最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00243號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 95年度判字第00243號上　訴　人　大臺北區瓦斯股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　鄭惠蓉律師被上訴人　臺北市政府工務局代　表　人　乙○○ 上列當事人間因公有財產管理事務事件，上訴人不服中華民國93年6月30日臺北高等行政法院92年度訴字第3094號判決，提起上訴。本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件上訴人主張：（一）本件公有財產管理事務事件，依地方制度法第18條第10款規定，收取道路使用費，非屬地方自治事項，原判決卻依同條第2款，認為臺北市議會就市有財產管理得制定自治條例，而推論自治條例得制定道路使用費之收取，乃判決不備理由，且法規適用不當。依地方制度法第18條第10款規定，道路設施使用費之收取非屬直轄市自治事項，自治條例第66條自不得逕將徵收道路使用費列入規範。自治條例第66條已經逾越直轄市自治事項之範圍，從而，臺北市政府依據該條訂定之收費辦法，更屬無法律授權，並違反法律保留原則。且參照憲法第107條至第110條規定，地方權限係採列舉事項規範，而依憲法第111條規定，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者，屬於中央。從規費法之制定，除可證明道路使用規費之收取非屬地方自治事項，而係應由中央制定立法，並證明中央乃至各級政府機關學校向人民收取規費，須依據規費法規定，始具備形式上之法律依據。亦即道路使用費之收費，地方制度法並未明文規定為地方自治事項。（二）自治條例第66條就如何計收使用費，未明定授權主管機關訂定收費辦法，原判決卻認臺北市政府就自治條例所授予職權，就細節性或技術性事項訂頒收費辦法係屬適法，有判決理由矛盾，且法規適用不當之違法。原判決已認定自治條例並無授權，臺北市政府既不得訂定授權命令，何來依職權訂定？且縱認臺北市政府得訂定職權命令，其亦不得訂定規範人民權利義務事項。因此原判決竟推論認為臺北市政府為執行上揭自治條例所賦予之職權，訂頒收費辦法係屬適法，自有判決理由矛盾，且法規適用不當之違法。（三）原判決既認「自治條例第66條未就如何計收使用費詳為規範，確有疏漏」，又認「收費辦法僅係細節性或技術性事項，臺北市政府得逕予訂定」，有判決理由矛盾，且法規適用不當之違法。依司法院釋字第479號解釋，行政機關僅能就執行母法之細節性、技術性事項，訂定行政命令。而查，自治條例第66條既未授權臺北市政府訂定收費辦法，且認收費基準應以自治條例定之，臺北市政府何來所謂執行母法？而縱認有授權，惟所謂「細節性、技術性事項」，應指比較詳細瑣碎而非重要之構成要件事類或項目，但觀諸收費辦法內容係訂定徵收使用費之「數額及內容構成要件」，對人民財產權利限制有重大影響，尤其收費辦法明訂對於施行前「已」設置之設施物亦應收取使用費，有溯及既往之法律效果，並訂有加倍收取、強制拆除設施物以及撤銷廢止原核准處分等處罰條款，均屬對人民之裁罰性行政處分，自更應嚴格要求授權明確性原則，倘若母法並未就徵收之內容、範圍、以及得溯及既往或對於裁罰性行政處分之構成要件、法律效果為明確之授權者，行政機關就此所為之行政命令、行政處分，均有違憲之重大瑕疵，應屬無效（司法院釋字第313號、第394號、第402號等解釋參照）。原判決既認定自治條例第66條未就如何計收使用費詳為規範，卻不查收費辦法內容，逕以細節性或技術性事項一語帶過，有判決理由矛盾，且法規適用不當之違法。（四）原判決既僅認依自治條例第66條第2項後段規定，收費辦法第7條所定之收費基準表有效，卻擴張推論為收費辦法全部為有效法規命令，有判決理由矛盾，且法規適用不當之違法。原判決依自治條例第66條第2項後段規定，亦僅確認收費辨法中第7條所定之「收費基準表」，於該自治條例自行制定使用費計收基準前，仍屬有效之法規命令而已。從而，充其量，僅能認為收費辦法中僅第7條所定之「收費基準表」有效，其餘條文，包括第9條有關「已設置設施物收費」規定或第6條、第10條處罰規定等，均應屬欠缺法律之授權，違反法律保留即授權明確性原則，應屬無效，原判決擴張推論至所謂「收費辦法」及其「收費基準」均屬有效，自有判決理由矛盾之違法。（五）原判決所謂「道路修復工程費與道路使用費不同；而道路已埋設之瓦斯管線影響交通流暢或道路空間利用，且有2年可自行評估是否要繼續使用已使用之道路，故應繳納使用費云云」有判決理由矛盾，且法規適用不當之違法。查道路底下已埋設之瓦斯管線並不會影響交通流暢或道路空間利用，原判決認定事實已有錯誤。而上訴人當初在開挖道路埋設管線時，以及之後維修管線時，就「影響交通流暢或道路空間利用」情形，均已繳納特定金額之道路修復工程費，而取得挖掘並使用道路之權限（如原審卷原證15：臺北市政府工務局養護工程處挖掘道路許可證）。現被上訴人就並不會影響交通流暢或道路空間利用之已經埋設之瓦斯管線，再以「影響交通流暢或道路空間利用」為由向上訴人收取之前已設置物之道路使用費，顯然違背上訴人對於原先已繳納之修復工程費之信賴。原判決所謂上訴人可自行決定是否要繼續使用已使用之道路，不致受不測之損害，實乃錯誤無據之判決理由。上訴人如不依原處分繳納道路使用費，其實就只能選擇停業，上訴人根本別無其他可選擇方案。（六）原判決所謂「收費辦法第9條係規定向將來收取使用費，並無溯及收費」，有判決理由矛盾，且法規適用不當之違法。收費辦法第9條明訂對於施行前已設置之設施物亦應收取使用費，已逾越母法自治條例第66條之授權範圍，應屬無效，原判決理由自有矛盾。（七）原判決既認規費法已經施行，卻稱「未依規費法規定訂定之收費辦法及其收費基準，未牴觸規費法精神，而屬適法」，有判決理由矛盾，且法規適用不當之違法。該收費辦法並未依規費法第10條之成本考量原則訂定，即使承認臺北市政府有被授權訂頒該辦法，該辦法卻仍違反規費法之規定，依地方制度法第30條第2項、行政程序法第158條第1款規定，該收費辦法仍屬無效。收費辦法之計算金額，就「計費基數」部分，係以當年度公有道路用地平均公告地價「年息5%」，亦即以年息5%之利率計算，以目前銀行定期利率均在2%以下之水準，此項標準顯然不合理，而未依規費法第11條之規定，考量辦理費用或成本變動趨勢、其他影響因素等情形。並且，被上訴人於民國（下同）93年1 月16日府工養字第09229183100號函，向上訴人及其他被收取道路使用費之機關、事業表示擬修正原「收費辦法」。已就「計費基數」部分，從當年度公有道路用地平均公告地價「年息5%」，調降為「年息3%」。並且，管（路）道、洞道及其他經核准設置之地下設施物之「使用係數」，亦由0.05調降至0.03。換言之，依照被上訴人修正之「收費辦法」草案，將比原先收取費用短少64%（計算方式乃年息調降至僅原先之60%，而使用係數亦僅原先之60%，兩者相乘後之收費金額僅為原先之36%）。適足證明原收取規費金額實屬過高，違反規費法第11條規定，依地方制度法第30條第2項、行政程序法第158條第1款規定，該收費辦法亦屬無效。