最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01170號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 96年度判字第01170號再審原告　甲○○ 送達代收路2段再審被告　行政院金融監督管理委員會（承受財政部證券暨期貨管理委員會業務）代　表　人　丙○○ 上列當事人間因證券交易法事件，再審原告對於中華民國94年3 月10日本院94年度判字第403號判決，提起再審之訴。本院判決如下：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。理由一、再審原告係遠東紡織股份有限公司（以下簡稱遠紡公司）之董事，其配偶徐雪芳分別於民國（以下同）89年10月31日至同年11月28日在集中交易市場轉讓遠紡公司之股票計1,550,000股及同年12月11日至12月12日出售遠紡公司之股票計650,000股，皆未依規定於股票轉讓前向再審被告（指當時之主管機關財政部證券暨期貨管理委員會，以下同）申報，再審被告以其違反行為時證券交易法（以下簡稱證交法）第22條之2規定，乃依同法第178條第1項第1款之規定，分別對再審原告處罰鍰新臺幣（以下同）38萬元及18萬元。再審原告不服，併同提起訴願，遭駁回後，再審原告提起行政訴訟，經本院94年度判字第403號判決（以下簡稱原判決）駁回。再審原告以原判決有行政訴訟法第273條第1項第1款再審事由，對之提起再審之訴。二、再審原告起訴意旨略謂：（一）臺灣證券交易所股份有限公司（以下簡稱證交所）雖為一私法人，惟觀諸其所訂定之各項章則，許多依法應由再審被告行使之公權力，常轉由證交所行使，影響人民權益甚鉅，然人民卻無法尋求司法救濟，學者乃主張證交所與再審被告間應具行政委託關係。又證交所依再審被告制定發布之「證券交易所管理規則」第22條規定，所制定之「臺灣證券交易所股份有限公司實施股市監視制度辦法」第3條、第5條及第7條等規定，足證就有價證券集中交易市場秩序之維護及確保證券交易之順利進行，證交所實係受再審被告之行政委託而具有行使公權力之實。證交所既受再審被告之委託以監視有價證券集中市場之交易情形，則就證交法第22條之2內部人轉讓持股事前申報事宜，自為證交所之權限所及，再審原告之配偶既已於轉讓股票前向證交所為申報，應已無違證交法之規定。（二）投資大眾及媒體記者可在證交所取閱上市公司向證交所申報之資料，相關媒體刊登披露各公司內部人擬轉讓持股之申報資料，實無困難，是各公司內部人向證交所申報，亦可達到證交法第22條之2規定資訊事前揭露之目的，況且再審被告頒布之申報書格式中，除受文者欄記載財政部證券暨期貨管理委員會（以下簡稱證期會）外，另副本收受者欄記載證交所，而有補漏機制，為要透過向證交所申報，達到資訊公開之目的。故再審原告之配偶向證交所申報，已達資訊公開之目的。（三）立法機關為保障人民權益，於訴願法第14條第4項及第61 條規定，允許人民向訴願管轄機關以外之機關為不服原行政處分之表示者，仍視為自始向訴願管轄機關提起訴願。本件再審原告之配偶因法律知識不足，僅將申報書送交證交所，疏未遞送再審被告，絕無隱瞞資訊之故意，事後再審原告之配偶亦極力為補正手續，以彌補作業疏失，再審被告卻處再審原告高額之罰鍰，有違保障人民之法理精神。（四）縱認再審原告違反證交法第22條之2規定，惟依再審被告91年7月1日台財證三字第0910003657號函，自91年8月1日以後，內部人擬轉讓持股時，僅須向發行公司申報，再由該公司將相關資料揭露於「公開資訊觀測站」中，並將申報書傳真通知證交所，即認已完成申報手續，不須另向再審被告呈送申報書。即已改變執行證交法第22條之2之申報作業程序，而再審原告之配偶僅將申報書送交證交所之行為，即已非證交法規定須處罰之違法行為。依行政法上之從新從輕原則，再審被告對再審原告所為之科罰處分，已因行政規定之變更而失所附麗，原判決未依法撤銷再審被告之行政處分，自屬適用法規顯有錯誤。（五）再審被告就本件行使裁量權時，應依受處罰之違規事實等有利或不利於再審原告之情形均一律加以注意，並考量立法授權目的，再將裁量決定及理由告知再審原告，方符行政程序法第9條、第10條、第43條及行政罰法第18條之規定。然再審被告卻未綜合考量，且未明確告知再審原告其處分之理由及裁量依據（行政訴訟中才陳明其依據為「違反股數情節輕重」，亦與其辯稱應考量「影響市場交易秩序、股東權益及交易公平層面之深淺等主、客觀因素」之裁量標準不符），有違上開規定及本院90年度判字第1602、1756、1807、1821及2035號判決意旨，再審被告之裁量顯係出於恣意而屬濫用，所為處分即屬違法行政處分，原判決竟謂再審被告並無裁量怠惰或恣意之情事，適用法規顯屬錯誤。