95年度判字第00340號｜行政：農業發展條例｜裁判日期：95 年 03 月 16 日

最　高　行　政　法　院　判　決 95年度判字第00340號上　訴　人　光明絲織廠股份有限公司代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　許朝財律師被上訴人　桃園縣政府代　表　人　甲○○ 上列當事人間因農業發展條例事件，上訴人對於中華民國93年9 月15日臺北高等行政法院92年度訴字第4903號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由本件上訴人在原審起訴主張：上訴人為依法設立登記之公司，設廠於桃園縣觀音鄉○○村○○路○段225號，從事棉紗布、人造絲綢等布匹之生產。今為擴廠之需要，取得毗鄰之觀音鄉○○段265、266地號土地所有權人之同意及經濟部發給之低污染事業證明後，依「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」等規定，於民國92年4月1日檢具擴展計畫及相關資料向被上訴人申請核定，經被上訴人以92年4月14日府建工字第0920068861號函駁回本件申請。然查，被上訴人所依據之「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」性質上為法規命令，無法律授權依據。而農業發展條例第10條並未授權主管機關訂定命令，行政院農業委員會無法律授權即訂定該作業要點，實已違反法律保留原則；又該作業要點縱有法律授權，亦已逾越授權範圍，增加法律所無之限制而違法，並違反裁量權行使之限制等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人則以：本件上訴人毗連非都市土地擴展計畫申請案，係不符「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第7 點之規定予以退件。而依行政院農業委員會92年3月13日農企字第0920113404號書函示：「．．．依據農業發展條例第10條規定，農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並徵得主管機關之同意。農業發展條例施行細則第5條亦規定，本條例第10條第2項所稱依現行相關法令之規定，包括主管機關依本條例第10條第1項決定是否同意農業用地變更所訂定之相關作業規定」，故本件並無違反法律保留原則授權主管機關訂定行政命令之規定等語，資為抗辯。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以農業發展條例第10條規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。」又「本條例第10條第2項所稱依現行相關法令之規定，包括主管機關依本條例第10條第1項決定是否同意農業用地變更使用所訂定之相關作業規定」及「非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，在不影響農地重劃區完整性及農業生產環境之原則下並符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：㈠因防止災害、國防需要、規劃農民住宅用地或行政院指定專案核定之重大公共建設所需用地。㈡政府機關興辦公共建設或提供公眾使用之設施所需用地。㈢經中央農業主管機關專案核准與農業經營相關之農業產銷設施所需用地。㈣凹入鄉村區為自然地形、建築用地包圍或被合法建築用地包圍、夾雜之零星農業用地，符合非都市土地使用管制規則規定者。前項第2款及第3款使用土地以符合下列情形之一者為限：㈠申請變更用地所在地之鄉（鎮、市、區）已辦竣農地重劃之農業用地面積達該鄉（鎮、市、區）農業用地面積百分之80以上者。㈡屬於農地重劃條例第22條第2項規定各款之土地。」復為農業發展條例施行細則第5條及行政院農業委員會訂定之「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第7點所明定。本件上訴人為擴廠需要，經取得毗鄰之桃園縣觀音鄉○○段265、266地號土地所有權人之同意及經濟部發給之低污染事業證明後，依興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法第5條規定，於92年4月1日檢具擴展計畫及相關資料，向土地所在地之地方工業主管機關即被上訴人申請核定。經被上訴人於92年4月14日以府建工字第0920068861號函復，以依據該府農業局查簽意見：「本案光明段265、266地號土地，業經地政局查證係為特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第7點規定，不得變更使用」，認上訴人所請與規定不合，乃為退還申請書件之處分。依農業發展條例第10條規定，農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意。而農業發展條例施行細則第5條亦規定，本條例第10條第2項所稱依現行相關法令之規定，包括主管機關依本條例第10 條第1項決定是否同意農業用地變更使用所訂定之相關作業規定。「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」係依農業發展條例第10條第1項決定是否同意農業用地變更使用所訂定之相關作業規定，自屬同條例第10條第2項所稱依現行相關法令之規定，並未違反法律保留原則。又依農業發展條例第10條規定，在有關農業用地變更條件、程序之法律制定前，仍依相關法令辦理。