從而被上訴人依據收費辦法，作成收取道路使用費之處分，顯然違反行政程序法第9條、規費法第10條、第11條之規定，原判決自有適用法令不當之違法。（八）原判決所謂「依規費法第13條規定，本案是否免徵得由主管機關自行斟酌」，有適用法規不當之違法。依規費法第13條規定及經濟部能源委員會92.6.26能二字第09200096890號函釋之意旨，被上訴人應基於公共利益或特殊需要考量，免徵上訴人之道路使用費，然被上訴人卻在無法律授權之基礎上，執意徵收道路使用費，置上訴人及全體市民權益於不顧。（九）自治條例既未規定如何計收使用費，亦未授權被上訴人訂定行政命令補充之。故原判決認定「臺北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，．．．依自治條例規定，訂頒收費辦法．．．」，有判決適用法規不當之違法。（十）新收費辦法已於93年8月27 日經臺北市政府審議通過，不僅證實原收費辦法有過高之不當，違反比例原則。並且，依實體從舊、從優之法治國原則，與裁判基準時應以新法規為標準判斷原判決之合法性，原判決應廢棄。（十一）93年9月17日修正通過之收費辦法第1、5、7條規定，適足證明原收費辦法無法源依據，違反法律保留原則。且依「實體從舊、從優原則」應以新法規為標準，判斷原判決之合法性。（十二）被上訴人所稱：依據中央法規標準法（下稱中標法）第18條規定，認定實體從舊從優原則不包括行政救濟程序云云，顯有誤解．．．蓋中標法第18條乃程序從新從優原則之規定，而僅限於案件之聲請程序，本條與行政救濟程序無關。（十三）按行政處分撤銷訴訟之裁判基準時，向以判決時為基準，即以判決時之法令與事實，判斷處分是否合法。查內政部94年3月25日發布「市區道路使用費收費標準」（下稱收費標準），該收費標準總說明暨條文足以反證原收費辦法無法令依據。依內政部93年8 月18日研商決議「市區道路使用費收費標準」條文草案第2 次會議記錄，被上訴人充其量僅得課徵93年度使用費，至於94年度使用費則依「市區道路使用費收費標準」課徵 (參照該標準第6條規定)，在此之前所謂直轄市自治法規縱已訂定，亦僅及於93年度使用費，不包括在此之前的91年度、92年度之使用費。原處分所涉乃91年度道路使用費，既未獲中央主管機關即內政部之認許，且顯未依法行政，該處分應撤銷。既然目前已因法律有所變更，致原判決與新法規「市區道路使用費收費標準」不符，故請鈞院以新法規「市區道路使用費收費標準」為標準判斷原判決之合法性。且依新法規「市區道路使用費收費標準」較舊法規「臺北市道路設置設施物收費辦法」減少75﹪之收費，適足證明原處分違反比例原則之最小侵害性原則，原判決應予廢棄。（十四）依據地方制度法第67條規定，「如何計收道路使用費」須經立法機關決議，故原判決有理由矛盾，且法規適用不當之違法。自治條例既於地方制度法訂定後，於90年5月1日修正公布，該條例第66條既未規範「如何計收使用費」，故臺北市市議會於審議該自治條例時，即未審議「如何計收使用費」，是以系爭道路設置設施物收費之「範圍」與「課徵原則」，並未經過臺北市市議會之決義，違反地方制度法第67條第3項規定甚明。至於「臺北市道路設置設施物收費辦法」既然屬於對外發生法律效果之規費收取「範圍」與「課徵原則」，自應依地方制度法第67條第3項規定「地方政府規費之範圍及課徵原則…其未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之」，由臺北市議會決議，而原辦法只交由市議會備查而與法律相牴觸，依地方制度法第30條規定，與法律相牴觸者屬無效之行政規則，則收費辦法收費之處分無法令依據，係屬違法，應予以撤銷。為此請廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。二、被上訴人則以：（一）卷查本件上訴理由：依地方制度法第18條第10款規定，收取道路使用費，非屬地方自治事項，原判決卻依同條第2款，認為臺北市議會就市有財產管理得制定自治條例，而推論自治條例得制定道路使用費之收取乙節：⒈查地方制度法第18條第2款明定，直轄市財產之經營及處分為地方自治事項。故臺北市政府為統一管理市有財產而制定自治條例，用以規範臺北市市有財產之保管、產權登記、維護、增置、受贈、徵收、使用、撥借用、出租、處分、報廢、檢核及財產報告等事項；自治條例第66條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費．．．」，從而本案收費辦法依臺北市市有財產管理規則（已修正為自治條例）第66條及地方制度法第18條第10款訂定，收取臺北市○○道路使用費，依法自屬有據。上訴人主張臺北市市有財產管理自治條例，僅能用以規範市有財產保管、取得、維護等事項，應不包括市有財產之使用規費的收取，自治條例第66條已逾越直轄市自治事項之範圍乙節，顯屬誤解。⒉按本收費辦法授權依據之「臺北市市有財產管理規則」為地方制度法施行（88年1月25日訂定）前經臺北市「市議會」審議通過之自治法規。性質相當於自治條例，嗣並經臺北市議會第8屆第18次臨時大會第3次會議3讀審議通過，及臺北市政府90年5月1日府法三字第9004009200號令公布修正為「臺北市市有財產管理自治條例」，依地方制度法第26條第4項規定報請財政部轉行政院備查，並經行政院 90年7月2日臺90財字第038195號函同意備查。故臺北市市有財產管理自治條例確屬地方制度法之自治條例性質無誤。⒊至於收費辦法係依臺北市議會第8屆第1次定期大會財政建設委員會第4、5次會議決議辦理，經被上訴人所屬養護工程處（以下簡稱養工處）88年7月7日及7月29日先後邀請上訴人等管線機構協商，並於88年8月18日邀請臺北市政府相關機關協商獲致共識後，於88年8月25日送請臺北市政府法規委員會審議，該會於88年9月23日第200次委員會審議決議，依臺北市市有財產管理規則之規定，訂定要點計收使用費。為期符合公平合理且為使用者所能接受，養工處除邀臺北市政府相關機關於88年12月13日開會研討外，並廣邀國內有關交通運輸、地政、法律、會計等專家學者及臺北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會於89年3月3日及3月9日共同研討完畢。本收費辦法（草案）經臺北市政府法規委員會89年9月31日第218次委員會議審議通過，並於89年9月26日市政會議通過。收費辦法經臺北市政府市政會議通過後，以臺北市政府89年11月1日府法三字第8909467500 號令發布，並刊登於臺北市政府公報89年冬季第22期。嗣後又分別以89年11月20日府法三字第8910622900及8910622901號函送臺北市議會及行政院備查。故收費辦法訂定程序應符合地方制度法第27條第3項規定。⒋又查地方制度法第67條第3項明定：「地方政府規費之範圍及課徵原則，．．．，未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。」，財政收支劃分法第24條亦明定：「司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費，應依法律之所定，未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之。」