96年度判字第01106號｜行政：行政契約｜裁判日期：96 年 06 月 28 日

最　高　行　政　法　院　判　決 96年度判字第01106號上　訴　人　國恩車業股份有限公司代　表　人　甲○○ 被上訴人　交通部公路總局臺中區監理所代　表　人　乙○○ 上列當事人間因行政契約事件，上訴人對於中華民國94年12月29日臺中高等行政法院94年度訴字第465號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由本件上訴人在原審起訴主張：上訴人與被上訴人簽訂「辦理汽車定期檢驗合約書」，受被上訴人委託，自民國93年7月1日至同年12月31日止辦理小型汽車定期檢驗之業務。嗣被上訴人以上訴人於93年10月19日辦理汽車定期檢驗時，未查證汽車燃料使用費尚未繳納，仍受理檢驗並予合格簽證，違反93年度下半年委託檢驗合約書第3條約定暨汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項第6款規定，乃依合約書第19條規定，以94年3月18日中監車字第0940000351號函知上訴人違約登記乙次，自94年5月1日起至94年7月31日止每條檢驗線每日檢驗車不得超過63輛；上訴人向交通部提起訴願，經交通部以本件屬公法上契約發生之給付，而為訴願不受理之決定。惟被上訴人作成原處分所依據之汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項規定，不符法律保留原則。且本件違約事實發生於舊合約期間，被上訴人亦不能跨年度處罰等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷；如認本件屬公法上契約之爭議，請判決被上訴人應容忍上訴人依合約約定數量檢驗車輛。被上訴人則以：被上訴人將汽車檢驗之公權力事項委託上訴人行使，性質上係屬行政契約。上訴人因違反93年度合約書之約定甚為明確，並已承認「當時不察該稅單是牌照稅繳款書」之一時疏忽，被上訴人以「違約登記乙次」之處理，依合約所定為減少檢驗車輛數，為期3個月之處罰，應屬合理且未違反合約規定等語，資為抗辯。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以上訴人於93年10月19日受理車號6280-GB自用小貨車定期檢驗時，疏未查證該車93年汽車燃料使用費尚未繳納，仍受理檢驗並予合格簽證，為兩造所不爭執，核已違反汽車委託檢驗實施辦法第12條規定及兩造所簽訂委託檢驗合約書約定，被上訴人依合約第1條、第19條規定，減少上訴人每條檢驗線每日檢驗車輛數，並無不合。按汽車定期檢驗委託民間代檢制度，係依公路法第63條第3項規定，運用民間資源，委託其執行公權力，其所執行之行為攸關公眾之交通安全，具有公益之目的，主管監理機關為達其行政目的，應有查核監督管理之權責，故公路法第63條第6項乃授權交通部訂定汽車委託檢驗實施辦法，上開辦法自非未經法律授權之命令。依該辦法第12條規定「依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數」，雖為公路法第77條之1第3項（應為第4項）所未規定，惟該規定係屬監督管理事項，且其約定之違約罰方式，較之公路法第77條之1 第4項規定「停止其辦理車輛檢驗業務1個月至1年」及「廢止其辦理車輛檢驗業務之證照」之處罰輕微，自無不許以雙方契約約定之理。再系爭93年下半年委託檢驗合約書第19條，核與公路法第63條第6項及汽車委託檢驗實施辦法第12條之規定無違，而其性質則為契約當事人就違約罰之約定。依該約定所為之處罰係屬契約約定事項之實行，並非行政機關本於高權所為行政罰之處分，核與法律保留原則不相違背。系爭契約既已約定上開違約罰，並經兩造同意簽約，兩造之權利義務悉依契約之約定，該違約罰係依兩造之約定而實行，並非直接依汽車委託檢驗實施辦法而為行政罰，自無上訴人所謂行政命令未經法律授權，或處罰欠缺法源依據之問題。又系爭合約之約定為被上訴人達成委託行政監督管理所必要，核與行政程序法第7條規定之比例原則無違，亦無權力濫用可言。系爭93年度下半年委託檢驗合約書於93年12月31日合約期滿，兩造於94年度續訂94年度委託檢驗合約書，係因時間之經過而繼續簽訂契約。又委託檢驗合約一旦期滿，除非受託檢驗之廠商違約情形嚴重，否則被上訴人原則上會與之續訂契約，業據被上訴人陳明，且已行之有年，上訴人對此亦不爭執，且兩造亦已續訂94年度之合約，足見系爭委託檢驗契約具有原則上期滿續訂之特性，前後各期並非截然獨立之契約。此一特性雖未訂明於書面契約，然均為兩造所明知，故解釋契約之真意，違反系爭合約第19條約定時，應減少上訴人每條檢驗線每日檢驗車輛數10輛，為期3個月，其違約處罰之執行應不限於違約之同一年度，始為合理。