95年度判字第00557號｜行政：有關土地事務｜裁判日期：95 年 04 月 20 日

最　高　行　政　法　院　判　決 95年度判字第00557號上　訴　人　聯亞水產企業有限公司代　表　人　丙○○ 訴訟代理人　乙○○律師被上訴人　宜蘭縣政府代　表　人　甲○○ 上列當事人間因有關土地事務事件，上訴人對於中華民國93年9 月23日臺北高等行政法院92年度訴更1字第107號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、訴外人宜蘭縣南澳鄉公所（下稱南澳鄉公所）於81年間，依臺灣省政府69年8月21日制定發布之臺灣省獎勵興辦公共設施辦法第5條之規定，公告南澳鄉南強都市計畫-南澳加油站公共設施之興建獎勵條件。上訴人於81年間向南澳鄉公所申請於坐落南澳鄉○○段462之1、463之4、464之1地號等3筆原住民保留地籌設加油站，由南澳鄉公所核轉，經被上訴人以82年2月10日82府建都字第11068號函核准上訴人之申請，並指示南澳鄉公所辦理及簽訂投資契約。上訴人另向經濟部申請核准設置南澳加油站，經經濟部以82年6月1日經（82）能字第85559號函准許籌設，其後上訴人多次申請延展籌建期限，最後一次經前臺灣省政府建設廳以88年6月15日88府建5字第155030號函，同意上訴人展延期限至89年1月1日（原延展之最後籌建之期限為88年7月1日），逾期籌建核准自動失效，後因臺灣省政府進行組織功能調整，上開延期籌建權責移由被上訴人職掌，上訴人再於88年12月14日向被上訴人申請展延籌設期限，被上訴人以89年4月7日89府旅商字第 032046號函否准其申請，上訴人不服，提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，上訴人提起上訴，經本院發回更審。二、上訴人於原審主張：（一）經濟部、內政部及臺灣省政府在82年間已明確核定依原住民保留地開發管理辦法第23條為土地申請租用法則，上訴人自申請籌建開始，即遵該辦法循序而為，並無違法不當，被上訴人恣意為濫權處分，侵害人民權益。至加油站核准設置一事，臺灣省政府86年1月30日（86）府建4字第 146482號函，明示依據都市計畫法第30條、第53條及臺灣省獎勵興辦公共設施辦法之規定，加油站之核准係該辦法之獎勵項目，應屬位階最高之行政特別法，依中央法規標準法第16條規定，應優先適用。本件申請籌建加油站乃係被上訴人及經濟部核准，且經當時之管理機關明確指示辦理程序，上訴人依循法規申辦，自不應因管理機關更易而駁回展延之申請。本件申請展延，參酌加油站設置管理規則所定，應審究有無可歸責於上訴人事由，苟無可歸責之事由，依上開規則規定，自應為准予展延。本件歷次展延，在82年時，經濟部有為准否之權，83年6月30日改由省政府核定准駁，臺灣省政府組織功能調整後，改由被上訴人主管。經濟部及臺灣省政府原均以土地之承租使用因行政機關對法令的莫衷一是，致令未能正式訂立租約，乃非可歸責上訴人之事由而一再准予展延，被上訴人理應對申請展延事，有否可歸責之事由為審酌。（二）本件上訴人申請設置加油站使用之土地，乃坐落宜蘭縣南澳鄉○○段462之1、463之4、464之1地號3筆土地，其中 462之1地號土地乃私有，所有權人已出具土地使用權同意書；464之1地號土地所有權人為林玉鳳，上訴人在獲經濟部核准籌建後，向伊價購，金額高達新臺幣（以下同） 2,000萬元，林玉鳳並參與上訴人之投資；463之4地號土地原耕作權人徐文發、松進禎，違法轉租該土地與平地人陳勝清，上訴人在獲准投資籌建，並經土地審查委員會通過後，依決議以市價4倍補償地上物所有權人，嗣再與徐文發、松進禎之繼承人協調補償，支付渠等繼承人共500 萬元，系爭土地始暫時交由代管機關南澳鄉公所為管理。