。本案收費辦法係依臺北市議會第8屆第1次定期大會財政建設委員會第4、5次會議決議辦理，又其授權依據即「臺北市市有財產管理規則」為地方制度法施行（88年1月25日制定公布）前經臺北市市議會審議通過之自治法規，故收費辦法係基於自治條例之授權及依地方制度法第18條第10款自治事項所訂定之自治規則。故收費辦法之訂定（89年11月1日）既在規費法制定（91年12月11日）之前，且係依臺北市議會決議辦理，自符合規費法制定前之規費徵收程序。且規費法第3條及第4條亦有明定：規費主管機關，在直轄市為直轄市政府，業務主管機關，指主管第7條及第8條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關，業務主管機關得本於職權訂定收費基準。本案使用費係臺北市政府為落實「使用者、受益者付費」等個別報償原則，對使用臺北市道路之設施物所有人而收取之費用；故本案使用費係上訴人所有設施物使用臺北市道路應付之對價，而非上訴人指稱對人民財產權之侵害。⒌是以，本件原處分所依據之收費辦法係基於自治條例授權，屬地方制度法第18條第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則無誤，其法源依據及適法性應無疑義，並無違反法律授權及法律保留原則。（二）次查本件上訴理由：自治條例第66條就如何計收使用費，未明定授權主管機關訂定收費辦法，原判決卻認臺北市政府就自治條例所授予職權，就細節性或技術性事項訂頒收費辦法係屬適法乙節：⒈關於90年5月1日修正後臺北市市有財產管理自治條例第66條規定：「利用公有土地、道路設置．．．瓦斯管．．．使用者，除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」，其第2項後段明定自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。故89年11月1 日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法及其收費基準於自治條例制定前係屬有效法規命令，仍應繼續適用，本件91年11月7日所為收費處分應無違法。⒉至於上訴人指稱臺北市政府無法律授權訂定收費基準乙節，查市區道路條例第4條明定：市區道路主管機關，在直轄市為直轄市政府；又臺北市市有財產管理自治條例第1條規定：「臺北市政府（以下簡稱市政府）為統一管理市有財產，特制定本自治條例。市有財產之管理，除其他法令另有規定外，依本自治條例之規定。」，因道路屬臺北市市有財產之一部分，經營管理為臺北市政府之法定職權，又修正前之臺北市市有財產管理規則第66條規定：「利用公有土地、道路或建物設置停車場．．．裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊．．．及其他必須之附屬物使用者，除法令另有規定或政府機關使用經臺北市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，由財政局擬訂報經臺北市政府核定後實施。」，另臺北市市區道路管理規則第4條第1項第1款規定：「臺北市市區道路由臺北市政府按業務職掌授權所屬工務局、交通局、建設局、環境保護局及警察局管理，其主管業務劃分如左：一、市區道路之修築、改善、養護挖掘，共同管道之設置、使用、管理、維護及公共設施使用道路、建築使用道路等之管理，為工務局。」，從而，被上訴人因職掌臺北市道路之修築、改善、養護、使用及管理業務，臺北市政府將權限委任被上訴人，故擬訂道路設施物使用費收費基準報經臺北市政府市政會議通過，於法並無違誤。（三）再查本件上訴理由：原判決既僅認依自治條例第66條第2項後段規定，收費辦法第7條所定之收費基準表有效，卻擴張推論為收費辦法全部為有效法規命令乙節，⒈依臺北市市有財產管理自治條例第66條規定：「利用公有土地、道路設置．．．瓦斯管．．．使用者，除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」，已明定利用公有道路設置瓦斯管等「應計收使用費」之原則。又該條第2項後段明定自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用；另收費辦法係臺北市政府所發布之自治規則係有效法規命令，尚無疑義。⒉按司法院釋字第479號解釋：「．．．行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度．．．」，臺北市政府為執行上述自治條例所賦予「計收道路使用費」之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，就執行如何計收道路設施物使用費為補充規定，於89年11月1日訂頒「臺北市道路設置設施物收費辦法」，並未逾越自治條例明定「計收使用費」之範疇。上訴人主張收費辦法無效乙節，顯係誤解。（四）復查本件上訴理由：原判決所謂「道路修復工程費與道路使用費不同；而道路已埋設之瓦斯管線影響交通流暢或道路空間利用，且有2年可自行評估是否要繼續使用已使用之道路，收費辦法第9條係規定向將來收取使用費，並無溯及收費」有判決理由矛盾乙節：⒈查「道路挖掘修復費」，係上訴人申請埋設管線挖掘臺北市道路，依市區道路條例第27條規定所收取道路填平回復費用，為上訴人挖掘破壞道路，回復道路平整所需費用；而上訴人所有管線設施長期埋設於道路，使用道路空間所收之設施物使用費，應屬市區道路條例第23條規定之「市區道路使用費」及規費法規定之「使用規費」性質，二者截然不同，並無重複收費，原處分亦未違反誠實信用原則及信賴保護原則。⒉而上訴人所有設施物之設置及利用行為，為繼續性使用之性質，其對道路事實上已造成下列影響，自應支付使用道路之使用費：①影響道路之穩定性：道路之穩定性以道路建置使用時間越久，土壤沈陷量越趨穩定。故上訴人所有設施物如瓦斯管路及制氣閥之設置，於施工進行挖掘將造成管路鄰近土壤撓動，破壞該處穩定性，雖經回填規定材料等作業，仍將造成管路鄰近道路沈陷量不均，經車輛行進間之動位能影響易使該區域出現龜裂、擠壓、隆起、破損、高低差等現象，若有地面水滲入更易形成鬆動與坑洞。由此可見，瓦斯設施物設置行為，或因施工方式或因回填時使用材料特性不同，均會造成鄰近道路土地撓動、沈陷量不均、穩定性破壞等現象之道路損害，且該損害情形並非施工完成時即可察覺，長期將因此增加道路管理及養護等人力、機械及材料等方面之負擔。②影響道路空間之有效利用：依民法第773條規定：「土地所有權，．．．及於土地之上下。」；道路土地上、下空間之利用，依法當然為臺北市政府所有權範圍，而上訴人瓦斯管線埋設於道路下方，對臺北市道路土地下方之有效空間利用減少不可謂無影響。⒊綜上所述，上訴人所有設施物之設置及利用行為，實有影響臺北市道路之交通流暢及空間之有效利用，並為繼續使用之性質，其損害乃為持續且早已存在。又本收費辦法第9條，針對既設設施物規定其所有人應於本辦法施行後6個月內向管理機關（即被上訴人）申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，是其係規定向將來收取使用費，並無溯及收費。