精省之後，行政院農業委員會承受相關業務，原臺灣省政府頒布之臺灣省農業用地變更使用審查作業要點已無從適用，在相關法律未制定之前，主管機關即行政院農業委員會，祇得頒布法規命令即「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」，以取代原臺灣省政府頒布之臺灣省農業用地變更使用審查作業要點，此係立法之怠惰，而非裁量之怠惰。至於法規命令之內容未明列法律授權之依據，不在行政程序法第158條所規定無效情形之列，此外亦無無效之規定，尚難據此認其為無效。本件被上訴人以上訴人申請核定擴展計畫與「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第7點規定不合，乃為退還申請書件之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，因將上訴人之訴駁回。上訴意旨略謂：(1)依司法院釋字第367號解釋意旨，法律授權主管機關訂定行政命令者，其授權之目的、內容、範圍須具體明確，且行政命令不得增加法律所無之限制。次依行政程序法第150 條、第158條之規定，法規命令不得逾越法律授權之範圍與立法精神，否則該法規為無效。是故「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」自不得逾越農業發展條例之授權範圍與立法精神，亦不得對人民增加法律所無之限制。次查，上開作業要點將非都市土地特定農業區之農業用地區分為「經辦竣農地重劃之農業用地」與「非屬經辦竣農地重劃之農業用地」，有關變更使用之條件分別適用不同之規定。然而農業發展條例對於農業用地變更為非農業使用所加之限制僅「應以不影響農業生產環境之完整」而已，並未區分該農業用地是否曾經辦理農地重劃。且如同系爭土地早已休耕多年，未實際作為農業用途，其變更使用作為丁種建築用地，供作低污染事業擴展工業之用，既不影響整體農業產值，亦不影響相鄰之農路、農業灌排系統及農業設施，要無影響農業生產環境之完整性。上開作業要點以農業用地未曾經辦理農地重劃作為同意變更之要件，實已逾越法律授權之範圍，增加法律所無之限制，與行政程序法第150條第2項及第158條第1項第2款規定不符，應屬無效，被上訴人依上開作業要點駁回上訴人之聲請即屬違法。(2)如認為農業發展條例第10條之授權，係賦予主管機關對於農業用地變更使用同意與否有立法裁量，其裁量權之行使亦不得違反裁量權行使之限制。依司法院釋字第 423號解釋意旨，法律授與行政機關立法裁量權，行政機關據以訂定行政命令時，其裁量權之行使仍應合於授權之目的、內容、範圍。次依行政程序法第10條之規定，行政機關裁量權之行使，不得違反公平原則及不當連結禁止原則。然查上開作業要點無非認為「經辦竣農地重劃之農業用地」變更使用將「影響農業生產環境之完整」，而限制「經辦竣農地重劃之農業用地」變更使用，此一裁量權之行使不無瑕疵。按農業發展條例第10條授權主管機關行使裁量權之範圍僅限於是否「影響農業生產環境之完整」，則行政機關對於農業用地變更使用之同意與否，其行使裁量權時即應具體審查系爭農業用地變更使用是否「影響農業生產環境之完整」，則主管機關於評估是否「影響農業生產環境之完整」時應以此一立法精神作為考量，而非逕以該農地是否辦理農地重劃，作為裁量權行使依據，否則即屬違反「不當連結禁止原則」及「公平原則」，而構成裁量濫用之違法。再查，行政院農業委員會90年12月12日 (90)農企字第900165962號函示意旨，變更使用是否「影響農業生產環境之完整」，端繫於申請人申請之時點，而非就個案具體審酌，可知上開作業要點第7點所為之限制，與農業發展條例之授權意旨及立法精神不符，構成裁量濫用及裁量怠惰而違法。(3)上開作業要點係行政院農業委員會於89年5月3日以 (89)農企字第0010129號公告訂定發布，由其第1點規定可知，係依據農業發展條例第10條而為規定。然依農業發展條例第10條規定，就農業用地於劃定或變更為非農業使用時，其變更之條件及程序應以「法律」定之，此即司法院釋字第443號解釋所闡釋之「國會保留」之範疇。農業發展條例未授權主管機關訂定命令，而行政院農業委員會無法律授權即訂定上開作業要點，實已違反法律保留原則。又現行農業發展條例第10條規定，係於89年1月26日修正公布，而上開作業要點係於89年5月3日訂定發布，亦即係於農業發展條例第10條修正後所訂定。其是否符合農業發展條例第10條第2項規定所謂之「現行相關法令」不無疑問。按農業發展條例第10條第2項之本旨，應係於相關法律未制定前，暫以立法「當時」有效之法令作為過渡性法令，尚非對於行政機關訂定法規命令之授權。故本案農業用地變更為非農業使用之條件及審查程序之依據應非上開作業要點，而應係當時有效施行之「臺灣省農業用地變更使用審查作業要點」。而依「臺灣省農業用地變更使用審查作業要點」尚無特定農業區經辦竣農地重劃之土地不得申請變更使用編定之規定，縱日後因臺灣省政府組織業務精簡，相關業務移由行政院農業委員會辦理，行政院農業委員會為辦理是項農業用地變更業務而有訂定法規命令之必要，仍應以原「臺灣省農業用地變更使用審查作業要點」為據，不得增加原規定所無之限制，以符合農業發展條例第10條第2項規定意旨。是上開作業要點無法律授權即限制人民自由權利，實已違反司法院釋字第443號解釋意旨及行政程序法第158條第1項第2款規定而應屬無效。又農業發展條例施行細則為主管機關行政院農業委員會依據農業發展條例第76條所制定之行政命令，參照司法院釋字第367號解釋意旨，主管機關行政院農業委員會僅得就執行法律之細節性、技術性事項加以規範，尚不得逕行訂定限制人民自由權利之規定。前述施行細則之規定違反其授權之母法，違反法律優位原則及司法院釋字第367號解釋。