96年度判字第01807號｜行政：公平交易法｜裁判日期：96 年 10 月 11 日

最　高　行　政　法　院　判　決 96年度判字第01807號上　訴　人　紅典國際股份有限公司代　表　人　甲○○ 被上訴人　行政院公平交易委員會代　表　人　乙○○ 上列當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國95年4月6日臺北高等行政法院94年度訴字第1646號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人依職權於民國（下同）92年5月26日至上訴人之主要營業所（設臺北市○○○路○段○○○號5樓）實施業務檢查，調查結果以上訴人從事多層次傳銷，其與參加多層次傳銷之參加人締結之書面參加契約，未依法載明多層次傳銷相關法令及參加人退出組織或計畫之條件及因退出而生之權利義務，暨招募未成年參加人未事先取得該參加人法定代理人之書面同意，違反行為時多層次傳銷管理辦法第12條第1項、第13條第1項及第16條規定，乃依公平交易法第41條前段及第42條第3項規定，以93年10月15日公處字第093100號處分書處上訴人罰鍰新臺幣（下同）30萬元。上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。二、上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人與參加人締結之書面契約及制度均已事先向被上訴人報備並經准予備查，如有不合規定處，被上訴人應有告知義務，被上訴人未告知有何違法，亦未依公平交易法第41條規定命上訴人採取必要之更正措施，而事後再予裁罰，有違誠信公平原則。次查上訴人並未與直銷商締結契約，而退貨辦法雖未記載於行政往來與營業手冊中，但該手冊並未列入契約範圍及印刷後未執行，是否違反多層次傳銷管理辦法，確有研討之餘地，被上訴人未予詳查，逕予裁罰，於法未合。又查未成年參加人丙○○由其父丁○○簽署優惠貴賓申請書，為貴賓會員，嗣後由丁○○在申請書上簽名變更資料為丙○○名義，但丙○○未在申請書上簽名，自不成立移轉效力。丁○○為貴賓卡持卡人，並非直銷商，因卷宗裝訂之故，在訂裝處之貴賓申請書未看到，致誤認為直銷會員，故被上訴人認定上訴人招募未成年人參加傳銷事業違反多層次傳銷管理辦法，顯然有誤。未成年參加人戊○○係以優惠貴賓消費者辦理貴賓卡，並無加入直銷事業工作。嗣後其因使用產品有感受且已成年，乃於91年3月20日申請加入為經銷商，推薦人為其法定代理人己○○ ○，應視為已取得法定代理人之同意。被上訴人認上訴人招募未成年人戊○○加入傳銷會員，又未得其等法定代理人書面同意，顯與事實不符。再查上訴人不知參加契約有違反規定，無違法行為之動機，被上訴人不應裁處重罰。且依多層次傳銷管理辦法第16條規定，僅係「得」予罰鍰，並非必為裁罰，被上訴人之裁量似有違法。另查上訴人僅未將多層次傳銷相關法令，列印於行政往來營業手冊內，惟該手冊尚未發行，並無任何損害可言，更未損害直銷商之權益。況上訴人一經查覺，在未實施前即全面更改，被上訴人未審酌上開一切情形，遽為30萬元之處罰實難謂合法。是原處分及訴願決定、再訴願決定等均應予以撤銷等語。三、被上訴人則以：我國對於多層次傳銷事業之管理係採報備制而非核備制，故已向被上訴人完成報備程序之事業並不代表其一切行為均合法，被上訴人於92年5月26日派員赴上訴人主要營業所實施業務檢查，所攜回之經銷商申請暨合約書、事業手冊、行政往來與營業守則及經銷商獎金制度等件，即為上訴人當時與參加人簽訂之完整書面參加契約，惟其內容並未依法載明前開多層次傳銷相關法令，且未依法定內容載明參加人退出組織或計畫之條件及因退出而生之權利義務等相關規定，並有招募未成年參加人未事先取得該參加人法定代理人之書面同意之情事，違反行為時多層次傳銷管理辦法第12條第1項、第13條第1項及第16條規定，乃依公平交易法第41條前段及第42條第3項規定，以原處分處以罰鍰30萬元，並無違誤，求為判決駁回上訴人之訴等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按行為時（即被上訴人調查時）多層次傳銷管理辦法第12條第1項及第13條第1項規定，多層次傳銷事業應與參加人締結書面契約，其參加契約記載之事項應包括第11條第1項第2款至第9款之事項，其中第11條第1項第8款（參加人退出組織或計畫之條件及因退出而生之權利義務）所定內容，除有利於參加人之約定外，應包括第13條第1項所規定參加人退貨相關規定，俾使參加人瞭解相關權益事項及恪遵多層次傳銷相關法令。