是本件申請案於核准後向南澳鄉公所辦理租用之土地，僅463之4地號國有地，而租（使）用該原住民保留地，是依據原住民保留地開發管理辦法第23條規定辦理，南澳鄉公所自不得以相關人員曾受監察院彈劾為由，為圖卸責而表示不同意。況且原處分書既表示南澳鄉公所無權利處分系爭土地，則被上訴人何需再以無權處分土地之南澳鄉公所函覆不同意即為駁回展延之申請，其行政瑕疵及不適法顯見一斑。（三）上訴人與南澳鄉公所所簽訂之臺灣省獎勵興辦公共設施投資契約書第4條第1項明載「由甲方提供南澳鄉○○段463 之4地號土地『乙筆』，面積1,006平方公尺，承租乙方。」依臺灣省獎勵興辦公共設施辦法第11條規定，上開租約之租金經核定10年內減收1/2。另本件自申請以來所有往來公文，均僅止於463之4地號土地，至土地權利審查委員會所為決議，亦係就463之4地號土地為之，上訴人對系爭463之4地號土地始終按原住民保留地開發管理辦法第23條、第24條之法令逐級申請無誤。被上訴人所稱應取得管理機關臺灣省政府民政廳核准一事，乃係依據臺灣省獎勵興辦公共設施辦法獲核准設立許可後，申請土地租賃時，有關訂立土地租賃契約等，才須再自下級機關為逐級申請，獲准後正式訂立租約。本件乃獲准設立許可後，有關應如何簽訂正式土地租約手續，各機關之意見不同，導致延宕，上訴人不得已，屢向主管機關經濟部能源委員會以有不可歸責之事由申請展延，被上訴人將已獲許可之展延與土地租約手續混合為一，即有不當。至於464之1及462之1地號土地雖為加油站共存結構用地，惟參酌前開投資契約，南澳鄉公所應予協助取得，所需費用由上訴人負擔。此項協議上訴人已取得使用權利，並為此給付高達2,000多萬元之費用，該損失乃係因行政機關對土地租賃事由如何審酌莫衷一是所肇致等語，為此求為廢棄原處分及訴願決定，並命被上訴人自判決確定時起，准予展延6個月。二、被上訴人則以：（一）坐落宜蘭縣南澳鄉○○段462之1、 464之1地號土地業經原住民取得土地所有權，惟因上開土地屬原住民保留地，依修正前之山胞保留地開發管理辦法第24條規定，山胞依第23條規定申請開發時，山胞已取得之土地所有權，應協議計價層報縣（市）主管機關同意後參與投資。至同段463之4地號土地係公有原住民保留地，依申請當時山胞保留地開發管理辦法第5條規定，山胞保留地所有權人欄應登記為中華民國，管理機關為省（市）政府民政廳，是南澳鄉公所既非所有權人，亦非管理機關，自無權就保留地為處分或其他管理行為。上訴人稱其於81年9月27日行文臺灣省政府，經前臺灣省政府民政廳於81年10月1日以81民胞字第23347號函復：「請依山胞保留地開發管理辦法第23條及第24條規定辦理」，其確定申請程序後，依據該辦法第23條規定，在82年7月由南澳鄉公所提經山胞保留地土地權利審查委員會通過，層報省市主管機關核准，確依法令逐步層級申請所獲准許乙節，前臺灣省政府民政廳已明確告知上訴人應踐行之程序，經濟部82年6月1日經（82）能字第85559 號函亦重申上訴人應依前臺灣省政府民政廳81年4月22日82 民胞字第17633號函示，依山胞保留地開發管理辦法第23條、第24條規定辦理租（使）用土地，於檢具有關文件（包含前臺灣省政府民政廳同意函）向該部能源委員會申請核發許可執照，是上訴人當時就463之4地號土地應取得管理機關前臺灣省政府民政廳核准，已知之甚稔。上訴人自始均未取得系爭土地管理機關前臺灣省政府民政廳之同意函，上訴人稱已經核准，顯與事實有違。（二）經濟部能源委員會於86年12 月2日能（86）1字第11622號函送該會86年11月21日召開之有關聯亞水產企業有限公司投資設置南澳加油站涉及都市計畫公共設施用地及原住民保留地疑義協調會議紀錄，其決議事項為：「本案聯亞水產公司現階段尚無法取得該加油站用地之所有使用權，‧‧‧爰請該公司向土地主管機關依取得土地使用權之行政程序辦理。」