最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01271號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 96年度判字第01271號上　訴　人　桃園縣政府環境保護局代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　劉緒倫　律師李宗輝　律師呂偉誠　律師被上訴人　臺灣永光化學工業股份有限公司代　表　人　乙○○ 上列當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國94年12月13日臺北高等行政法院92年度訴字第347號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件上訴人為桃園縣環境保護法執行機關，民國91年6月5日22時許接獲民眾檢舉，發現信潔化工原料行所有由司機許春龍(下稱司機許春龍)負責使用車牌2V-149號槽車(下稱系爭槽車)，停放於桃園縣蘆竹鄉坑口村20鄰頭前76號前，正在排放廢液至南崁舊溪。同年月6日0時30分許，上訴人派員前往勘查，於該槽車排放軟管末端採集廢液，經現場檢測氫離子濃度為0.25，屬腐蝕性有害事業廢棄物，其餘檢驗項目送驗。是日上訴人會同行政院環境保護署(下稱環保署)環境督察總隊北區環境督察大隊至桃園縣警察局大園分局外社派出所(下稱外社派出所)及警方調查，司機許春龍供述，其載運之酸液來自被上訴人第二廠，擬運往濟緯實業有限公司蘆竹廠(下稱濟緯公司)處理。上訴人調查結果，認定系爭槽車內酸液(下稱系爭酸液)屬被上訴人所有，以被上訴人違反廢棄物清理法相關規定，作成91年6月14日桃環稽字第0910029054號函及上訴人執行違反廢棄物清理法案件處分書4件(下稱原處分，內容如原判決附件所示)。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決「原處分關於被告如附件所示編號060179、060180及060181號部分之行政處分，暨訴願決定均應撤銷。確認原處分關於被告如附件所示編號060182號部分之行政處分違法。」上訴人不服，乃提起本件上訴。二、被上訴人於原審起訴主張略謂：被上訴人製程所產出之稀硫酸，係提供予濟緯公司作為製成硫酸亞鐵之原料，除被上訴人主觀上確無丟棄稀硫酸之意思外，其客觀上屬資源物質，非廢棄物，要不屬事業廢棄物，上訴人以之為腐蝕性有害廢棄物，有所誤認。又系爭槽車於91年6月5日上午自被上訴人第二廠載出之稀硫酸，已運至濟緯公司儲存，足見91年6月5日深夜該槽車內排放於南崁舊溪之液體非被上訴人所產製；系爭槽車棄置之液體經被上訴人自行採樣檢驗比對結果，發現該液體並非被上訴人之稀硫酸，另經被上訴人將之送工研院鑑定，亦發現該液體所含之鋁、鐵等重金屬為被上訴人製程產生之稀硫酸之數百倍，顯示該液體並非被上訴人之稀硫酸，此經原審法院將證據保全之所謂槽車樣品液體與被上訴人產製之稀硫酸送工研院鑑定，結果亦呈現各檢驗項目之數值明顯不同，兩者所含之鋁、鐵等重金屬呈倍數之巨幅差異，亦足證系爭槽車內之液體並非被上訴人之稀硫酸；被上訴人提供交付稀硫酸予濟緯公司，以及濟緯公司以之製成硫酸亞鐵返銷被上訴人，去向清楚，均有充分之發票、原物料檢驗報告、廠區出入管制記錄、稀硫酸進耗存明細，及稀硫酸生產報表及地磅單等資料可稽，並經安侯建業會計師事務所簽認屬實，復上訴人於94年8月15日之原審準備程序期日，自承除本件外，之前沒有查獲南崁舊溪遭污染之檢驗記錄等，均可證被上訴人非但無將產製之稀硫酸違法棄置南崁舊溪之情事，且未將產製之稀硫酸違法棄置，絕無上訴人所謂長期違法傾倒之事實。職是，被上訴人所產製稀硫酸非廢棄物，被上訴人自無必要將之列入事業廢棄物清理計畫書向上訴人申報，有權將稀硫酸交由有製造能力之濟緯公司製成硫酸亞鐵返銷予被上訴人，亦無向上訴人申報稀硫酸產量之義務。詎上訴人竟以被上訴人就稀硫酸未檢具事業廢棄物清理計畫書向其申報，及被上訴人將稀硫酸委託不具清除、處理資格之公司代為清除、處理，以及未上網申報稀硫酸之產量等云云，分別裁罰被上訴人新台幣(下同)30萬元之罰鍰，合計高達90萬元之罰鍰，與法有違。退步言，不問91年6月5日深夜系爭槽車所排放於南崁舊溪之液體是否為被上訴人之稀硫酸，被上訴人對於該排放行為並無任何故意或過失，依法不應處罰。況上訴人自承除本件外，之前沒有查獲南崁舊溪遭污染之檢驗記錄，且被上訴人無違規記錄之情況下，上訴人遽認係被上訴人導致南崁舊溪遭長期污染，逕以法定最高額對被上訴人裁罰，顯有裁量濫用，不符比例原則之違法，上訴人如附表所示編號060179、060180及060181號之行政處分部分應予撤銷。至於如附表所示編號060182號之行政處分部分，就裁罰事實僅記載：「違反廢棄物清理法認定情節重大。」理由僅記載：「本案係違反廢棄物清理法第60條第3、4、5款之規定，並依同法第53條第1項之規定處分」，不足確定裁罰之事實及理由下，對被上訴人做出最嚴厲之停工處分，有違反行政程序法第96條規定之違法，該處分關於此部分已執行完畢而消滅，應確認違法。