且參加契約依同辦法第11條第1項第3款所應記載之「營運規章、交易須知及多層次傳銷相關法令」，包括公平交易法第8條、第23條、第23條之1、第23條之2、第23條之3、第23條之4、第35條、第41條、第42條、第42條之1、公平交易法施行細則第29條及多層次傳銷管理辦法全文。（二）查被上訴人於92年5月26日派員赴上訴人主要營業所（設臺北市○○○路○段○○○號5樓）實施業務檢查，所攜回之經銷商申請暨合約書、事業手冊、行政往來與營業守則及經銷商獎金制度等件，即為上訴人當時與參加人簽訂之完整書面參加契約。惟觀諸契約內容，並未依法載明前開多層次傳銷相關法令，且未依法定內容載明參加人退出組織或計畫之條件及因退出而生之權利義務等相關規定。上訴人固曾以92年7月 25日（92）紅典字第065號函檢附補正資料向被上訴人提出說明，表示係「因員工作業疏失，遺漏登載多層次傳銷相關法令於與參加人締結之書面參加契約中，惟嗣後納入行政往來與營業守則內，亦刪除行政往來與營業守則中，有關自參加人之退貨價金中扣除已因該項進貨而支付之寄貨運費及刷卡手續費等相關規定」等語，可知上訴人並未否認確未登載多層次傳銷相關法令於與參加人締結之書面參加契約。然並不因上訴人嗣後補正記載即可阻卻其違反載明上開法定事項於書面參加契約作為義務之違法性。是上訴人違反行為時多層次傳銷管理辦法第12條第1項、第13條第1項規定，足堪認定。上訴人上開主張，顯為事後卸責之辭，要不足採。（三）次查被上訴人於92年5月26日派員至上訴人主要營業所進行業務檢查，查悉上訴人與未成年參加人丙○○（00年00月00日生）及戊○○（00年00月0日生）所簽訂之參加契約（即經銷商申請暨合約書）並未附具其法定代理人之書面同意，此有該二人之經銷商申請暨合約書附原處分卷、身分證影本附卷可稽。上訴人固曾以92年7月25日（92）紅典字第065號函向被上訴人提出說明，略以：「．．．為符合規定已經修正公司行政規章，．．．與未成年人締結書面參加契約，已要求需事先取得參加人法定代理人之書面同意書。參閱『行政往來與營業守則』中，營業守則第3條第3款。未簽具監護人同意書者，不予受理。」等語。嗣又於訴願書主張：「戊○○係由其祖母己○○○辦理加入、阿姨庚○○辦理簽署，而丙○○則由其父丁○○簽署，該二人雖係未成年，但應解釋為有法定監護人之同意云云，於94年6月1日起訴狀改稱：丙○○係由其父丁○○簽署，本人並未加入，只是其父借用其名義而已，戊○○由其姨媽庚○○借用名義加入，本人從未加入傳銷行為」云云。而於94年8月2日行政訴訟準備書狀、94年10月6日行政訴訟理由狀則又改稱：「丙○○係由貴賓會員丁○○加入，90年10月31日申請變更為丙○○，但丙○○未在變更申請書上簽名，戊○○則只是貴賓消費者，並無加入直銷事業工作，成年後於91年3月20日加入直銷商」云云，並提出戊○○貴賓會員資料、丁○○直銷商變更資料申請書影本為證。顯見上訴人前後說辭並不一致。姑不論上訴人於92年7月25日（92）紅典字第065號函中未提及戊○○、丙○○係被借用名義，實際上均未從事多層次傳銷等情，何況，被上訴人於92年5月26日進行業務檢查，係查獲該二人之經銷商申請暨合約書，並無上訴人事後所提出之戊○○貴賓會員資料、丁○○直銷商變更資料申請書影本，是上訴人此部分事後提出之資料是否當時即已存在，並非無疑。觀諸戊○○、丙○○之經銷商申請暨合約書，除記載該二人基本資料外，並特別加註「事業推薦人之承諾：將本著紅典國際股份有限公司負責、信實之經營理念，幫助（戊○○）（丙○○）擁有一份屬於自己的紅典事業，不論發生任何困難，都將彼此扶持，相互鼓勵，成為最佳的事業夥伴，攜手奔向成功之路。