而收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，上訴人得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，如仍要繼續使用時，基於「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，上訴人自應依收費辦法規定繳納使用費。本收費辦法並無涉溯及既往原則及信賴保護原則情事。（五）復查本件上訴理由：規費法已經施行，收費辦法及其收費基準未依規費法規定訂定，牴觸規費法精神乙節：⒈查收費辦法之法源誠如前述，係屬法定職權及自治條例授權訂定之自治規則，且其訂定程序亦已依地方制度法第27條第3項第2款規定辦理。另93年1月7日市區道路條例修正公布後，規定市區道路使用費收費基準由內政部定之，其修正條文之施行日由行政院定之，內政部刻正研擬「市區道路使用費收費標準」草案，臺北市政府將配合內政部訂定之收費基準發布實施修訂臺北市政府訂定之收費辦法，或依該收費基準規定廢止臺北市政府訂定之收費辦法，並依該收費基準計收臺北市道路使用費。又內政部「市區道路使用費收費標準」草案亦尚未發布施行，故並未有與中央立法事項重疊之情事。⒉上訴人指稱收費辦法之收費基準未依規費法第10條規定原則訂定乙節：①按收費辦法及其收費基準發布（89年11月1日）施行，係於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定，上訴人主張本案收費基準之訂定應依規費法第10條規定辦理，顯屬誤解。②再者，本辦法訂定程序亦符合規費法第10條規定，查使用規費係政府對特定對象提供特定財貨、勞務服務而徵收之費用，類似市場經濟之「價格」性質，因此，其收費基準應採「成本回收」原則，規費法第10條第1項第2款規定：使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。查臺北市政府93年度編列與道路有關之預算如下：A道路興建成本：道路工程興建費用新臺幣（下同）775,559,362元。B道路維護成本：道路維護費用560,102,423元。C道路管理成本：道路管理之人事費用560,102,423元，機械維護費用35,452,490元。D道路土地購置成本：土地徵收補償費1,695,664,000元。依都市計畫法第49條及土地徵收條例第30條規定，公有道路土地購置之成本，按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償之，此為土地之長期成本。③本案道路設施物使用費收費基準之訂定，其考量道路用地之購置成本以土地公告現值計算，乃土地之長期成本，故參酌國內有關國有土地及臺北市市有土地之出租租金情形，約年息5～10﹪，訂定收費基準之計價金額（Ｐ），即以當年度公有道路用地平均公告地價年息5﹪為基準。④又道路之功能以交通運輸為主，設施物之設置係附屬設施，本收費基準以其影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，就效益損耗分析，對各類設施物分別訂定使用係數。如設施物設置於路面上者，為阻礙目的使用，使用係數為0.2；通過上空者，因僅限制通行高度及妨礙景觀，爰依設施物電纜線管徑寬度以每公尺長度定額課徵之；通過地下者，因有開挖破壞行為，造成路基損耗，爰課以使用係數0.05。⑤綜上所述，本案收費基準雖於規費法施行前訂定，惟均已考量道路購置、興建、維護、管理等費用與其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）等影響因素，洵符合規費法第10條第1項第2款規定之精神；且訂定程序亦符合規費法第10條程序，即經臺北市政府同意，報議會備查並公告本辦法。⒊又上訴人指稱收費辦法之收費基準過高乙節，查內政部擬訂之「市區道路使用費收費標準草案」第5條用地計費標準亦與本基準同樣採公告地價百分之5計算，合先說明。惟被上訴人考量市場經濟不景氣，銀行利息降低，各管線機構經營不易等因素，而依規費法第11條規定意旨檢討修正本收費辦法及收費基準，並擬調整收費基準（將計價金額Ｐ由5﹪調降至3﹪，使用係數由0.2及0.05調降為0.12及0.03），收費辦法修正草案已送臺北市政府法規委員會審議中。（六）末查本件上訴理由：依規費法第13條規定，被上訴人應基於公共利益或特殊需要考量，免徵上訴人之道路使用費乙節：⒈查瓦斯業者是否屬規費法第13條規定基於公共利益或特殊需要考量得免徵使用規費範圍，查公路及市區道路之中央主管機關交通部及內政部業分別依規費法第8條規定意旨使用公有道路應收使用規費，而修訂公路法及市區道路條例如下，顯認上訴人所有瓦斯、天然氣設施物非屬免徵使用費範疇：①92年7月2日修正公布公路法第30條規定，公路主管機關得向使用人徵收公路使用費，優先用於公路之修建、養護及管理，究其立法理由略以：「考量目前道路管理機構係免費提供用地供管線機構埋管使用，但近年來管線機構日增，．．．而管線機構因營業需要，常需挖掘道路埋設管線，導致道路維護成本提高，且近年來土地公告現值大幅調高，取得公路用地成本之負擔越來越重，基於受益者、使用者付費原則，理應向使用人收取公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。」。又瓦斯雖為民生所必須，但該事業之經營係向使用民眾收費，屬營利性質，並不符合規費法第13條「基於公共利益或特殊需要考量」之規定，故交通部刻正研訂之「公路用地使用費徵收辦法」草案中，僅以各管線機構之管線除產權屬用戶所有且與公路路線橫交之民生管線、桿線及設施，方屬該草案之擬免徵範圍，而並未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。②93年1月7日修正公布之市區道路條例第23條規定：「市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之．．．二、市區道路使用費」，究其立法理由略以：「按道路係屬公共財，為有效利用公共資源、增進財政負擔公平，規費法已明定對於特定對象使用公有道路應徵收使用規費，爰於修正條文第1項第2款增列市區道路使用費為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一．．．」，以及內政部刻正研訂之「市區道路使用費收費標準」草案，均未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。⒉綜觀，公路法與市區道路條例均認使用道路應繳交使用規費，並未將瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，列入得依規費法第13條規定而列為免徵道路使用費之對象；被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取道路使用費，於法並無不合。況規費法第13條係規定規費主管機關「得」免徵，是否准予免徵，決定權仍在規費主管機關，上訴人並無免徵之請求權。