為此，請將上訴人如原審附件所示編號060179、060180及060181號之行政處分，暨訴願決定均應撤銷；確認如原審附件所示編號060182號之行政處分違法。上訴人於原審則以：依照被上訴人車輛人員物品出入管制紀錄、地磅紀錄單、91年6月12日濟緯公司總經理李雨新警訊筆錄陳述該公司案發前確曾電請信潔化工原料行至被上訴人載運酸液，以及司機許春龍及系爭槽車所有人信潔化工原料行實際負責人卓元芳91年6月6日上午10時向上訴人說明，均表示棄置於溪中系爭酸液係來自被上訴人，並經環保署至被上訴人所採酸液樣品經與系爭槽車上所採液體比對，於氫離子濃度指數、硫酸鹽含量、銅濃度、紫外線光譜之吸光圖譜等被上訴人酸液特有性質之檢測結果相符等，足證系爭酸液確出自被上訴人。系爭酸液依上述各單位共同判定及相關檢測報告，顏色黑濁內含眾多雜質，經檢測氫離子濃度小於2 ，據環保署公告之有害事業廢棄物認定標準(廢液氫離子濃度指數即pH值大於或等於12.5或小於等於2.0)已明顯可定性為廢棄物清理法上所稱之腐蝕性有害事業廢棄物。嗣經上訴人查核被上訴人自91年1月起至91年6月間由被上訴人交濟緯公司清運及實際由信潔化工原料行運出及運入，出入量及成分相去甚遠，並無出廠後過2天再運回被上訴人之關連性，至多僅有部分之酸液加工後過2、3日再運回被上訴人，可見被上訴人運交濟緯公司清運含重金屬之酸液，大部分係棄置不知去向。由此判斷，被上訴人不可能不知其產生之酸液具強腐蝕酸性及危險性等特性，其送交濟緯公司之酸液，非全部用於製做硫酸亞鐵，卻長期任令該等酸液交由標示顯不合格之車輛清運載出，顯見被上訴人對於其將強腐蝕性廢酸交予非法之清除處理業者致酸液遭棄置嚴重污染環境之行為，有所認識，被上訴人自應負廢棄物清理法上之責任。按被上訴人產生之酸液委託不具清除處理資格之非法清理業者清理；且被上訴人之廢棄物清理計畫書未將系爭含重金屬之強腐蝕性酸液申報為廢棄物；亦未依法以網路傳輸申報，本案案發地點遭棄置有害事業廢棄物之南崁舊溪係作為農作物灌溉用途，達2、3年之久，影響環境生態及農民生計甚鉅，均屬違規情節重大，原處分關於上訴人如附件所示編號060179、060180及060181號部分之行政處分，作成最高罰鍰並無不當。又被上訴人違反廢棄物清理法第28條、第31條第1項第1款、第31條第1項第2款之規定，未依法清理有害事業廢棄物致嚴重污染環境，而達同法第60條第3款、第4款所稱情節重大，依同法第53條第1項作成如附件所示編號060182號部分之行政處分處被上訴人相關部分製程(僅就被上訴人生產系爭酸液之製程)停工，應符比例原則，並於約3個月後，評估被上訴人已增加設備製程且已改善，故即准其復工，實已就貫徹污染源改善目的與產業經濟衝擊力間兩相權衡所為處置，期使經濟損失減輕至最低限度，應已符合行政法上之原理原則等語，資為抗辯。三、原審判決「原處分關於被告如附件所示編號060179、060180及060181號部分之行政處分，暨訴願決定均應撤銷。確認原處分關於被告如附件所示編號060182號部分之行政處分違法。」，係以：㈠依行政程序法第5條所揭明確性原則以及第 96條第1項第2款規定意旨，關於行政處分書面理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目：「⒈法令之引述與必要之解釋。⒉對案件事實之認定。⒊案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。⒋法律效果斟酌之依據(於有裁量授權時)」等。至於具體個案之行政處分在說理上是否完備而符合上開要求，應為實質上判斷，不得僅因處分書上備有「理由」或「說明」欄之記載，即謂已盡處分理由說明之法律義務，否則即有上述明確性原則之違法；此有最高行政法院93年度判字第1624號判決意旨可參。又按法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，茍主管機關未依各案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。或者主管機關就不同之違法事實裁處罰鍰，未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法(最高行政法院92年度判字第57號及90年度判字第1807號判決參照)。㈡本件原處分為書面之處分，其首要確認是依照行政程序法第96條第1項第2款規定，原處分所指之主旨、事實、理由及其法令依據，究竟為何？作為本案判斷之範圍。至於上訴人於本件審理中，超出下列認定範圍之陳述、補充，均已溢出原處分之範圍，不在本件審判之內，合先敘明。茲先就原處分所附處分書四件分別說明：⒈關於編號060179號、編號060180號部分此二部分違反時間、地點、事實、主旨、處分理由及法令依據等，於上訴人91年6月14日桃環稽字第0910029054號函內容除「因違規情節重大」外，並無補充，依行政程序法第 114條第1項、第2項規定，應認定為行政處分之一部分，此外，上訴人並無於訴願程序終結前另有補正，故此二部分，違反時間、地點、事實、主旨、及法令依據等可依據處分書之記載為準，僅就處分理由，加上「因違規情節重大」為範圍。