96年度判字第01718號｜行政：有關眷舍事務｜裁判日期：96 年 09 月 27 日

最　高　行　政　法　院　判　決 96年度判字第01718號上　訴　人　國立臺中技術學院代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　周進文律師被上訴人　行政院人事行政局代　表　人　周弘憲訴訟代理人　蔡進良律師上列當事人間因有關眷舍事務事件，上訴人對於中華民國95年2 月23日臺北高等行政法院94年度訴字第453號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人原經管坐落於台中市○區○○段252之2、252之59地號土地之台中市○○路（現已改址為錦平街）中商新村國有眷舍房地，擬辦理就地改建公教住宅，經被上訴人審查報請行政院核定結果，於82年6月4日以台82院人政肆22566號函同意變更為非公用財產，專案讓售辦理就地改建公教住宅。上訴人為免建照失效，土地公告調漲致增加成本、實施容積率影響品質戶數等困擾，乃函請訴外人公務人員住宅及福利委員會（下稱住福會）籌撥經費以辦理工程發包，經被上訴人於87年8月14日以87局住福字第309653號函復略以，關於各機關學校國有眷舍房地已核定辦理就地改建而仍未動工之案件，因中央公務人員購置住宅貸款基金已嚴重短絀，應請停止改建等語。茲上訴人以其就地改建所支付之必要費款，依中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點（下稱作業要點）第9點規定，應由被上訴人給付，惟被上訴人迄仍未支付，為此，上訴人依法提起本件訴訟。二、上訴人於原審起訴主張：本件行政契約係由被上訴人基於主管機關之地位與上訴人成立行政契約，並非單純行使公權力，上訴人為執行該項政策而與被上訴人成立行政契約。按行政院為配合推行中央公教人員購置住宅政策，處理中央各機關學校國有眷舍房地，特訂定中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法（已於92年12月8日廢止，下稱處理辦法）。上訴人為辦理系爭土地之就地改建，依前開作業要點第3點規定附具相關資料，報請被上訴人依照處理辦法第3條規定審查，並依處理辦法第4條規定層報行政院，經該院核定同意變更為非公用財產，專案讓售辦理就地改建公教住宅。嗣上訴人於84年10月24日以84中商專總營字第2973號函向住福會提報修正詳細計畫，住福會業已以84年11月28日函復「．．．所送修正之詳細計畫既經貴屬國立台中商業專科學校補正，本會合先予錄案。」等語，同意上訴人所提計畫，亦即就系爭土地之就地改建事宜互為意思表示一致，兩造間已成立行政契約，應可認定。退步言，縱兩造並未成立公法契約，上訴人為本件眷舍改建案辦理地質鑽探，所需費用則由住福會先行支付，該等事實皆係因上訴人信賴契約成立，故被上訴人為該等行為造成上訴人之信賴，其嗣後再抗辯兩造未成立公法契約，即屬民法第245條之1第3款規定之「其他顯然違反誠實及信用方法者」，被上訴人亦應負擔上訴人支付予建築師之費用。系爭改建住宅所需費款，依作業要點第9點規定，既應由住福會以公教住宅貸款基金墊付，其即有履行行政契約之義務，上訴人自有權要求其墊付系爭改建住宅所需費款，縱住福會於88年3月17日以88住福配字第302903號函（下稱住福會88年3月17日函）廢止行政契約之行為有效，行政院上開函亦屬可歸責於被上訴人之事由，被上訴人固得依此廢止系爭行政契約，惟就上訴人因履約所生之損害，依行政程序法第149條準用民法等相關規定，應得按債務不履行及不完全給付之法理，請求賠償。本件眷舍改建尚未完成亦未取得配售款，現無歸扣可言，尚不解被上訴人應給付系爭費款之義務。為此，請求被上訴人應給付上訴人新台幣（下同）5,921,658元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率5%計算之利息等語。三、被上訴人則以：上訴人與被上訴人均隸屬於同一行政主體（國家－中華民國），依行政契約法理及行政訴訟法第8條第1項後段規定，形式上已難謂上訴人與被上訴人間得成立行政契約，其依行政契約關係請求被上訴人給付系爭費款，自屬欠缺提起一般給付訴訟之實體判決要件。況關於系爭房地處理事項，住福會為執行機關，就上訴人經管之國有眷舍房地是否得自行就地改建公教住宅，並無決定權限，從而兩造間不存在行政契約關係，上訴人提起本件訴訟，於法不合。對於上訴人送審之詳細計畫，住福會84年11月28日函僅係「先予錄案」，依作業要點第5點第2項規定，仍應由被上訴人審查。