(4)上開作業要點僅具有行政規則之性質，此亦為發布此一要點之行政機關行政院農業委員會所肯認，而依據行政程序法第159條規定，行政規則不得作為限制人民自由權利之依據，被上訴人依據上開作業要點駁回上訴人之聲請，即於法未合。又被上訴人以行政規則作為限制人民自由權利之依據，已違反司法院釋字第443號解釋意旨及行政程序法第159條規定及法律保留原則，此部分為上訴人在原審之重要攻擊防禦方法，然未見原判決就此一攻防方法之取捨為任何說明，原判決顯有判決不備理由之當然違背法令云云。本院查：按農業發展條例第10條第1項、第2項分別規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」「在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。」依上開規定，農業用地變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意。至於農業用地變更為非農業使用之條件及程序，仍有待法律予以明定，且在法律未制定前，應依現行相關法令之規定辦理。準此，主管機關在前項法律未制定前，於「不影響農業生產環境之完整」之前提下，自得訂定相關法令，作為執行主管機關同意農業用地變更使用審查作業之法令依據。上訴人主張農業發展條例第10條並未授權主管機關訂定命令，行政院農業委員會無法律授權即訂定「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」，實已違反法律保留原則云云，殊無足採。次查，農業發展條例第10條第2項所謂「依現行相關法令之規定辦理」，並不限於農業發展條例第10條於89年1月26日修正當時有效之相關法令，如該條例修正前之相關法令確有不合時宜而有增減其內容之必要者，主管機關自得修訂該相關法令或重新訂定新法令，以因應實際之需要。否則，立法機關如遲未制定農業用地變更為非農業使用之條件及程序之法律，將使農業用地變更為非農業使用之審查作業，發生因主管機關裁併或變更，或因情勢變遷致相關法令失效，因無法令得以適用，而與農業發展條例第10條規定意旨不符之情形。上訴人主張本件變更為非農業使用之條件及審查程序之依據，應依當時有效施行之「臺灣省農業用地變更使用審查作業要點」，縱日後因臺灣省政府組織業務精簡，相關業務移由行政院農業委員會辦理，行政院農業委員會仍應以原「臺灣省農業用地變更使用審查作業要點」為據，不得增加原規定所無之限制，以符合農業發展條例第10條第2項規定意旨云云，亦無可採。又依農業發展條例第10條第1項之規定，農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意。因此，主管機關在相關法律未制定前，自應本於「不影響農業生產環境之完整」之前提下，訂定相關法令，乃屬當然。本件依上訴人92年4月1日申請時即91年10月15日行政院農業委員會修正發布之「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第7點第1項、第2項分別規定：「非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，在不影響農地重劃區完整性及農業生產環境之原則下並符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：㈠因防止災害、國防需要、規劃農民住宅用地或行政院指定專案核定之重大公共建設所需用地。㈡政府機關興辦公共建設或提供公眾使用之設施所需用地。㈢經中央農業主管機關專案核准與農業經營相關之農業產銷設施所需用地。㈣凹入鄉村區為自然地形、建築用地包圍或被合法建築用地包圍、夾雜之零星農業用地，符合非都市土地使用管制規則規定者。」「前項第2款及第3款使用土地以符合下列情形之一者為限：㈠申請變更用地所在地之鄉（鎮、市、區）已辦竣農地重劃之農業用地面積達該鄉 (鎮、市、區)農業用地面積百分之80以上者。㈡屬於農地重劃條例第22條第2項規定各款之土地。」上開規定，已揭示應以不影響農地重劃區完整性及農業生產環境之原則為前提，就辦竣農地重劃之農業用地變更農業使用時，予以適當之限制，核與農業發展條例第10條之立法意旨無違，難認有逾越法律之授權，或增加法律所無之限制，亦不生逾越法定裁量範圍或不符合法規授權目的之問題。從而，原判決將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，於法核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，一再指稱「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」已逾越法律授權之範圍，增加法律所無之限制，原判決未適用司法院釋字第367號、第423號、第443號解釋、行政程序法第7條、第10條、第150條第2項、第158條第1項第2款、第159條之規定，指摘原判決有不適用法規、判決不備理由等當然違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　95　　年　　3　　月　　16　　日第二庭審判長法官　廖　政　雄法官吳明鴻法官　林　清　祥法官　鍾　耀　光法官　姜　仁　脩以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　95　　年　　3　　月　　16　　日書記官　蘇　金　全

最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00340號

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