⒉關於編號060181號部分：同前上訴人91年6月14日桃環稽字第0910029054號函內容除「因違規情節重大」外，另有「(說明三、……並應依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向直轄市、縣(市)主管機關申報事業廢棄物。……及91年1至5月申報聯單中未據實申報廢酸液項目……」，是本部分違反時間，除處分書記載91年6月5日22時0分外，應認定其違規時間尚有91年1月至91年5月，以及處分理由，應加上「因違規情節重大」，其餘均與處分書記載相同為範圍。⒊關於編號060182號部分：除本部分處分書之如原判決附件所示記載外，上訴人91年6月14 日桃環稽字第0910029054號函內容另有「(說明四、貴事業同時違反廢棄物清理法第28條第1項第3款，第31條第1項第1款及第2款之規定，已構成廢棄物清理法第60條第3款：『回收、貯存、清除、處理、再利用廢棄物，嚴重污染環境者。』及第4款：『申請及申報文件虛偽不實者。』情節重大認定要件，又貴事業硫酸廢液由不具清理資格之機構清理，致硫酸廢液遭傾倒於本縣南崁溪中，已對環境造成嚴重之戕害，本局依廢棄物清理法第60條第3、4、5款認定情節重大，並依同法第53條第1項，限令貴事業產生廢硫酸製程，立即停工。」可認定為事實與理由之補充。⒋綜上所確認原處分之事實，上訴人認定被上訴人從事化學染料生產及其中間體製造工業，製程產生之廢硫酸(經由信潔化工原料行所屬系爭槽車所採樣品氫離子濃度指數為0.25，係屬有害事業廢棄物)屬公告應依廢棄物清理法第31條第1項第1款及第2款規定，檢具事業廢棄物清理計畫書之指定事業機構，並應依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向直轄市、縣(市)主管機關申報事業廢棄物。91年6月5日22時0分，在桃園縣蘆竹鄉坑口村頭前76號前(時間、地點均係依據處分書之記載)，被上訴人所檢具之事業廢棄物清理計畫書，未據實申報廢酸液項目，及91年1至5月申報聯單中未據實申報廢酸液項目。並委由未依廢棄物清理法第41條第1項取得清除、許可文件，而系爭廢硫酸由不具許可證之機構即濟緯公司及信潔化工原料行代為清除、處理，致硫酸廢液遭傾倒於南崁溪中，已對環境造成嚴重之戕害，上訴人依廢棄物清理法第60條第3、4、5款認定情節重大，並依同法第53條，限令被上訴人產生廢硫酸製程，立即停工等。㈢先就被上訴人製程所產生之稀硫酸是否為廢棄物清理法所指之「廢棄物」為判斷：經查被上訴人對於系爭酸液為其製程產物，及與鹽酸雖氫離子濃度小於2等不爭執，且有證人李雨新於93年11月22日於原審準備程序期日證詞之筆錄、被上訴人91年1月至91年6月初磅單、90年至91年6月初之多筆警衛日誌(車輛人員物品出入管制紀錄)、環保署91年6月14日稽查紀錄製造商環安衛評核表「永光二廠事業廢棄物清理計畫書暨申請復工案初審意見對照回覆表」、91年9月12日「永光二廠申請事業廢棄物清理計畫書(修訂1版)暨復工案審查會會議記錄審查意見回覆對照表」、桃園縣政府91年10月8 日府環廢字第0910533469號函等在卷可稽。則因系爭酸液氫離子濃度小於2，依環保署公告之有害事業廢棄物認定標準(廢液氫離子濃度指數即pH值大於或等於12.5或小於等於2.0)，上訴人認定系爭酸液為廢棄物清理法上所稱之腐蝕性有害事業廢棄物，於法無違，可以採取。㈣系爭酸液雖為廢棄物清理法之腐蝕性有害事業廢棄物，但是原處分仍有下列之違法。⒈關於編號060179號部分：⑴如前所述，除認為上訴人有所補正是理由加上「因違規情節重大」外，其餘均如原判決附件所示，換言之，本部分違反事實為「從事染原料及其中間體製造工業，廢硫酸液未檢具事業廢棄物清理計劃書向本局申報」，處分之法令依據為違反廢棄物清理法第31條第1項第1款之規定。按廢棄物清理法第31條第1項第1款規定：「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項：(第1款)檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣(市)主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後，始得營運；與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時，亦同。」以法條內容而言，事業單位應該辦理時間為應於公告之一定期限內，其時間應非「91年6月5日22時0分」，且辦理之地點亦非「桃園縣蘆竹鄉坑口村頭前76號前」，而處分理由稱「因違規情節重大」，不具具體理由，即以廢棄物清理法第53條第2款之規定：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業(第1款)貯存、清除、處理或再利用有害事業廢棄物，違反…第31條第1項…。」