（六）證交法第178條就違反同法第22條之2之行為，於89年7月19日至93年4月28日間科罰額度，均規定為12萬元以上60萬元以下，如再審被告僅依轉讓股數此單一因素為裁量依據，顯見其為裁量怠惰，退步言之，縱使僅依轉讓股數為裁量依據，惟依原審近來數則判決可知，再審原告之配偶轉讓總股數僅為2,200,000股，竟被科以56萬元之罰鍰，明顯偏高，不符比例原則、平等原則。為此，請求將原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷云云。三、再審被告答辯意旨略謂：按證交法第22條之2規定之立法意旨，在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平目的，進一步達到股權管理、健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目標。本件再審原告之配偶於申報轉讓持股時，證交法第22條之2既已明定應向主管機關即再審被告申報，且相關申報書表，亦明列正本受文者為再審被告，又再審被告並未將公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票之申報業務授權其他機關或證交所為之，縱副本收受者列有證交所，亦僅係使其知悉申報書之內容，尚無需其為具體處理之意，因此再審原告自應依法向再審被告申報，再審被告始得據以將其擬轉讓持股之資訊對外揭露。次按本院62年判字第507號判例意旨：中央法規標準法第18條所稱「處理程序」係指主管機關處理事件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用舊法。是再審被告於91年2月7日對再審原告未將其配偶於89年10月至12月間轉讓持股，向再審被告為轉讓前之申報，依當時之規定予以處分，應屬適法，縱再審被告嗣後於91年7月1日函各上市、上櫃、興櫃暨未上市（櫃）之公開發行公司，自91年8月1日起，配合「公開資訊觀測站」系統內部人持股轉讓事前申報系統實施，改由內部人向發行公司申報，同時將申報書傳真證交所或中華民國證券櫃檯買賣中心，再由發行公司將資料輸入「公開資訊觀測站」，即完成證交法第22條之2申報手續，依上開判例要旨，亦不影響本件再審原告違法之行為。故再審原告所提原判決違背從新從輕原則，應無理由。再查本件再審原告所引之原審數則判決，其違法態樣不同，影響市場交易秩序、股東權益及交易公平層面之深淺，因主、客觀因素不同，亦有所相異，自難以其轉讓之股數作為比較之標準，是難謂本件再審被告有裁量怠惰及裁量逾越情事，本件再審之訴顯無理由，爰請駁回再審原告之訴等語，資為抗辯。四、原判決係以：（一）再審原告之配偶於申報轉讓持股時，證交法第22條之2既已明定應向主管機關即再審被告申報，且相關申報書表格，亦明列正本受文者為再審被告（按再審原告之配偶所使用之申報書上亦載明），再審被告則於每日受理公司內部人股權申報資料後，即於當日彙總對外發布新聞稿，由各大財經新聞媒體刊登於次日之報紙，以達證交法第22條之2規定之內部人股權轉讓資訊之事前揭露目的。又再審被告並未將公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票之申報業務授權其他機關或證交所為之，因此再審原告自應依法向再審被告申報，再審被告始得據以將其擬轉讓持股之資訊對外揭露。雖再審被告對於再審原告之配偶有將申報轉讓持股副知證交所乙事，並不否認，但函文副本主要之用意，是讓相關單位知悉該函文所表達之內容，副本收受單位本無需為具體之處理。且事實上，證交所亦未按再審原告之配偶副知之內容，於收受副本當日彙總對外發布新聞稿，即無法達到公開效果。因此，尚難以再審原告之配偶有將申報轉讓持股副知證交所，即認定已依證交法第22條之2之規定為申報。又再審被告固有於91年7月1日以台財證三字第0910003657號函各上市、上櫃、興櫃暨未上市（櫃）之公開發行公司，自91年8月1日起，內部人擬轉讓持股時，僅須向發行公司申報，同時將申報書傳真證交所，再由發行公司將資料輸入「公開資訊觀測站」，即認為已完成申報手續。但再審被告之所以對上開法條規定之申報方式作成上述函示，主要是為配合「公開資訊觀測站」內部人持股轉讓申報系統之上線而為，此有該函為憑，因此，在「公開資訊觀測站」內部人持股轉讓申報系統上線前，內部人持股轉讓之申報仍應依法向再審被告為之。原處分採此見解，適用法律並無違誤，訴願決定及原審判決遞予維持，亦無不合。