該會87年1月15日作成能（87）1字第00589號號函，謂本案宜俟原住民保留地開發管理辦法修正完成後，再審慎處理。行政院89年2月16日台89 內字第4589號令修正上開辦法，始容許在原住民保留地上設置加油站，是以在89年2月16日前，上訴人無法依原住民保留地開發管理辦法規定申請設置加油站，被上訴人於88年12月14日受理上訴人之申請展延後，認上訴人既自始即未能取得管理機關前臺灣省政府民政廳同意使用系爭土地，實無延展之必要，乃未予核准展期，原處分並無違誤等語，資為抗辯。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人之代表人丙○○及總經理李三源2人為取得系爭463之4地號土地之土地使用同意書，涉嫌對於依據法令從事公務之人員即當時之南澳鄉鄉長白天斌（業經法院判處有期徒刑10年，褫奪公權6年確定）及南澳鄉公所技士兼財經課代理課長漢志祥（業經臺灣高等法院判處有期徒刑5年，褫奪公權3年，目前仍上訴中）2人，關於違背職務之行為交付賄賂，經臺灣高等法院分別判處有期徒刑2年，褫奪公權2年，此有該院91年度重上更4字第161號刑事判決書影本足稽。上訴人代表人既以賄賂方式取得申請籌建加油站之系爭463之4地號土地之土地使用同意書，並據以申請設立加油站，足見上訴人係以不正當方法取得被上訴人核准其在系爭3筆土地上設立加油站之處分，則其所取得之授與利益之行政處分已不值得保護。（二）上訴人原申請興建加油站領有被上訴人核發之82年7月22日82建管字第4987號建造執照，嗣因基地部分使用臺灣省所有、前臺灣省政府民政廳管理之坐落南澳鄉○○段第463之4地號土地，上訴人申請時僅由南澳鄉公所出具土地使用同意書，與建築法第30條規定不符，經被上訴人所屬建設局於82年10月22日以82建管字第3017號函撤銷原核發之建造執照，上訴人對該處分並未聲明不服而告確定，此亦有被上訴人所屬建設局82年10月22日82建管字第3017號函影本乙紙足憑，並為上訴人所不否認。上開建造執照既經被上訴人撤銷並已確定，上訴人不得再為爭執，且上訴人嗣後如再以同一事實即以系爭463之4地號土地之土地使用同意書申請建造執照，被上訴人亦不可能核准。本件上訴人申請展延籌建期限，應以不可歸責於上訴人之事由，致未能於指定期限內完成加油站之籌建為由，然依上開說明，上訴人未能於指定期限內完成加油站之籌建，係有可歸責於上訴人之事由，上訴人申請展延籌建期限，自不能准許。（三）按上訴人向法院起訴後，即發生訴訟繫屬，因而使法院與兩造當事人間發生訴訟關係。上訴人之訴未備訴訟成立要件者，法院固不得為本案之辯論及裁判；如已具備訴訟成立要件，上訴人欲受利己之本案判決，仍須具備權利保護要件，始有請求法院為利己判決之權利。查本件上訴人申請租用坐落宜蘭縣南澳鄉○○段462之1、463之4、464之1地號等3筆原住民保留地設置南澳加油站，經被上訴人及經濟部准予籌建後，前經多次申請延展籌建期限，均經獲准，惟因463之4地號土地屬於公有原住民保留地，依申請當時山胞保留地開發管理辦法第5 條規定，南澳鄉公所既非該筆保留地之所有權人，亦非管理機關，自無權就該筆保留地為處分或其他管理行為，詎南澳鄉公所竟出具該筆土地之使用同意書予上訴人，南澳鄉公所此行政行為顯有瑕疵，因此，上訴人於88年12月23日再向被上訴人申請展延籌建期限時，被上訴人於89年3月10日以89 府建工字第024885號函請宜蘭縣南澳鄉公所表示意見，南澳鄉公所於89年3月27日以89鄉財字第2238號函復上訴人不同意上訴人承租該土地，此有該函影本可稽。