處罰鍰最高額之30萬元。⑵揆之首揭說明，本部分處分就法令之引述與必要之解釋、對案件事實之認定、案件事實涵攝於法令構成要件之判斷、法律效果斟酌之依據(於有裁量授權時)等，不符合首揭說明，難為實質上判斷，上訴人未盡處分理由說明之法律義務，有明確性原則之違法。同時，廢棄物清理法53條第2款之規定之罰鍰為6萬元以上30萬元以下，上訴人僅以一句話「因違規情節重大」，依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用，所為處分即屬違法。⒉關於編號060180號部分：⑴同前所述，本部分違反時間91年6月5日22時0分。違反地點桃園縣蘆竹鄉坑口村頭前76號前。而其違反事實「從事化學染料生產，製程產生之廢稀硫酸委託不具清除、處理資格之公司代為清除、處理。」究竟違法時間是否僅有一次？數量如何？均未為具體記載認定，而處分理由稱「因違規情節重大」，不具具體理由，即以廢棄物清理法第53條第1款之規定處罰鍰最高額之 30萬元。⑵因而，同編號060179號情形，本部分(編號060180號部分)仍有明確性原則、比例原則、行政裁量權濫用之違法。⒊關於編號060181號部分：⑴已如前述，本部分違反時間，除處分書記載91年6月5日22時0分外，應認定其違規時間尚有91年1月至91年5月，以及處分理由，加上「因違規情節重大」，其餘均與處分書記載相同為範圍。⑵惟依廢棄物清理法第31條第1項第2款、行為時環保署91年5月2日環署廢字第0910029153號「公告以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用及輸出情形之申報格式、項目、內容及頻率」規定可知，應申報之時間、數量，均有法令明文規定，而本部分之處分，所認定之違規時間與上述公告不同，且無數量之記載，如前所述。是本部分仍有明確性原則、比例原則、行政裁量權濫用之違法。⒋關於編號060182號部分：⑴已如前述，本部分上訴人認定本案依廢棄物清理法第60條第3、4、5款為情節重大，按廢棄物清理法第60條第3款「回收、貯存、清除、處理、再利用廢棄物，嚴重污染環境者」、第4款「申請及申報文件虛偽不實者」、第5款「其他經主管機關認定者」等規定，惟上訴人認定被上訴人從未申報系爭酸液，故上訴人所指被上訴人「申請及申報文件虛偽不實者」為何？即被上訴人何時申報之特定文件為何，有何虛偽不實？至於第5款「其他經主管機關認定者」之事實，亦付之闕如，原審均無法判斷。至於第3款方面，上訴人補充之「被上訴人硫酸廢液由不具清理資格之機構『清理』，致硫酸廢液遭傾倒於桃園縣南崁溪中，已對環境造成嚴重之戕害」，所稱「清理」與第3款「清除、處理」比較相當，然此僅在認定情節重大方面之行為，而本案被上訴人之行為究為「清除」或是「處理」，在本部分處分均未記明，且苟如上訴人指被上訴人同時違反廢棄物清理法第28條第1項第3款，第31條第1項第1款及第2款之規定，如前所示，已被原審認定為違反明確性原則與比例原則，同理，在上訴人未另有明確之處分理由，逕行就此部分認定被上訴人違規情節重大，仍有欠缺明確性原則之違法。況依上訴人所述「本案案發地點前曾經附近民眾陳情有偷倒行為，惟未發現行為人。當地民眾始組成巡守隊主動巡查，終於發現本案違規事證。依上訴人之民眾陳情資料記載，本案案發前1年即有民眾陳情有槽車於案發地點附近棄置廢棄物。依環保署92年4月25日環署督字第0920030265號函請內政部警政署提供本案資料，桃園縣警察局大園分局92年5月27日園警分刑字0924007822號函復本案陳情民眾楊金樹、王阿火及簡至書等3人之偵訊(調查)筆錄所載，遭棄置有害事業廢棄物之南崁舊溪係作為農作物灌溉用途，該地被人偷倒達2、3年之久，故由當地村民組織1隊輪流看守防範，始於案發日發現系爭槽車於深夜22時許棄置廢棄物。依該3位民眾筆錄所載，因灌溉水源長期遭污染，致附近農作物及生物均無法生長，且時間長達2、3年(污染期間與被上訴人將酸液交由濟緯公司清理時間相符)，顯見本案影響環境生態及農民生計甚鉅。」云云，惟原審命其提出有關南崁舊溪長期遭污染之證據，上訴人亦於94年8月15日原審準備程序期日筆錄，自承除本件外，之前沒有查獲南崁舊溪遭污染之檢驗記錄，且上述「……由當地村民組織一隊輪流看守防範，始於案發日發現系爭槽車於深夜22時許棄置廢棄物」果為真，然既有人長期看守，焉有未發現行為人，僅發現排放行為之理？且被上訴人與濟緯公司間確於90年1月至91年5月間有交易行為，且被上訴人與濟緯公司間交易稀硫酸與硫酸亞鐵，交互買賣，濟緯公司並未依被上訴人交付之稀硫酸逐批產製與交運硫酸亞鐵等事實，亦經證人李雨新於原審證稱在案。又濟緯公司委託之信潔化學原料行所有之系爭槽車於91年6月5日上午9時30分許自被上訴人工廠直接載運稀硫酸回到濟緯公司，此有卓元芳(信潔化學原料行代表人楊快之丈夫)及司機許春龍91年6月6日之警訊筆錄可稽，因此，縱嗣後司機許春龍將系爭槽車，停放於桃園縣蘆竹鄉坑口村頭前76號前，發生排放廢液情事，縱系爭酸液出自被上訴人，而被上訴人與司機許春龍或者信潔化學原料行或者濟緯公司共謀，亦係上訴人過失？