被上訴人以94年3月18日中監車字第0940000351 號函，對上訴人未查核汽車燃料使用費繳納情形而受理檢驗並予合格簽證，乃依約命上訴人自94年5月1日起至94年7月31日止3個月間，減少驗車數量（每日每條檢驗線不得逾63輛），於法並無不合。上訴人依約既應受罰，從而訴請被上訴人應容忍上訴人依合約約定數量檢驗車輛，為無理由，應予駁回。又被上訴人與上訴人簽訂委託檢驗合約書，將汽車檢驗之公權力事項委託上訴人行使，性質上係屬行政契約，是本件被上訴人通知上訴人違反合約書處以減少檢驗車輛數之處罰，應為行政契約之爭議，難謂其屬行政處分之性質，訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，並無不合，上訴人提起行政訴訟，請求將該函及訴願決定予以撤銷，顯非合法，因而併以判決將上訴人之訴駁回。上訴意旨略謂：1.系爭違約事實發生於93年10月19日，即93年下半年合約（即舊合約）期間，何以於舊合約發生期間之違約事實，無明文約定下，可跨越至現行合約期間（94年1月1日至94年12月31日止）處罰。按依行政程序法第149條規定準用民法第102條第2項規定之結果，附終期之法律行為，於期限屆滿時失其效力。系爭合約第2條已明定本合約有效期間係自民國93年7月1日起至93年12月31日止，足見系爭合約係定有期限之合約，且合約於期滿時失其效力，原判決未有任何法律依據，不適用行政程序法第149條、準用民法第102條第2項規定，竟認系爭合約為繼續性契約，肯認處罰期間可跨越繼續訂約之年度，顯有判決不適用法規之違背法令。又本件若認屬行政契約，則立約雙方應處於對等地位，惟系爭合約之內容向來由被上訴人片面制訂，上訴人沒有決定契約內容之自由，契約內容更非一成不變，原判決認定係屬繼續性契約，實難令人信服。且立約雙方若處於平等地位，就舊合約年度之違約事實是否可跨年度處罰，如有未盡事宜，或有契約漏洞，亦應由雙方當事人協議解決，不能僅以監督管理者之立場，率認可跨年度處罰，是原判決未說明何以就合約未約定事項，基於監督管理之旨即可跨年度處罰，自有判決不備理由之違背法令。2.原判決以系爭契約並無牴觸相關法律之規定，且上訴人既已依法簽訂書面契約，兩造自均應受其拘束，似認在行政契約並無法律保留原則之適用；又其認汽車委託檢驗實施辦法係經公路法第63條第6項授權而制訂，且屬查核及監督管理等細節性、技術性次要事項之必要補充規定，與法律保留原則無違，顯未詳究公路法第63條第6項內容，即認該辦法第12條第1項規定未逾越授權範圍，顯有判決不適用法規及判決不備理由之違背法令。按公路法第77條之1第4項前段並未規定處罰之構成要件，汽車委託檢驗實施辦法竟對處罰之構成要件明確規範，顯有違憲法第23條法律保留原則之規定，應屬無效，被上訴人據之對上訴人處罰，顯不適法。又公路法第77之1條第4項前段對未依該法第63條第2 項、第3項規定受委託辦理車輛檢驗者，公路主管機關得處罰之方式為「得令其限期改善、停止其辦理車輛檢驗業務1個月至1年，或廢止其辦理車輛檢驗業務之證照」3種方式擇1；惟汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項卻規定，該管公路機關得予以違約登記1次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數，並責令立即改善，報請該管公路主管機關備查。其中「依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數」並無法源依據，公路法第77條之1第4項亦未規定此種處罰方式，被上訴人援引未有法律授權之命令規定對上訴人處罰，自非適法。原判決未察公路法第77條之1第4項前段並未規定處罰之構成要件，該法亦未授權，汽車委託檢驗實施辦法竟對處罰之構成要件明確規範，已違反法律保留原則；卻仍僅以汽車委託檢驗實施辦法係依公路法第63條第3項及第6項訂定，遽認未違反法律保留原則，並未說明何以該辦法對處罰之構成要件明確規範為有依據，顯有判決不適用法規及不備理由之違背法令。另原判決認被上訴人所為之處罰係屬契約約定事項之執行，本件係屬行政契約之爭議，惟法律保留原則及比例原則在行政契約仍有適用，是無論該通知函係屬行政處分或行政契約，均應有上開法律原則之適用。況目前被上訴人亦給予業者限期改善之機會，如不在期限內改善，始減少檢驗車輛數，由此足見，依比例原則，限期改善已足收改正之效云云。本院查：按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」行政程序法第16條、第135條及第139條分別定有明文。又按「汽車修理業、加油站具備完善之汽車安全檢驗設備，經公路主管機關查驗合格發給證照者，得受委託為汽車定期檢驗。」