且上訴人於行政院82年核定同意就地改建後提報之詳細計畫及被上訴人之審查行為，均係依行政院所訂定之處理辦法、作業要點所為，並非基於雙方意思表示之合致而使法律關係發生、變更或消滅，即無上訴人所稱被上訴人具有行政契約上之承諾可言，是兩造間不存有行政契約關係。上訴人認住福會以88年3月17日函作為廢止行政契約之意思表示，顯有誤解。姑不論其以行政契約為基礎之請求是否於法無據，上訴人向被上訴人請求系爭給付予建築師之費用，實與其先前請求住福會「撥借」系爭費款之行為相互矛盾，有違誠信原則。又所謂改建住宅所需費款由住福會在公教住宅貸款基金墊付，係指改建完成分配房地時，仍須由住福會從所得款及分配房地中歸扣，故並非終局給付予原管理機關，此觀處理辦法第15條、作業要點第10點即明等詞置辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定」，行政程序法第139條定有明文。又按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上給付，得提起給付訴訟，復為行政訴訟法第8條所規定。是因公法上契約發生之財產上或非財產上給付，固得依上開規定提起一般給付訴訟者，縱不限於人民與中央或地方機關間（即隸屬關係契約），而得包括行政主體間（即平等關係契約），要不能就同一主體內2個機關間認定成立行政契約而得提起一般給付訴訟，此為當然之法理，先予敘明。經查上訴人提起本件給付訴訟係以兩造間有行政契約存在為前提，其主張有給付請求權無非係以其於84年10月24日以84中商專總營字第2973號函住福會提報修正詳細計畫，經住福會於84年11月28日以84住福配字第15157號函復同意為據。惟查住福會84年11月28日函略以「．．．所送修正之詳細計畫既經貴屬國立台中商業專科學校補正，本會合先予錄案。」等語，究其內容並無任何與上訴人締結行政契約之字樣，住福會亦未就系爭房地究係如何處理為任何具體承諾。僅係行政機關間彼此就相關業務之聯繫溝通，是上開函乃單純之事實通知，尚不對外發生准駁之法律上效果，自非行政處分，更無行政契約存在，遑論該函之發文者係住福會，並非被上訴人，自無拘束力可言，故上訴人對於被上訴人並無任何可直接行使之給付請求權存在，堪以認定。且依作業要點第3點及第5點第2項規定，被上訴人固為國有眷舍房地處理之主管機關，然其與執行機關住福會就系爭房地處理事項均無自由締約之權限，此觀行政院於82年6月4日核定專案讓售辦理就地改建，迨87年12月9日函令停止改建系爭專案，復以88年6月28日函通案停止就地改建法令之適用，並就已核定辦理就地改建有案者視辦理程度分別依不同方式處理等情即知，是有關國有眷舍房地之處理均須報經行政院核定，甚為顯然，則上訴人無視業經行政院個案及通案停止系爭就地改建案並註銷原核定之函令，徒以其與被上訴人或住福會間之往來公文，即逕謂兩造間實質上有公法行政契約之存在，殊屬無據，委無可採。從而上訴人起訴請求被上訴人給付5,921,658元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率5%計算之利息，因不具公法上之給付請求權，揆之首揭法條規定，其訴為無理由，應予駁回。另本件兩造係隸屬同一行政主體（國家－中華民國），而自教育部93年10月14日台總㈠字第0930129140號函復上訴人內容略以上訴人函請撥付系爭建築師之規劃設計費及法定遲延利息乙案，請依住福會函復意見辦理等語，及住福會93年9月24日住福工字第0930308100號致教育部函說明欄四、略以有關以住宅基金先行墊付之土地價款及地質鑽探費由該部負責籌措財源歸墊，經教育部於88年10月19日以台88總㈠字第88127715號函知可由學校以校務基金籌措經費方式分期歸墊等節觀之，本件業經上訴人之上級行政機關即教育部介入甚明，是兩造苟對本件國有眷舍房地之處理猶有爭議，亦可循前開模式繼續協商溝通尋求解決，本不應藉由行政爭訟手段興訟，退步言，縱不能依上開2函處理，亦應循行政權機制，由其共同直接上級機關即行政院以行政權介入解決，方屬正辦，附此敘明。作為其判決之論據。五、上訴意旨略以：（一）依大學法第1條規定及司法院釋字第 563號解釋，大學非屬行政機關，依最高法院93年度台上字第1579號判決，上訴人有權利主體地位，從而本件上訴人自與被上訴人非隸屬於同一行政主體，原判決認定有適用法令不當之違誤。（二）依處理辦法第2條規定，本件國有眷舍房地處理，住福會為執行機關，所為對外行文，非全然可否定其效力。原判決認定住福會所為函文，無拘束力可言，有判決適用法則不當之違法。