換言之，被上訴人究竟應負故意或是過失責任？本部分處分均未指明，上訴人逕為最嚴厲之停工處分，有違反前述行政程序法第96條規定明確性原則與比例原則之違法。⑵惟因編號060182號之行政處分，已經執行完畢而消滅，原處分關於此部分應確認違法等由，為其論據。四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠上訴人91年6月14日桃環稽字第0910029054號函及編號060179號部分之處分：⒈該處分已對廢物清理法第31條第1項第1款為必要之法令闡示，包括何種事業應檢具事業廢棄物清理計畫書，又已記載查被上訴人所檢具之事業廢棄物清理計畫書內，未據實申報廢酸液項目，對法令引述、案件事時(依上訴人95.2.3上訴理由狀記載之「事時」字樣)之認定、案件事實涵攝於法令構成要件之判斷、法律效果斟酌之依據等已為明確之記載。原判決並未就上訴人前開桃環稽字第0910029054號函及060179號行政處分有何未闡釋法令、未認定案件事實、未事實涵攝法令判斷及法律效果斟酌之認定及明確性原則違反之情事，已有判決不備理由之違法。⒉原判決另認定違反時間應非「91年6 月5日22時0分」且辦理地點亦非「桃園縣蘆竹鄉坑口村頭前76號前」云云。然被上訴人之廢硫酸既經發現係於91年6月5日22時遭洩放於桃園縣蘆竹鄉坑口村頭前76號前，且重量高達20噸，則此時間與地點，作為上訴人應申報作為之地點，亦無不合，且因污染嚴重，20噸之廢硫酸量很大，對環境造成嚴重戕害，遂以情節嚴重予以處罰，自無不當。原審判決未就此案等論點審究推敲，實有適用法令不當之違法。㈡關於編號060180號之部份：⒈前開桃環稽字第0910029054號函已記載被上訴人係從事化學染料生產，製程產生之廢硫酸由濟緯公司及信潔化工原料行代為清除、處理，而濟緯公司及信潔化工原料行未取得清除、處理許可文件，故被上訴人之廢硫酸委由不具許可證之機構清理，已違反廢棄物清理法第28條第1項第3款規定，對法令引述、案件事時(依上訴人95.2.3上訴理由狀記載之「事時」字樣)之認定、案件事實涵攝於法令構成要件之判斷、法律效果斟酌已為明確之記載。原判決並未就上訴人前開桃環稽字第0910029054號函及060180號處分書有何未認定案件事實、未事實涵攝法令判斷及法律效果斟酌之認定，記載如何以認定未盡理由明確說明之依據，亦屬有判決不備理由之違法。⒉又依060180號處分，違反時間為91年6月5日22時0分、違反地點「桃園縣蘆竹鄉坑口村頭前76號前」及違反事實「從事化學染料生產，製程產生之廢稀硫酸委託不具清除、處理資格之公司代為清除、處理」等，顯屬該一次事實之行政處分，原審徒揣測是否有多次之違法情節，致無從適用云云尚屬無據，亦不在本次行政處分範圍之內，自有未當；且在溪流洩放，已屬廢棄物最終處理之形態，清除已涵蓋在其內，自無不明，而本件違規之廢硫酸量甚巨，對環境造成嚴重戕害如前述，自屬情節重大，則原審適用法令，亦有不當。㈢關於編號060181號處分部份：⒈上訴人前開桃環稽字第0910029054號函已對廢物清理法第31條第1項第2款為必要之法令闡示，包括應依中央主管機關所規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向被上訴人申報事業廢棄物而於91年1月至5月間未為申報而構成違反廢物清理法第31條第1項第2款，對法令引述、案件事時(依上訴人95.2.3上訴理由狀記載之「事時」字樣)之認定、案件事實涵攝於法令構成要件之判斷、法律效果斟酌已為明確之說明。原判決並未就上訴人前開桃環稽字第0910029054號函及060181號處分有任何未闡釋法令、未認定案件事實、未事實涵攝法令判斷及法律效果斟酌之認定及何以認定未明確之理由，已有判決不備理由之違法。⒉復原判決既認定上訴人前開桃環稽字第0910029054號函，依法作為原罰鍰處分之補充，但卻以「本部分之處分，所認定之違規時問與上述公告不同，且無數量之記載」而認定編號060181號處分「有明確性原則之違反」，亦有判決理由矛盾之情事。蓋查行為時環保署91年5月2日環署廢字第0910029153號公告所規定之應申報時間，定於每年一月、四月、七月、十月十五日前，則上訴人前開桃環稽字第0910029054號函，既認定被上訴人於91年1月至5月間未為依規定為網路申報，自是認定被上訴人違反環保署上揭應於「每年一月、四月十五日申報」之規定，且因未申報期間甚長，而數量鉅大且對環境造成嚴重戕害如前述，乃予最高金額之處罰，核無不合。㈣關於編號060182號處分之部份：⒈上訴人前開桃環稽字第0910029054號函及060182號處分已記明被上訴人係以廢硫酸之「有害事業廢棄物」而對環境造成嚴重之戕害，對案件事時(依上訴人95.2.3上訴理由狀記載之「事時」字樣)之認定、案件事實涵攝於法令構成要件之判斷、法律效果斟酌等已為明確之記載。