（七）上訴人主張：新收費辦法已於93年8月27日經臺北市政府審議通過，不僅證實原收費辦法有過高之不當，違反比例原則。並且，依實體從舊從優之法治國原則，與裁判基準時應以新法規為標準判斷原判決乙節：⒈查91年12月11日規費法公布施行，依規費法第11條規定：「規費之收費基準，業務主管機關應考量下列情形，定期檢討：一、辦理費用或成本變動趨勢。二、消費者物價指數變動情形。三、其他影響因素。前項定期檢討，每3年至少應辦理1次。」，臺北市道路設置設施物收費辦法自89年11月1日發布實施，迄93年，已3年有餘，被上訴人考量市場經濟不景氣，銀行利息降低，各管線機構經營不易等因素，而依規費法第11條規定意旨檢討修正本收費辦法及收費基準，收費辦法修正草案擬調整收費基準（將計價金額由5 ﹪調降至3﹪，使用係數由0.2及0.05調降為0.12及0.03），於臺北市政府93年8月27日第1284次市政會議中審議通過，並以93年9月17日府法三字第09321217500號令發布，且依地方制度法第27條第3項第1款規定，分別以臺北市政府93年9 月20日00000000000、00000000001號函送修正後收費辦法報財政部及臺北市議會備查。從而，收費辦法之修正係配合規費法之施行並依同法第11條規定意旨檢討修正，上訴人以此而認原收費辦法及其收費基準有過高不當之處，顯屬誤解。⒉另上訴人指稱依「實體從舊從優原則」，主張收費辦法及收費基準修正案既已通過，原處分及原審判決已有不適用法規與法規適用不當之違法乙節，查中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規」，又鈞院62年判字第507號判例：「中央法規標準法第18條所稱『處理程序』係指主管機關處理事件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用舊法。」、鈞院72年判字第1651號判例：「中央法規標準法第18條所稱『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理」。本案原處分之處理程序已於91年11月7日處理終結，上訴人於行政救濟程序中，以嗣後於93年9月17日發布之新修正「臺北市道路設置設施物收費辦法」主張適用新法，惟依上述中央法規標準法第18條規定及鈞院前述判例意旨，本案依實體從舊原則，仍應適用修正前之收費辦法，並無上訴人指稱原判決適用法規不當之情事。（八）上訴人主張：收費辦法93年9月17日修正通過適足證原收費辦法無法源依據，且依「實體從舊從優原則」應以新法規為標準判斷原判決之合法性乙節：⒈本案據以收費之收費辦法法源依據已於被上訴人93年8月5日答辯書第10頁至第13頁理由三詳細答辯，上訴人主張臺北市政府93年9月17日發布修正收費辦法已修改法源依據，而認本案收費辦法即無法源依據，顯屬誤解。另修正後收費辦法第7條規定：「本辦法修正前已預收之使用費，於修正施行後有溢收之情事者，應無息退還之。」，因使用費係按年計收，故該條文所稱「預收」係指本（93）年已先預收之年使用費，而收費辦法修正施行（93年9月19日生效）後，93年度使用費倘有溢收之情事，應無息退還之。本件係上訴人所有設施物設置於臺北市○○道路應繳91年11月及12月之使用費，並非上訴人所稱收費辦法修正條文第7條規定之預收情形。⒉上訴人復依「實體從舊從優原則」，主張收費辦法及收費基準修正案既已通過，原處分及原審判決已有不適用法規與法規適用不當之違法，應予廢棄乙節，本件原處分行政處理程序已於91年11月7日處理終結，依中標法第 18條但書後段規定及鈞院62年判字第507號與72年判字第1651號判例，本案依實體從舊原則仍應適用修正前之收費辦法及收費基準並無違誤，即本案為收取上訴人91年11月、12月占用期間使用費，自應依93年9月17日修正前之收費辦法計收，並無上訴人指稱原判決適用法規不當之情事。（九）上訴人主張：被上訴人所稱：依據中標法第18條規定，認定實體從舊從優原則不包括行政救濟程序云云，顯有誤解．．．蓋中標法第18條乃程序從新從優原則之規定，而僅限於案件之聲請程序，本條與行政救濟程序無關乙節：查中標法第18條規定原則雖採從新從優規定，惟該條但書後段規定，及鈞院62年判字第507號與72年判字第1651號判例亦指明中標法第18條所稱「處理程序」係指主管機關處理事件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內，況本案亦非人民申請許可案件，無中標法第18條前段之適用。又關於撤銷訴訟之訴，審查原處分合法性之基準時點，係以處分時之事實及法律狀態為基準時點，本案收取上訴人所有設施物使用臺北市○○道路91年11月及12月使用費為不爭之事實，故依修正前收費辦法及收費標準所為之原處分已確定，為維持法律秩序之安定，依實體從舊及法律不溯既往原則，上訴人自無從主張依修正後收費辦法及收費基準為標準判斷原處分及原判決之合法性。（十）上訴人主張「行政處分撤銷訴訟之裁判基準時，向以判決時為基準」乙節，按「撤銷訴訟應以行政機關作成行政處分時之事實及法律狀態為裁判基準，行政處分作成後事實或法律狀態有變更者，並非撤銷訴訟裁判上所得審酌」，鈞院92年度判字第1175號判決可稽。查上訴人所有設施物設置於臺北市○○○○道路為不爭之事實，本件被上訴人依據臺北市道路設置設施物收費辦法（89年11月1日訂定），收取上訴人使用臺北市○○市○道路91年11至12月期間之使用費，依上述鈞院92年度判字第1175號判決意旨，應無不合，上訴人主張以判決時為基準，顯屬誤解。（十一）復查本件收費辦法係規費法公布（91年12月13日）及市區道路條例第23條（93年1月7日修正，94年1月1日施行）前發布（89年11月1日），其訂定程序及法源依據均符合地方制度法之規定，上訴人主張因內政部於94年3月25日發布「市區道路使用費收費標準」，進而推論本件收費辦法無法源依據，顯不足採。另內政部訂定之收費標準第6條明定該標準94年1月1日起施行，又依內政部營建署93年8月18日研商「市區道路使用費收費標準」條文草案第2次會議紀錄「六、（二）本次市區道路條例修正案奉行政院核定於94年1月1日起施行，『市區道路使用費收費標準』為本修正案中授權訂定之子法，準此，各直轄市及縣市政府依據本標準收費者，應自94年度起計徵，．．．已完成自治法規而可徵收市區道路使用費之縣市政府，得從其自治法規規定課徵93年度之市區道路使用費。」。故本件被上訴人依收費辦法收取上訴人使用臺北市○○○○道路91年11至12月期間使用費，於法並無不合，即原處分及原判決並無違誤。（十二）上訴人稱內政部營建署93.08.18決議，亦證本件91年道路使用費未獲中央主管機關認許，應予撤銷乙節，按「市區道路條例」及「市區道路使用費收費標準」於94年1月1日實施，即94年度起收取市區道路使用費應依「市區道路使用費收費標準」規定辦理。內政部營建署93.08.18研商「市區道路使用費收費標準」條文草案第2次會議時，部分已完成自治法規而可徵收市區道路使用費之縣市政府，因採事後課徵方式辦理 (如高雄市政府），93年度使用費，需於94年始收取，故與會單位法務部及主辦單位內政部營建署表示：「已完成自治法規而可徵收市區道路使用費之縣市政府，得從其自治法規規定課徵93年度之市區道路使用費」，亦即已完成自治法規而可徵收市區道路使用費之縣市政府，得從其自治法規規定課徵市區道路使用費至93年度止。