南澳鄉公所已表明「不同意承租辦理」，依行政院89年2月16日台89內字第 04589號函修正發布施行之原住民保留地開發管理辦法第6條第1項第4款、第24條第1項、第2項、第4項規定，上訴人於申請租用原住民保留地時，該公所之原住民保留地土地權利審查委員會審查時將不會通過，縱被上訴人同意上訴人展延籌建期限之申請，上訴人仍無法租用系爭土地以興建加油站，上訴人提起本件訴訟，仍不能達到訴訟之目的等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。四、本院查：（一）訴外人南澳鄉公所於81年間，依臺灣省政府69年8月21日制定發布之臺灣省獎勵興辦公共設施辦法第5條之規定，公告南澳鄉南強都市計畫-南澳加油站公共設施之興建獎勵條件。上訴人於81年間向南澳鄉公所申請於系爭原住民保留地籌設加油站，經被上訴人以82年2月10日82府建都字第11068號函核准上訴人之申請；上訴人另向經濟部申請核准設置南澳加油站，經經濟部以82年6月1日經（82）能字第85559號函准許籌設，其後上訴人多次申請及准許延展籌建期限，展延至89年1月1日。後因臺灣省政府進行組織功能調整，上開延期籌建權責移由被上訴人職掌，上訴人再於88年12月14日向被上訴人申請展延籌設期限。另上訴人為興建本件加油站，提出南澳鄉公所所出具其建築基地即系爭 463之4地號土地之土地使用同意書，向被上訴人申請領得82年7月22日82建管字第4987號建造執照，嗣因該土地為臺灣省所有，由前臺灣省政府民政廳管理，該土地使用權同意書與建築法第30條規定不符，經被上訴人所屬建設局於82年10月22日撤銷原核發之建造執照，該處分並已確定等情，為原審依法認定之事實。（二）依原處分作成時加油站設置管理規則第16條規定，加油站經核准籌建後，應於核准次日起2 年內完成各項營運設備，並檢具建築物之使用執照送直轄市、縣（市）主管機關審查。本件上訴人籌建南澳加油站欲興建建築物之建造執照既經撤銷，上訴人又未主張其已另行依法申請領得建造執照，自亦無從取得使用執照送被上訴人審查，上訴人復未說明就此其有不可歸責事由，則被上訴人於原核定延展期限屆滿後，否准上訴人延展期限之申請，核無不合。四、上訴意旨雖以：（一）原判決對上訴人請求展延加油站籌建一事，逕以上訴人未曾提出使用之土地使用權同意書為判決依據，而認該土地使用同意書之取得涉有不當，上訴人未能於期間內完成興建，乃可歸責於上訴人之事由，此與原判決卷附證據資料不合，顯有判決理由不備或理由矛盾之違法。原判決復以該土地使用同意書係以不正當方法取得，則上訴人所取得之授益行政處分，自無信賴保護可言云云，然本件上訴人於系爭加油站申請籌建案中，並未提出使用該土地使用申請書，原判決逕行引用未確定之臺灣高等法院91年度重上更4字第161號刑事判決為據，無視最高法院92年度台上字第5278號刑事判決所載之無罪理由，未適用無罪推定原則，於法顯有不合。況且，原判決稱上訴人以不正當方法取得土地使用權同意書，以及南澳公所出具土地使用同意書之行政行為有瑕疵等情，亦業經最高法院94年度台上字第6498號刑事判決否定之，顯見原判決認事用法均有違誤。（二）原判決未予調閱申請建造執照之案卷資料以明本次展延之情事有無變更，即認作主張事實，顯屬行政訴訟法第243條第2項第6款之判決違背法令。另關於上訴人原審主張建造執照之撤銷不合法一節，原判決未詳予審酌，亦未敘明不採之理由，顯有判決理由不備或理由矛盾之違背法令。（三）與本件加油站用地同屬原住民保留地之新中橫加油站，業經核准設置，本件竟不予准許，有違平等原則。（四）系爭土地乃南澳鄉公所無法收回之土地，後經上訴人依原住民保留地開發管理辦法第24條規定，自行出資收回。