且被上訴人惡意不報大量有害廢硫酸，實亦符合申報文件虛偽不實之情節，而傾倒廢硫酸，屬最終處理，亦符合「清除」及「處理」之要件。原審徒以表面文字之爭未予細究，率而認定事實不明，則原審解釋及適用法令，實有未當。⒉再者，上訴人於前開桃環稽字第0910029054號函認定被上訴人硫酸廢液委由不具清理資格之機構清理，自得認為被上訴人對於硫酸廢液對環境造成嚴重戕害，具有預見及故意之情事，且廢物清理法第53條為停工處分之要件，並未限定以故意為限，僅客觀上具備符合同法第60條各款之要件行為，即足得為停工處分；況在確定被上訴人廢硫酸有合法處理之前，以原處分諭令停工，俾免繼續產生不能合法處理之廢硫酸，並無不當。原判決並未敘明何以於符合廢物清理法第60條各款之情形時，為何仍需判斷被上訴人之主觀意思之理由，非但與廢物清理法第53條相悖，亦有判決不備理由之違法。⒊又此執行完畢之停工行政處分，實無確認之實益，業經上訴人在原審主張(詳原審94年10月12日辯論意旨狀第3頁)，原判決未記載認定本件確認之訴有何確認利益之理由，而對上訴人之主張，又未說明不採之理由，自屬判決不備理由。且系爭停工處分，因被上訴人重行申請核准復工並經上訴人核准，被上訴人並無任何權利或法律上利益有受侵害之危險(因侵害已不存在)，被上訴人雖稱欲確認該處分違法、作為訴請國賠基礎等云云，然系爭處分縱有違法致生國賠責任，亦應經由國賠訴訟確認之，國賠訴訟判決即能包括確認系爭060182號行政處分是否違法，自無單獨確認系爭處分違法之法律上利益，益證被上訴人欠缺確認利益。原審竟疏未以程序駁回本件確認之訴，顯有適用行政訴訟法第6條第1項不當之違法。⒋且被上訴人自始未向原處分機關請求該行政處分無效，自不合確認之訴之要件。就此，原審亦有未正確適用行政訴訟法第6條第2項規定之違法。㈤本件縱認定原處分未記載理由或理由記載不明確，惟因事實理由對被上訴人已屬明確業如上述，依據行政程序法第97條第2款規定，原處分自無違明確性之原則。且本件被上訴人即處分相對人是否已知悉或可知悉作成處分之理由，原審即應依職權調查，詎原審疏未為調查，自有適用法令不當及判決理由不備之適法。請將原判決廢棄改判等語。五、本院查：㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」、「行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」行政訴訟法第6條第1項、第196條分別定有明文。是以行政處分如違法且已執行完畢，其因行政處分之執行，人民之權利或法律上利益所受之損害已不能回復原狀者，縱提起撤銷訴訟由行政法院將該違法之行政處分撤銷，亦無法回復其法律上之利益，如本件編號060182號之行政處分係對被上訴人為「停工」之處分即屬之。該「停工」之行政處分因已執行完畢而解消，惟被上訴人仍有請求損害賠償之法律上利益，其法律上之利益，自應視為有保護之必要，認有即受確認判決之法律上利益，而許其提起「確認行政處分違法」之訴訟，合先敘明。㈡次按行政訴訟法第6條第2項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」係因原處分機關如依同法第113條之規定，已自行認其行政處分無效者，本無提起確認之訴之必要，上開「須已向原處分機關請求確認未被允許，或經請求後於30日內不為確答」之限制，原在取代訴願前置主義，俾讓原處分機關有自行審查及自行確認行政處分無效之機會。本件被上訴人主張前述行政處分違法而提起撤銷訴訟並經訴願程序，被上訴人於93年4月12日於原審行準備程序就系爭編號060182號之行政處分部分由撤銷訴訟轉換為確認訴訟前，上訴人如自行審查該行政處分結果亦認係違法，原非不得依行政程序法第117條之規定自行撤銷之，與本件被上訴人前已提起訴願之情形不同，上訴人主張原審未正確適用行政訴訟法第6條第2項之規定侵害上訴人審查該系爭編號060182號行政處分是否違法之機會，即有判決適用法規不當之違法云云，自乏論據。㈢再按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文，此乃所謂明確性原則，行政機關作成行政處分為行政行為之一，是行政處分以書面為之者，行政程序法第96條第1 項第2款規定，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，為現代法治國家行政程序之基本要求。又依行政訴訟法第4條第1項、第2項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分以違法論。」。故主管機關於裁處行使裁量權時，固有其裁量之權限，惟並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則(如誠實信用原則、平等原則、比例原則)外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。