上訴人訴稱已完成自治法規而可徵收市區道路使用費之縣市政府僅得課徵93年度使用費，洵屬誤解。是以，上訴人所有設施物如仍要繼續設置使用臺北市○○道路土地，基於「使用者付費」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，自應依收費辦法繳納市○道路土地使用費。揆諸前述規定及函釋意旨，被上訴人所為之處分，於法並無不合，請判決駁回上訴等語，資為抗辯。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人主張被上訴人已收取道路挖掘修復費，為何又重複收取道路使用費，顯非合理乙節；查道路挖掘修復費，係上訴人申請埋設管線挖掘道路，依市區道路條例第27條規定所收取道路填平回復費用，為上訴人挖掘破壞道路，回復道路平整所需費用；而上訴人所有管線設施長期埋設於道路，使用道路空間所收之設施物使用費，屬市區道路條例第23條規定之市區道路使用費及規費法規定之使用規費性質，二者性質顯然不同，上訴人認有重複收費之虞，尚有誤解。（二）按「‥‥行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經本院解釋釋示在案。內政部訂定之社會團體許可立案作業規定第四點關於人民團體應冠以所屬行政區域名稱之規定，逾越母法意旨，侵害人民依憲法應享之結社自由，應即失其效力。」司法院釋字第479號著有解釋。上訴人主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」因欠缺法律之授權，違反法律保留原則乙節；查地方制度法第18條第2款明定，直轄市財產之經營及處分為地方自治事項。故臺北市政府為統一管理市有財產而制定「臺北市市有財產管理自治條例」，用以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租‥‥等事項；又臺北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，於89年11月1日依臺北市市有財產管理規則（嗣修正為臺北市市有財產管理自治條例）之規定，訂頒「臺北市道路設置設施物收費辦法」，依該收費辦法第1條之立法依據「臺北市市有財產管理規則」，為於地方制度法施行前經臺北市議會通過之自治法規，雖名稱為自治規則名稱種類，仍屬「地方制度法」第25條自治條例之位階，且「臺北市市有財產管理規則」業經臺北市政府以90年5月1日府法三字第9004009200號令修正公布為「臺北市市有財產管理自治條例」，依該自治條例第66條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」是該自治條例第66條，已明定利用公有道路設置瓦斯管、電纜等「應計收使用費」之原則；惟就「如何計收使用費」，該自治條例並未詳為規範，亦未於條例中明定授權主管機關訂定行政命令，加以補充，確有疏漏；惟查主管之行政機關為執行上揭自治條例所賦予之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，應得訂定命令，就執行自治條例第66條所賦予「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項予以補充規定。故臺北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，於89年11月1日訂頒之「臺北市道路設置設施物收費辦法」，尚難謂為無據；該收費辦法所規定事項，苟未逾越該自治條例明定「計收使用費用」之範疇，揆諸上揭說明，尚難謂無效。又該自治條例第66條第2項已就「使用費計收基準」明定：「以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」；則目前該自治條例，尚未制定使用費計收基準，是89年11月1日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法第7條所定之「收費基準表」，於該自治條例自行制定「使用費計收基準」前，應仍屬有效之法規命令。上訴人謂上開收費辦法及其收費基準，欠缺法律之授權，違反法律保留及授權明確性原則，應屬無效云云，尚難採據。（三）上訴人所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質；該收費辦法第9條，針對既設設施物規定其所有人應於該辦法施行後6個月內向管理機關（即被上訴人）申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，是其係規定向「將來」收取使用費，並無溯及收費。而該收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，上訴人得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，上訴人並不致因此受不測之損害；如決定仍要繼續使用道路時，基於「使用者付費原則」，應依收費辦法規定繳納使用費。上訴人謂原處分違反誠信原則及法律不溯既往、信賴保護原則云云，容非可採。（四）上訴人另主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關徵收規費之收費基準牴觸規費法乙節；查上開收費辦法及其收費基準係於89年11月1日發布施行，係於規費法公布（91年12 月11日）施行前所訂定；而依規費法第10條第1項第2款規定：業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等定之。臺北市○○○○○道路有關之預算，係考量道路興建成本、道路維護成本、道路管理成本、道路土地購置成本（此有臺北市政府93年度歲出預算表可參）：其公有道路土地徵收購置成本，依都市計畫法第49條及土地徵收條例第30條規定，在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。故該收費辦法之收費基準表所訂計價金額（Ｐ），以當年度公有道路用地平均公告地價年息5﹪為基準，除考量公有道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形；另該收費辦法第4條第1款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）。為使該收費辦法為更能符合民意及申請者所能接受，制訂過程亦曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及臺北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂，制定程序經臺北市政府同意，報市議會備查並公告；此有臺北市政府工務局養護工程處88年7月7日及88年7月29日研商「臺北市市○ 道路使用費計收基準」會議紀錄、臺北市議會79年8月2日議（法）字第1729號函、89年3月3日及3月9日收費基準委員會會議紀錄、交通部公路用地使用費收取與運用管理辦法及臺北市市有土地出租租金計收基準等附原處分補充資料卷內可稽；故該收費辦法及其收費基準之訂定，與規費法之精神並無違背。