（戊○○）事業推薦人：己○○○。（丙○○）事業推薦人：劉貴香。」而戊○○之合約書上尚附有戊○○之郵局存摺影本，此外，並有上訴人製作之戊○○（入會日期記載：2001年9月24日）、丙○○（入會日期記載：2001年10月19日）直銷商會員基本資料表附原處分卷可稽，可見戊○○、丙○○為參加人，尚難認係被他人借用名義。至戊○○縱為貴賓會員，仍無礙該經銷商申請暨合約書已足以證明戊○○為參加人。是上訴人上開主張，乃為事後諉卸之辭，不足採取，堪認上訴人違反多層次傳銷管理辦法第16條第1項規定。（四）按公平交易法第23條之4規定：「有關多層次傳銷事業之報備、業務檢查、財務報表應經會計師簽證並對外揭露、對參加人應告知之事項、參加契約內容、參加人權益保障、重大影響參加人權益之禁止行為及對參加人之管理義務等相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」被上訴人依上開法律授權訂定之多層次傳銷管理辦法，其中第5條至第10條規定報備程序，就多層次傳銷事業之管理採報備制而非核備制，其主要係考量若採取核備制，則各家多層次傳銷事業之參加人動輒上萬，縱使事業送請被上訴人審查之資料均符合規定，但並不代表該事業或其參加人之一切行為必定合法，乃規定多層次傳銷事業於開始營業或實施多層次傳銷行為前，應向被上訴人提出報備。故上訴人雖已向被上訴人提出報備之多層次傳銷事業，並不代表其所為之營業行為即已合乎相關規定，合法與否，仍須視實際之行為而定。上訴人主張與參加人締結之書面契約及制度均已事先向被上訴人報備，被上訴人事後再予檢查裁罰，於法不合云云，並不足採。另公平交易法第41條規定被上訴人就違法事業得命其停止或改正違法行為併裁處罰鍰，可知命停止或改正違法行尚非裁處罰鍰之先行程序，上訴人主張：被上訴人未依公平交易法第41條規定命上訴人採取必要之更正措施，即予以裁罰，有違誠信公平原則云云，有所誤解，亦非可採。（五）上訴人係於83年5月間向被上訴人報備實施多層次傳銷，當時多層次傳銷管理辦法雖尚未訂定有關多層次傳銷事業與參加人訂定之參加契約應載明多層次傳銷相關法令之規定（迄至88年6月16日多層次傳銷管理辦法修正時，始於第11 條及第12條規定增訂上開多層次傳銷事業應負擔之義務）。惟被上訴人於該次修訂多層次傳銷管理辦法前，曾舉辦管理辦法修正案之公聽會，而上訴人亦曾派代表出席被上訴人於87年12月22日於臺北國際會議中心舉辦之北區公聽會，並於會中提供修法相關意見，有87年12月22日多層次傳銷管理辦法修正案公聽會會議紀錄可憑。是上訴人對於前揭多層次傳銷管理辦法之內容應知之甚詳；且前揭多層次傳銷管理辦法業於88年6月16日修正發布並刊登被上訴人之公報，自不得以不知法令而主張免責。上訴人主張：不知參加契約有違反規定，被上訴人不應處罰云云，自不足採。（六）本件被上訴人據以處罰上訴人之公平交易法第41條前段規定之罰鍰在「新臺幣5萬元以上2500萬元以下」，被上訴人處以罰鍰30 萬元，於法定範圍內，無裁量逾越之情事。又被上訴人為公平交易法第25條規定之中央主管機關，自得依處分當時有效之公平交易法施行細則第36條、「行政院公平交易委員會多層次傳銷案件調查作業處理原則」（嗣於94年1月13日修正名稱為「行政院公平交易委員會對於多層次傳銷案件之處理原則」）第13條第3款，以及「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」等，考量上訴人違法行為之動機、目的、預期之不當利益、對交易秩序之危害程度、危害交易秩序之持續期間、所得利益，違法事業之規模、經營狀況、營業額、市場地位，違法類型曾否經導正或警示、事業或經營者以往違法次數、事業或經營者以往違法類型、事業或經營者以往違法間隔時間、悛悔實據及配合調查等態度及綜合其他判斷因素，而為決定。是被上訴人作成原處分時，其裁量尚無與法律授權之目的相違或係出於不相關之動機之裁量濫用，亦無因故意或過失而消極不行使裁量權之裁量怠惰情事。是本件裁罰額度於法並無不合。上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。資為其判斷之論據。