申言之，法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，茍主管機關未依各案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。或者主管機關就不同之違法事實裁處罰鍰，未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為之處分即屬違法。㈣本件系爭酸液氫離子濃度小於2，是依環保署公告之有害事業廢棄物認定標準（廢液氫離子濃度指數即pH值大於或等於12.5或小於等於2.0），應為廢棄物清理法上所稱之腐蝕性有害事業廢棄物，乃原審本於職權調查審認之事實。惟系爭酸液雖為廢棄物清理法之腐蝕性有害事業廢棄物，但原審認關於編號060179號、060180號、060181號部分，原處分就法令之引述與必要之解釋、對案件事實之認定、案件事實涵攝於法令構成要件之判斷、法律效果斟酌之依據(於有裁量授權時)等，因上訴人未盡處分理由說明之法律義務，有明確性原則之違法；且廢棄物清理法53條第2款之規定之罰鍰為6萬元以上30萬元以下，係授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，上訴人僅以「因違規情節重大」為由，依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用，所為處分均屬違法。而關於編號060182號部分，就被上訴人同時違反廢棄物清理法第28條第1項第3款，第31條第1項第1款及第2款之規定，已構成廢棄物清理法第60條第3款：「回收、貯存、清除、處理、再利用廢棄物，嚴重污染環境者。」及第4款：「申請及申報文件虛偽不實者。」情節重大認定要件，又被上訴人硫酸廢液由不具清理資格之機構清理，致硫酸廢液遭傾倒於桃園縣南崁溪中，已對環境造成嚴重之戕害，上訴人依廢棄物清理法第60條第3、4、5款認定情節重大，並依同法第53條，限令被上訴人產生廢硫酸製程，立即停工，為事實與理由之補充。此部分上訴人認定本案依廢棄物清理法第60條第3、4、5款為情節重大，按廢棄物清理法第60條第3款「回收、貯存、清除、處理、再利用廢棄物，嚴重污染環境者」、第4款「申請及申報文件虛偽不實者」、第5款「其他經主管機關認定者」等規定，惟上訴人認定被上訴人從未申報系爭酸液，故上訴人所指被上訴人「申請及申報文件虛偽不實者」為何？即被上訴人何時申報之特定文件為何，有何虛偽不實？至於第5款「其他經主管機關認定者」之事實亦付諸闕如；另第3款方面，上述補充之「被上訴人硫酸廢液由不具清理資格之機構『清理』，致硫酸廢液遭傾倒於桃園縣南崁溪中，已對環境造成嚴重之戕害」，所稱「清理」與第3款「清除、處理」比較相當，然此僅在認定情節重大方面之行為，而本案被上訴人之行為究為清除或是處理，在本部分處分均未記明，且苟如上訴人指被上訴人同時違反廢棄物清理法第28條第1項第3款，第31條第1項第1款及第2款之規定，如前所示，已被認定為違反明確性原則與比例原則，同理，在上訴人未另有明確之處分理由，逕行就此部分認定被上訴人違規情節重大，仍有欠缺明確性原則之違法。況且依照上訴人所述，本案案發地點前曾經附近民眾陳情有偷倒行為，惟未發現行為人。且上訴人自承除本件外，之前沒有查獲南崁舊溪遭污染之檢驗記錄。而被上訴人與濟緯公司間確於90年1月至91年5月間有交易行為，且被上訴人與濟緯公司間交易稀硫酸與硫酸亞鐵，交互買賣，濟緯公司並未依被上訴人交付之稀硫酸逐批產製與交運硫酸亞鐵，濟緯公司委託之信潔化學原料行所有之系爭槽車於91年6月5日上午9時30分許自被上訴人工廠直接載運稀硫酸回到濟緯公司。則縱嗣後司機許春龍將系爭槽車，停放於桃園縣蘆竹鄉坑口村頭前76號前，發生排放廢液情事，系爭酸液既係出自被上訴人，而被上訴人與司機許春龍或者信潔化學原料行或者濟緯公司共謀，亦或上訴人應負有過失責任？此部分處分均未指明，上訴人逕為最嚴厲之停工處分，亦有違反前述行政程序法第96條規定明確性原則與比例原則之違法，有如前述。核其證據之取捨、論斷之依據，於法均屬無違，亦未違反證據法則、論理法則與經驗法則。縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法並不相當。上訴人主張前述違反法令之情事十分明確，無待上訴人之說明，被上訴人即已知悉或可知悉作成處分之理由，書面之行政處分依行政程序法第97條第2 之規定，本得不記明理由，而上訴人是否「已知悉」或「可知悉」原審應依職權調查，否則自有判決適用法令不當及判決不備理由之違法云云，實乏所據。㈤末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。再者，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。依上所述，原審已就原處分違反「明確性原則」、「比例原則」，且其裁量權之行使，恣意而為，應屬裁量怠惰之理由於判決內載明綦詳，並敘明得心證之理由，進而確認如附件所示編號060182號之行政處分違法；附件所示編號060179、060180及060181號之行政處分暨訴願決定均撤銷，著由上訴人另為適法之處分，於法即無不合。