原判決稱南澳鄉公所已表明「不同意承租辦理」，即屬違理且違法。況原判決明知系爭土地前經南澳鄉公所於82年7月19日土地權利審查委員會已審查通過，竟又稱「審查時將不會通過」等矛盾陳述，顯違中央法規標準法第18條規定，而有行政訴訟法第242條第1項之判決違背法令。（五）原判決稱「縱被告同意原告展延籌建期限之申請，原告仍無法租用系爭土地以興建加油站，足見，原告提起本件訴訟，仍不能達到訴訟之目的」云云，惟本件申請案乃因臺灣省政府組織功能調整後，事權集中於被上訴人所致，乃不可歸責於上訴人之事由，理應由被上訴人負擔責任。原判決作此判斷，顯屬臆測無據之詞；且本件業已依據原住民保留地開發管理辦法第6條第1項第4款及第24條第1項、第2項、第4項規定，經由原住民保留地土地權利審查委員會核准通過，此亦有臺灣高等法院93年度重上更6字第223號刑事判決持相同見解，足認原判決所稱南澳鄉公所原住民保留地土地權利審查委員會審查時將不會通過一節，實屬違背法令。（六）原判決引臺灣宜蘭地方法院83年度訴字第217號民事判決為據，認上訴人目前並無使用系爭土地之權利，惟上開判決係明示政府無權收回本案土地之旨，與原判決之判斷顯屬南轅北轍，故原判決就土地收回列管之事實經過及土地使用權利等情，應有重新調查之必要云云。惟查：（一）原審以本件加油站設備之建築物之建造執照業經撤銷，因認上訴人之申請無從准許，有被上訴人所屬建設局82年10月22日82建管字第3017號函為據，自難認原判決前開認定與卷證資料不合。又因撤銷建造執照處分業已確定，上訴人已不得再為爭執，乃上訴人提起上訴，仍爭執撤銷建造執照處分之合法性，即非適法，原審亦無庸就撤銷建造執照之處分是否違法予以調查、論述。至上訴人於向經濟部申請籌建許可時，是否提出土地使用權同意書，及其取得是否合法，無關原審前開認定，自無理由矛盾、不備理由、不適用法規、未調查證據任作事實認定之違法。（二）關於訴外人余賴良枝申請租用原住民保留地設置新中橫加油站一節，依上訴人所主張之事實，並無建造執照經撤銷及申請延展籌建期限情事，是與本件建造執照業經撤銷無從延展籌建期限者，尚有不同，自無據該件情形謂本件有違平等原則。（三）上訴人其餘關於加油站用地能否取得所持之上訴理由，核均與本件結論不生影響，上訴人執以提起上訴，尚非適法之上訴理由。（四）本件原審係駁回上訴人於原審所為聲明即「訴願決定及原處分均撤銷；被告應自判決確定時起，准予展延6個月。」而為判決，就「被告應給付原告新臺幣3,000萬元之損害賠償，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%之利息。」部分，則於說明該部分業已撤回之理由後，未予裁判。上訴人提起上訴時，對於損害賠償部分亦聲明不服，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第233條第1 項、第2項之規定，視為聲請補充判決，應由原審法院辦理，併予敘明。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　95　　年　　4　　月　　20　　日第五庭審判長法官　蔡　進　田法官黃　合　文法官　吳　明　鴻法官　林　茂　權法官　鄭　小　康以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　95　　年　　4　　月　　20　　日書記官　阮　桂　芬

最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00557號

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