（三）兩造間有無行政契約存在，應審酌相關法令規定及兩造間之全部意思表示而定。原判決徒以住福會與上訴人間函文無任何締結行政契約之字樣，住福會亦未為任何具體承諾，否定兩造間有公法契約之存在，原判決有適用法則錯誤之違法。（四）上訴人原審主張辦理本件眷舍改建案，除支付建築師報酬外，亦曾辦理地質鑽探，所需費用則由住福會先行支付，嗣後住福會曾行文教育部要求該部返還系爭費用，可知兩造確已就本件眷舍改建一事達成意思表示之合致乙節，及本件眷舍改建案經片面廢止後，兩造就系爭眷舍改建所需費用之處理曾為若干協調，益證兩造就本件眷舍改建案確實意思表示一致乙節，原判決未說明不可採之理由，顯有判決不備理由之違誤云云。六、本院查：按「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定」，行政程序法第139條定有明文。而參其立法目的固在於行政契約涉及公權力行使，並由公務員參與而締結，為求明確而杜爭議，自以書面方式為必要。然在該法施行前，有關行政契約之締結是否亦應以書面為之，法無明文。惟參酌法律明定「書面」之目的，應係指具有「證明」、「警告」、「慎重」功能，因而該契約固不以依「書面」為絕對必要，惟從行政主體相互間之往來文件，確可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，且締約之機關應具有為契約之權限者，始可認具備書面行政契約之要件。再按「改建住宅所需貸款，由住福會在公教住宅貸款基金墊付。」復為作業要點第9點所規定。經查本件上訴人請求被上訴人給付，無非以其與被上訴人間有行政契約存在，且係以其於84年10月24日以84中商專總營字第2973號函住福會提報詳細計畫，經住福會於84年11月28日以84住福配字第15157號函復同意為據。惟查住福會84年11月28日函略以「．．．所送修正之詳細計畫既經貴屬國立台中商業專科學校補正，本會合先予錄案。」等語，究其內容並無任何與上訴人締結行政契約之意思表示，住福會亦未就系爭房地究係如何處理為任何具體承諾。且上訴人前開函係向教育部陳報就地改建之詳細計畫，經該部函轉被上訴人，被上訴人始以前開函正本發函與教育部並副知上訴人，故該函僅係行政機關間彼此就相關業務之聯繫溝通，屬單純之事實通知，尚不對外發生准駁之法律上效果，揆諸前述自無行政契約效力之存在。另該函之發文者係住福會，亦非被上訴人，對被上訴人亦無拘束力可言，且處理中央各機關學校國有眷舍房地，乃係行政院為配合推行中央軍公教人員購置住宅政策，因而制訂中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法，而有關國有眷舍房地之處理均須經行政院核定，處理辦法第1條、第3條、第4條、第6條之規定甚明，再觀之行政院於82年6月4日就本件核定專案讓售辦理就地改建，迨87年12月9日函令停止改建系爭專案，復以88年6月28日函通案停止就地改建法令之適用，並就已核定辦理就地改建有案者視辦理程度分別依不同方式處理等情，可知有關應否為國有眷舍房地之改建處理，其決定權限並非為被上訴人或住福會，因而本件亦無成立行政契約之餘地。原審判決認上訴人對於被上訴人並無任何可直接行使之給付請求權存在，而駁回上訴人之訴，即無不合。上訴意旨主張住福會為執行機關，所為之函即有效力，其與上訴人間依公文往返意思，應成立行政契約云云，即無足採。至上訴人主張其並非行政機關，具有權利主體地位，並無原審判決所指與被上訴人隸屬同一行政主體之情形，而住福會曾發函要求教育部支付有關上訴人請求之費用，足證住福會確有欲成立行政契約之意思云云，姑不論上訴人係屬教育部轄下的行政機關，不具權利主體之地位，且其主張核與本件原審判決認定本件並無行政契約之存在無涉。綜上所述，上訴人對業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬其一己之見，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　96　　年　　9　　月　　27　　日第二庭審判長法官　鄭　淑　貞法官黃　合　文法官　吳　明　鴻法官　鄭　小　康法官　帥　嘉　寶以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　96　　年　　9　　月　　27　　日書記官　郭　育　玎

最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01718號

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