（五）上訴人主張瓦斯業者應屬規費法第13條：「基於公共利益或特殊需要考量」規定得免徵範圍乙節；查瓦斯業者是否屬規費法第13條規定基於公共利益或特殊需要考量免收使用規費範圍，公路及市區道路之中央主管機關交通部及內政部分別依規費法第8條規定意旨使用公有道路應收使用規費，修訂公路法及市區道路條例如下，（一）、92年7月2日修正公布公路法第30條規定，公路主管機關得向使用人徵收公路使用費，優先用於公路之修建、養護及管理，究其立法理由略以：「考量目前道路管理機構係免費提供用地供管線機構埋管使用，但近年來管線機構日增，．．．而管線機構因營業需要，常需挖掘道路埋設管線，導致道路維護成本提高，且近年來土地公告現值大幅調高，取得公路用地成本之負擔越來越重，基於受益者、使用者付費原則，理應向使用人收取公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。」又瓦斯雖為民生所必須，但該事業之經營係向使用民眾收費，屬營利性質，並不符合規費法第13條「基於公共利益或特殊需要考量」之規定，故交通部刻正研訂之「公路用地使用費徵收辦法」草案中，僅以各管線機構之管線除產權屬用戶所有且與公路路線橫交之民生管線、桿線及設施，方屬該草案之擬免徵範圍，而並未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。（二）、93年1月7日修正公布之市區道路條例第23條規定，市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之．．．二、市區道路使用費，究其立法理由略以：「按道路係屬公共財，為有效利用公共資源、增進財政負擔公平，規費法已明定對於特定對象使用公有道路應徵收使用規費，爰於修正條文第1項第2款增列市區道路使用費為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一．．．」，內政部刻正研訂之「市區道路使用費收費標準」草案中，亦未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。上情分別有立法院公報第92卷第33期院會紀錄、公路用地使用費徵收辦法草案、立法院公報第92卷第60期院會紀錄、市區道路使用費收費標準草案等附原處分卷補充資料卷內可按。準此，公路法與市區道路條例均認使用道路應繳交使用規費，並未將瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，得依規費法第13條規定而列為免徵道路使用費之對象；是被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，於法並無不合。況規費法第13條係規定規費主管機關「得」免徵，是否准予免徵，規費主管機關自得為合理之斟酌考量。（六）至上訴人主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關加倍收取使用費、強制拆除設施物等規定，與規費法相牴觸乙節；查本件被上訴人並未對上訴人為加倍收取使用費之通知或拆除設施物之處分；是該收費辦法中該部份之規定，是否有違法律保留原則而應認為無效，與本件並不相關涉。上訴人以此指摘原處分計收道路使用費違法云云；亦非可採。（七）綜合上述，上訴人起訴論旨，容非可採。被上訴人於臺北市道路設置設施物收費辦法施行滿2年後，依該收費辦法第5條及第9條規定，通知上訴人繳納屬於臺北市○○○道路使用費用，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，因而將訴願決定及原處分維持，並駁回上訴人在原審之訴。四、本院按地方制度法第18條第10款規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．十、關於交通及觀光事項如下：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理。」第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第27條第1 項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。．．．」。又規費法第8條規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。．．．」第10條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」；臺北市市有財產管理自治條例（原臺北市市有財產管理規則90年5月1日修正）第1條第1項規定：「臺北市政府．．．為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」第66條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」臺北市道路設置設施物收費辦法第1條規定：「本辦法依臺北市市有財產管理規則第 66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定訂定之。」第2條規定：「本辦法主管機關為臺北市政府，管理機關為臺北市政府工務局。」第3條規定：「本辦法所稱道路，係指臺北市政府管理之公有道路。」第5條規定：「使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經臺北市政府核准設置之設施物，除法令另有規定或政府機關使用經臺北市政府同意者外，應依本辦法計收使用費。」第7條第1項規定：「使用費按道路用地平均公告地價年息5﹪金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿1年者，得按使用月數比例計收；未滿1月者，以1個月計收。」第9條第1項規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後6 個月內向管理機關申報設置，並自施行日起2年內免收使用費。」本件臺北市政府基於使用者付費及各管線利用機構公平競爭原則，依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定，於89年11月1日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法及基準表。本件上訴人依臺北市道路設置設施物收費辦法第9條規定，以90年8月28日北瓦進養圖字第1093號函申報相關道路設置設施物資料後，經被上訴人所屬養護工程處以90年10月24日北市工養權字第9064841500號函知上訴人略以：「．．．說明：．．．二、關於貴公司依期限申報之道路既設設施物，本處已錄案列管，並依本辦法第9條規定自施行日起2年內免收使用費，即自91年11月起計收使用費。」