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。上訴論旨，徒執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　96　　年　　7　　月　　20　　日第五庭審判長法官　林　茂　權法官廖宏明法官鄭　忠　仁法官　鄭小康法官　吳　東　都以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　96　　年　　7　　月　　20　　日書記官　王　福　瀛附件： 上訴人91年6月14日桃環稽字第0910029054函「主旨：檢送貴事業（指被上訴人）違反廢棄物清理法案件處分書四份（編號：060179、060180、080181、060182）及劃撥單三份，貴事業產生廢硫酸製程部份應立即停工，詳如說明，請查照。說明：一、依據本局（指上訴人）91年6月5日編號：001768號暨六月六日編號：001694號環境稽查工作紀錄表暨91年6月7日行政院環保署環境督察總隊北區環境督察大隊環境稽查工作紀錄表辦理。二、貴事業從事化學染料生產，製程產生之廢硫酸（經由信潔化工原料行所屬2V-149號槽車所採樣品氫離子濃度指數為0.25，係屬有害事業廢棄物）由濟緯實業有限公司及信潔化工原料行代為清除、處理，經查濟緯實業有限公司及信潔化工原料行未依廢棄物清理法第41條第1取得清除、處理許可文件，而貴事業之廢硫酸由不具許可證之機構清理，業已違反廢棄物清理法第28條第1項第3款規定，因違規情節重大，本局爰依同法第53條第1款規定處罰鍰新台幣參拾萬元整。三、貴事業為從事染原料及其中間體製造工業，屬公告應依廢棄物清理法第31條第1項第1款及第2款規定，檢具事業廢棄物清理計畫書之指定事業機構，並應依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向直轄市、縣（市）主管機關申報事業廢棄物。惟經查貴事業所檢具之事業廢棄物清理計畫書，未據實申報廢酸液項目，及91年1至5月申報聯單中未據實申報廢酸液項目，業已違反廢棄物清理法第31條第1項第1款及第2款之規定，因違規情節重大，本局爰依同法第53條第1款分別處罰鍰新台幣各參拾萬元整。四、貴事業同時違反廢棄物清理法第28條第1項第3款，第31條第1項第1款及第2款之規定，已構成廢棄物清理法第60條第3款：『回收、貯存、清除、處理、再利用廢棄物，嚴重污染環境者。』及第4款：『申請及申報文件虛偽不實者。』情節重大認定要件，又貴事業硫酸廢液由不具清理資格之機構清理，致硫酸廢液遭傾倒於本縣南崁溪中，已對環境造成嚴重之戕害，本局依廢棄物清理法第60條第3、4、5款認定情節重大，並依同法第53條第1項，限令貴事業產生廢硫酸製程，立即停工。五、貴事業針對違規事項應儘速完成改善，並應將事業廢棄物清理計畫書暨改善證明文件報本局核可後，方得復工。六、隨函檢附處分書、劃撥單。」 被告執行違反廢棄物清理法案件處分書4件：㈠編號060179號 ⒈違反時間：91年6月5日22時0分。 ⒉違反地點：桃園縣蘆竹鄉坑口村20鄰頭前76號前。 ⒊違反事實：從事染原料及其中間體製造工業，廢硫酸液未檢具事業廢棄物清理計劃書向本局（指被告）申報。 ⒋主旨：處新台幣參拾萬元整。 ⒌處分理由及法令依據：本案係違反廢棄物清理法第31條第1項第1款之規定，並依同法第53條第1款（原誤載為第2款）之規定處分。㈡編號060180號⒈違反時間：91年6月5日22時0分。 ⒉違反地點：桃園縣蘆竹鄉坑口村20鄰頭前76號前。 ⒊違反事實：從事化學染料生產，製程產生之廢稀硫酸委託不具清除、處理資格之公司代為清除、處理。⒋主旨：處新台幣參拾萬元整。 ⒌處分理由及法令依據：本案係違反廢棄物清理法第28條第1項第3款之規定，並依同法第53條第1款之規定處分。㈢編號060181號 ⒈違反時間：91年6月5日22時0分。 ⒉違反地點：桃園縣蘆竹鄉坑口村20鄰頭前76號前。 ⒊違反事實：貴公司（指被上訴人）產生之廢酸液未依規定上網申報。 ⒋主旨：處新台幣參拾萬元整。 ⒌處分理由及法令依據：本案係違反廢棄物理法第31條第1 項第2款之規定，並依同法第53條第1款（原誤載「項」）之規定處分。㈣編號060182號 ⒈違反時間：91年6月5日22時0分。 ⒉違反地點：桃園縣蘆竹鄉坑口村20鄰頭前76號前。 ⒊違反事實：貴公司（指被上訴人）違反廢棄物清理法經認定為情節重大。 ⒋主旨：處停工。 ⒌處分理由及法令依據：本案係違反廢棄物清理法第60條第3、4、5款之規定，並依同法第53 條第1項（贅列第1項）之規定處分。

最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01271號

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