（二）次按行政機關是否有將其法定權限委託其他私法人辦理，應視其有無明確及公開之意思表示而定（參見行政程序法第16條第2項），故再審被告縱使有將公開發行股票公司內部人轉讓持股之事後查核工作委由證交所辦理，亦不表示其當然有將轉讓持股前之申報作業（包括受理申報及對外發布）委由證交所辦理。再審被告既否認有將轉讓持股前之申報作業授權由證交所辦理，則再審原告主張此部分亦有授權之積極利己事實，自應由再審原告負舉證之責任，再審原告主張應由再審被告負舉證之責任云云，容有誤會。（三）再按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」，固為行政程序法第10條所明定，惟科罰裁量時所應審酌之事項，則法無明文規定，而同法第96條所列舉有關書面行政處分之記載事項，其中一項亦僅抽象規定應記載「理由」，並未要求應載明科罰裁量時所審酌之具體事項。本件兩份原處分書內有關裁量之理由雖僅記載「本會經統合考量受處分人前開違反情節」，稍嫌簡略，但再審被告於原審既然具狀補充陳述係「按該二次違反股數情節輕重，分別處分再審原告罰鍰38萬元及18萬元」，可知其已分別情節輕重處以不同程度之罰鍰，即難謂有裁量怠惰或恣意（濫用）情事，且所處罰鍰金額又均在法定額度上下限之內，亦難謂有裁量逾越情事。至於再審被告裁量時是否鉅細靡遺地審酌本件違規行為其他主觀及客觀情節，乃行政處分適當與否之問題，尚難以違法論究。（四）關於再審原告於原審提出說明以往再審被告就公開發行公司內部人轉讓持股而未事先申報者所施予罰鍰處分之案例，縱轉讓之股數大於本件所轉讓之股數，再審被告一般亦僅對該未申報之內部人處以銀元6萬元（即新臺幣18萬元）之罰鍰等情，據以抗辯本件所處罰鍰過重，有違平等原則乙節，經查該案例係發生於88年4月間，依其行為時適用之證交法第178條第1項規定之罰鍰額度係銀元2萬元以上，10萬元以下，即新臺幣6萬元以上，30萬元以下，則當時量處銀元6萬元（即新臺幣18萬元）之罰鍰，乃中度罰。而本件行為時適用之證交法第178條第1項規定之罰鍰額度係新臺幣12萬元以上60萬元以下，再審被告就其中轉讓股票計1,550,000股部分量處罰鍰38萬元，亦屬中度罰，就此而言，堪認符合平等原則。至於兩案實際所處罰鍰金額之差異，乃因適用不同時空法律之結果，自難指其有違平等原則，為其判斷之基礎。五、本院按當事人對於本院判決提起再審之訴，必須具有行政訴訟法第273條第1項所列各款情形之一者，始得為之。而該條項第1款所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指原判決所適用之法規違背該案應適用之法規，或牴觸解釋判例者而言。本件再審原告對原判決提起再審之訴，其意旨如前所述。然查再審原告主張之事項，業經原判決就再審原告迄未舉出有何法規規定再審被告有將轉讓持股前之申報作業（包括受理申報及對外發布）授權由證交所辦理；且無相關新聞稿及報紙，足資證明再審原告之配偶向證交所申報轉讓持股後，證交所已按再審原告之配偶申報之內容，於收受申報資料當日彙總對外發布新聞稿，且由各大財經新聞媒體刊登於次日之報紙，已達證交法第22條之2規定之內部人股權轉讓資訊之事前揭露目的；則在「公開資訊觀測站」內部人持股轉讓申報系統於91年8月1日上線前，再審被告認無從新從輕原則之適用，而依當時證交法第22條之2之規定，認為內部人持股轉讓之申報仍應依法向再審被告為之，再審原告既未將其配偶於89年10月至12月間轉讓持股，向再審被告為轉讓前之申報，乃於91年2月7日依當時證交法第178條第1項第1款之規定，在法定額度上下限之內，分別情節輕重，處以不同程度之罰鍰（中度罰以下），即難謂有裁量怠惰或恣意（濫用）情事，亦不違反比例原則及平等原則等情，論述綦詳，本院核無原判決適用之法規違背本件應適用之法規，或牴觸解釋判例情事，自無再審原告主張之適用法規顯有錯誤情事。再審論旨其餘所述各節，乃其對法律上見解之歧異，指摘原判決違誤，核與適用法規顯有錯誤之再審要件不符。綜上所述，本件再審之訴為無理由，應予駁回。據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第278條第2項、第98條第3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　96　　年　　7　　月　　5　　日第四庭審判長法官　鍾　耀　光法官姜　仁　脩法官　王　德　麟法官　黃　清　光法官　吳　慧　娟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　96　　年　　7　　月　　5　　日書記官　張　雅　琴

最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01170號

關鍵資訊