業係指經濟活動部門之種類，包括從事生產各種有形物品與提供各種服務之經濟活動在內。．．．行業指工作者所隸屬之經濟活動部門，職業指工作者個人本身所擔任之職務或工作。」本件上訴人固在中科院所屬工廠內擔任機械技術員，並以使用發動機從事製造工作，惟參諸上開「行業」、「職業」之定義，上訴人從事之製造工作性質乃屬職業，尚難以其從事之製造職業而反推論其所服務即屬製造行業。３、又勞動基準法施行細則，係依勞動基準法第85條規定所授權制定，從而該施行細則第3條規定「本法第3條第1項第1款至第7款所列各業，適用中華民國行業標準分類之規定」，自符合行政程序法第150條第1項制定法規命令之規定，並無違反法律保留原則。４、依勞動基準法第84條規定「公務員兼具勞工身分者，其有關任（派）免．．．等事項，應適用公務員法令之規定。但其他所定勞動條件優於本法規定者，從其規定。」，該法條所稱兼具勞工身分者，係指已適用勞動基準法之勞工兼具公務員身分而言，否則豈有公務員法令與勞動基準法勞動條件比較之問題，而上訴人既非勞動基準法適用之對象，自無勞動基準法第84條適用之餘地。５、被上訴人所轄勞工檢查所曾至上訴人所屬之工廠為法令講習及作勞動檢查，惟查勞工檢查單位為法令講習及勞動檢查，其原因不一，參諸勞工安全衛生法第4條規定，其適用範圍亦包含國防事業，從而自難因勞工檢查所至上訴人所屬工廠為法令講習及檢查，即可推論在該工廠內之職員即有勞動基準法之適用。６、參加人中科院所屬第2研究院第24廠，僅屬中科院之輔助單位，而不構成場所單位，且中科院之主要經濟活動為國防軍事科學之研究發展，從而自難依上訴人主張而認中科院及其所屬非軍職人員得依前揭81年7月21日台勞動一字第 23516號公告，自81年7月21日起適用勞動基準法。上訴人所服務之中科院之主要經濟活動為國防軍事科學之研究發展，並不因其所屬部分單位（第24廠）有使用發動機器從事修理等工作即變更該事業單位之主要經濟活動為「凡用發動機器從事製造、加工、修理、解體之事業」。此復經被上訴人為研商「國防部及其所屬行業歸屬之認定問題」，曾於87年4 月23日，邀集行政院主計處、行政院人事行政局、考試院銓敘部及國防部等相關單位開會研商，而依勞動基準法第3條第1項第8款之規定，基於該次會議之結論，於87年6月8日以台87勞動一字第021558號函釋，國防事業非軍職人員，應指國防部組織法第4條所列單位以外之其他單位非軍職人員均包括在內，應自87年7月1日起適用勞動基準法。中科院既屬國防部組織法第4條所列單位以外之其他單位，受中科院聘僱之非軍職人員自87年7月1日起適用勞動基準法，並無違法。綜上所述，被上訴人根據前揭法令及中華民國行業標準分類之規定，認上訴人係參加人中研院非軍職人員，應自87年7月1日始適用勞動基準法，而否准其請求自勞動基準法公布施行日，或81年7月21日起適用勞動基準法，於法並無不合等為其判斷之基礎，而以上訴人之訴為無理由，予以駁回。㈢、原判決經核並無違誤，而將訴願決定及原處分予以維持，對於上訴人在原審之主張如何不足採等事項，均已詳細論述，並無判決理由不備等情事，而駁回上訴人在原審之訴，核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形；此外，上訴人指摘原審未依職權調查其工作確為製造業，致未能瞭解事實真相乙節，惟查，如上所述，原審依卷內資料，已於判決理由敘明本件事證已臻明確，認無必要再進行其他調查論述，且有關證據取捨問題，係原審職權裁量範圍，上訴論旨，指摘原判決違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。九、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　95　　年　　11　　月　　16　　日第三庭審判長法官　趙　永　康法官鍾耀光法官林　茂　權法官　黃　淑　玲法官　黃　本　仁以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　95　　年　　11　　月　　17　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第01877號

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