「第2項及第3項受委託檢驗業務之廠商資格、條件、申請、檢驗儀器設備與人員、收取費用、證照格式、合約應載事項、查核及監督管理等事項之辦法，由交通部定之。」「未依第63條第2項、第3項規定受委託辦理車輛檢驗者，公路主管機關得令其限期改善、停止其辦理車輛檢驗業務1個月至1年，或廢止其辦理車輛檢驗業務之證照。．．．」公路法第63條第3項、第6項、第77條之1第4項前段亦有明定。另按「辦理汽車定期檢驗，由公路監理機關與受委託辦理檢驗單位簽訂合約辦理。．．．」「前項由公路監理機關與受委託辦理檢驗單位合約書內至少應載明下列事項：．．．5.檢驗單位違規之處罰。」「公路監理機關對於受委託辦理檢驗單位應作定期或臨時檢查。」「公路監理機關得依前項定期或臨時檢查之優劣調整其汽車定期檢驗每條檢驗線之車輛數。」「受委託辦理檢驗單位有下列情事之一者，該管公路監理機關得予以違約登記1次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數，並責令立即改善，報請該管公路主管機關備查：．．．6.未查核汽車燃料使用費繳納情形者。」汽車委託檢驗實施辦法第10條第1項前段、第2項第5款、第11條第1項、第2項、第12條第1項第6款亦有規定。上開公路法第77條之1第4項前段業已明定「未依第63條第2項、第3項規定受委託辦理車輛檢驗」為違約處罰之構成要件，同法第63條第6項復規定對受委託檢驗業務之廠商之監督管理等事項之辦法，由交通部定之。交通部乃據以訂定汽車委託檢驗實施辦法，其第10條第2項第5款、第11條及第12條之規定，均屬公路監理機關實施汽車定期檢驗委託民間代檢制度，進行監督管理所必要，且係屬主管機關基於法律授權發布命令就汽車定期檢驗委託民間代檢所訂合約應載事項、查核及監督管理等細節性、技術性次要事項為必要補充規定，核與法律保留原則並無違背。至於上訴人所引交通部交訴字第0930031149號訴願決定書，對本院不生拘束之效力，尚難據為有利於上訴人之認定。次查，本件違約處罰係公法契約之爭議，被上訴人94年3月18日中監車字第0940000351號函非限制或侵害上訴人憲法或法律上之權利，亦非對上訴人施以行政罰，而僅係依兩造簽訂之合約所定將其委託上訴人行使公權力之內容作量之減縮，作為違反契約約定之處罰，要與被上訴人行使高權所為之行政處分無涉。又查，本件違約罰係依合約第19條之約定執行，而上訴人於訂約時並未對該約定提出質疑，自願與被上訴人訂立系爭合約，而合約第19條復無得裁量處罰之約定，則被上訴人於查獲上訴人違約後依約處罰，亦與比例原則無涉。再查，無論公私契約，其契約內容須明確、適當，以避免嗣後雙方不同之解讀而生爭議。因此，對於違約之處罰，自應於契約訂立時予以明確訂定，並依契約之約定執行，於執行時不復存有比例原則之適用。至於未查核汽車燃料使用費繳納情形者，倘僅令其限期改善顯然不足以達成規範之目的，而採取公路法第77條之1第4項所定得裁量之3種處罰方式之中度偏低之「依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數，並責令立即改善（按違約登記並非處罰，僅係被上訴人作為日後執行之參考）」之處罰，並無違反比例原則。另查，兩造間93年下半年度及94年度委託檢驗合約書均有違反汽車委託檢驗實施辦法之違約效果之訂定，只要違約行為發生於契約有效期限內，即生違約之效果。至於此違約效果之執行方法，由於合約內未予約定，參酌民法第98條「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句」之規定，因前揭檢驗辦法第11條規定公路監理機關對於受委託辦理檢驗單位應作定期或臨時檢查，故係屬事後檢查，則對於違約罰之執行，自亦係事後執行之問題，不應侷限於該年度契約所定之期間以內執行，此係因契約性質所生之時間落差所致。除非欲執行時，雙方間已無委託合約存在，無從執行，否則事後執行，應不違反訂約者之本意。是以原判決認違約效果之執行應不限於違約之同一年度，並無不合，此與民法第102條所定附期限之法律行為無涉。上訴人以其對法律上見解之歧異，指摘原判決違背法令均無可採。至上訴人主張其他各節，業經原審一一論駁在案，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　96　　年　　6　　月　　28　　日第四庭審判長法官　鍾　耀　光法官姜　仁　脩法官　王　德　麟法官　黃　清　光法官　吳　慧　娟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　96　　年　　6　　月　　28　　日書記官　蘇　金　全

最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01106號

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