五、本院按：公平交易法第23條之4規定：「有關多層次傳銷事業之報備、業務檢查、財務報表應經會計師簽證並對外揭露、對參加人應告知之事項、參加契約內容、參加人權益保障、重大影響參加人權益之禁止行為及對參加人之管理義務等相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」被上訴人依上開法律授權訂定之多層次傳銷管理辦法，其中第5條至第10條規定報備程序，就多層次傳銷事業之管理採報備制而非核備制，其主要係考量若採取核備制，則各家多層次傳銷事業之參加人動輒上萬，縱使事業送請被上訴人審查之資料均符合規定，但並不代表該事業或其參加人之一切行為必定合法，乃規定多層次傳銷事業於開始營業或實施多層次傳銷行為前，應向被上訴人提出報備。故上訴人雖已向被上訴人提出報備之多層次傳銷事業，並不代表其所為之營業行為即已合乎相關規定，合法與否，仍須視實際之行為而定。另公平交易法第41條規定被上訴人就違法事業得命其停止或改正違法行為併裁處罰鍰，可知命停止或改正違法行為尚非裁處罰鍰之先行程序等情。業經原判決敘明其法令依據及得心證事由甚詳，上訴意旨猶執原詞加以爭執，殊無足取。次查上訴人在原審主張其與未成年參加人丙○○、戊○○所簽訂之參加契約業經渠等之法定代理人同意云云，業經原判決加以論斷如下：查上訴人就此部分之說詞前後均不一致；觀諸戊○○、丙○○之經銷商申請暨合約書，除記載該二人基本資料外，並特別加註「事業推薦人之承諾：將本著紅典國際股份有限公司負責、信實之經營理念，幫助（戊○○）（丙○○）擁有一份屬於自己的紅典事業，不論發生任何困難，都將彼此扶持，相互鼓勵，成為最佳的事業夥伴，攜手奔向成功之路。（戊○○）事業推薦人：己○○○。（丙○○）事業推薦人：劉貴香。」而戊○○之合約書上尚附有戊○○之郵局存摺影本，此外，並有上訴人製作之戊○○（入會日期記載：2001年9月24日）、丙○○（入會日期記載：2001年10月19 日）直銷商會員基本資料表附原處分卷可稽，可見戊○○、丙○○為參加人，尚難認係被他人借用名義。至戊○○縱為貴賓會員，仍無礙該經銷商申請暨合約書已足以證明戊○○為參加人。何況，被上訴人於92年5月26日進行業務檢查，係查獲該二人之經銷商申請暨合約書，並無上訴人事後所提出之戊○○貴賓會員資料、丁○○直銷商變更資料申請書影本，是上訴人此部分事後提出之資料是否當時即已存在，並非無疑等由。足見原判決已就此敘明其所憑之證據及得心證之事由，核與證據及論理法則均無違。因原審認定事實已明，故未傳訊丁○○、己○○○、庚○○到庭訊問，或送請相關鑑定機關鑑定該貴賓會員資料是否為真正，尚與證據法則無違。上訴意旨仍執前詞，謂：戊○○係由其法定代理人祖母己○○○借用其阿姨庚○○之名義簽署加入，而丙○○則由其父丁○○簽署。該二人雖未成年人，但既由其法定代理人簽署，是否可認定為已經由監護人同意，不必另立書面同意書，原判決隻字未論述，而戊○○、丙○○本人又未簽署，原判決憑空認定上開二人簽署，實屬判決理由不備之違誤。又上訴人主張丙○○等為貴賓會員，不是直銷會員，並提出貴賓會員資料，原判決對此資料未詳加調查，更無傳訊丁○○、己○○○、庚○○到庭查證，或送請相關鑑定機關鑑定該貴賓會員資料是否為真實，遽以上訴人前後說詞不一致，或上開文書資料之真實性尚有可疑等由，駁回上訴人之訴，此亦屬判決不備理由之瑕疵云云。無非係對原審取捨證據認定事實之不服，尚難遽認原判決有理由不備之違法。從而，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　96　　年　　10　　月　　11　　日第一庭審判長法官　高　啟　燦法官黃　璽　君法官　廖　宏　明法官　楊　惠　欽法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　96　　年　　10　　月　　11　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01807號

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