嗣上訴人復以91年9月18日北瓦進營字第1144號函請被上訴人能免除上訴人繳交道路使用費之義務，經臺北市政府以91年10月7日府工養字第09121237200號函復，無法同意在案。嗣被上訴人於臺北市道路設置設施物收費辦法施行滿2年後，依該收費辦法第5條及第9條規定，以91年11月7日北市工養字第09140047700號函請上訴人繳納使用費略以：「．．．說明：．．．二、本案使用公有道路土地所需繳納使用費，經核算至91年12月31日止計需新臺幣（下同）4,674,788元整，其中所有權屬臺北市部分為3,786,578元整，屬中華民國部分為869,511元整，屬臺北縣部分為18,699元整。三．．．請　貴公司於本（91）年11月24日前向臺北銀行或其所屬各分行．．．及臺灣銀行或其所屬各分行．．．繳納．．．。」上訴人不服，提起訴願，經臺北市政府以92年5月8日府訴字第09203564000號訴願決定：「原處分關於收取使用公有道路土地所有權屬中華民國及臺北縣部分之使用費撤銷，由原處分機關於受決定書之次日起60日內另為處分；其餘訴願駁回。」上訴人猶不服，向原審法院提起行政訴訟，遭判決駁回，上訴人仍表不服，遂向本院提起上訴。原判決認台北市政府基於使用者付費及各管線利用機構公平競爭原則，依原台北市市有財產管理規則第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定，於89年11月1日訂頒台北市道路設置設施物收費辦法及基準法。嗣被上訴人所屬養護工程處就上訴人使用道路之既有設施物，先以90年10月24日北市工養權字第9064841500號函自91年11月起計收使用費，再以91年10月7日府工養字第09121237200號函否准上訴人所為免繳使用費之申請；旋於91年11月7日以北市工養字第09140047700號函促上訴人繳納，上訴人就訴願決定駁回部分提起行政訴訟，主張：上開收費辦法欠缺法律之授權，違反授權明確性及禁止溯及既往原則，應屬無效，原處分違反法律不溯既往原則、誠實信用原則及信賴保護原則。況上訴人係瓦斯業者，乃基於公共利益或特殊考量，依規費法第13條規定，應得免繳使用費云云，惟查行政機關為執行自治條例所賦予之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，應得訂定命令，就執行自治條例第66條所賦予「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項予以補充規定，上開收費辦法所規定事項，苟未逾越自治條例明定之「計收使用費用」之範疇，尚難謂為無效，更無違反法律保留及授權明確性原則。次查上訴人所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質，基於「使用者付費原則」，依收費辦法規定繳納使用費，亦難謂原處分違反誠信原則、法律不溯既往及信賴保護原則。又該收費辦法之收費基準表所訂計價金額，係以當年度公有道路用地平均公告地價年息百分之五為基準，其制訂過程並曾廣邀國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及相關人員組成收費基準委員會共同研訂，制定程序經台北市政府同意，報市議會備查並公告，足見該收費辦法及其收費基準之訂定，與規費法之精神並無違背，另查公路法與市區道路條例均認應繳交使用規費，而未將瓦斯等管線業者列為免繳道路使用費之對象，則被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取屬於台北市○○○道路使用費，於法並無不合。訴願決定就此部分，予以維持，亦無不合，因併予維持，並駁回上訴人在原審之訴，經核於法尚無違誤。上訴意旨略稱：㈠依地方制度法第18條第10款規定，收取道路使用費，非屬地方自治事項。㈡自治條例第66條就如何計收使用費，未明定授權主管機關訂定收費辦法。㈢規費法已施行，收費辦法及其收費基準未依規費法規定訂定，牴觸規費法精神。㈣依規費法第13條規定，被上訴人應基於公共利益或特殊需要考量，免徵上訴人之道路使用費。㈤新收費辦法已於93年9月20日公布，原收費辦法不但無法源依據，且違反比例原則，況依「實體從新從優原則」（中央法規標準法第18條），應以新法規為標準判斷原判決。㈥94年3月25日發布「市區道路使用費收費標準」，益足以證明原收費辦法無法令依據。原判決有適用法規不當及判決不備理由之違法云云。惟查：㈠本件原處分所依據之收費辦法係基於自治條例授權，屬地方制度法第18條第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則，其法源依據及適法性應無疑義。㈡依90年5月1日修正後台北市市有財產管理自治條例第66條規定，在自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用，故89年11月1日發布之台北市道路設置設施物收費辦法仍可繼續適用，原處分依該辦法所為收費，自無違法。㈢修正前之台北市市有財產管理規則第66條，就利用公有道路，亦有計收使用費之規定，而台北市市區道路管理規則第4條第1項第1 款則將市區道路之管理，劃歸被上訴人職掌。是系爭收費辦法及收費基準自屬法定職權及自治條例授權訂定之自治規則，其訂定程序亦符合地方制度法第27條第3項之規定。㈣上訴人所有設施物之設置及利用行為，實有影響市區道路之交通流暢及空間之有效利用，並為繼續使用之性質，而收費辦法規定自施行日起2年內免收使用費，亦係向將來收取使用費，難謂其為溯及收費。㈤系爭收費辦法及其收費基準雖於規費法施行前已訂定，依訂定過程考量之事項，仍符合規費法第10條第1項第2款規定之精神及規定之程序。㈥依公路法及市區道路條例及市區道路使用費收費標準之規定，均未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定免徵使用費之範疇。㈦依中央法規標準法第18條規定，本院改制前之62年判字第507號及72年判字第1651號判例，本件被上訴人適用修正前之收費辦法，尚無上訴人所指適用法規不當之情形。㈧上開收費辦法之法源依據及制定程序，均符合法律規定，而該收費辦法之生效日期為89年11月3日，則自該日起即有其適用，被上訴人於該收費辦法有效期間收取之使用費，自屬依法有據。上訴論旨所指各點，均無可採，其據為聲明廢棄原判決，非有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　95　　年　　2　　月　　23　　日第一庭審判長法官　葉　振　權法官吳明鴻法官　陳　秀　美法官　劉　鑫　楨法官　梁　松　雄以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　95　　年　　2　　月　　24　　日書記官　郭　育　玎

最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00243號

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