96年度判字第00204號｜行政：使用費｜裁判日期：96 年 02 月 08 日

最　高　行　政　法　院　判　決 96年度判字第00204號上　訴　人　交通部臺灣鐵路管理局貨運服務總所高雄貨運服務所代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　鍾夢賢律師被上訴人　高雄市政府工務局下水道工程處代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　黃勇雄律師上列當事人間因使用費事件，上訴人不服中華民國94年7月27日高雄高等行政法院94年度訴字第45號判決，提起上訴。本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人為辦理「鼓山區哈瑪星排水幹道工程」，使用上訴人所管理出租予訴外人胡陳秀葉即和通企業社坐落高雄市○○區○○段1小段475地號土地（以下簡稱系爭土地），面積800平方公尺，自民國（以下同）92年11月3日起開挖施工，迄未完工。兩造曾於93年4月2日邀同訴外人胡陳秀葉即和通企業社，就承租人即土地使用人依下水道法第16條得請求之土地償金舉行會商，作成：「㈠本案土地所有權人、使用人（承租人）之損失，得依下水道法第14條、第16條辦理。發放標準得依高雄市政府舉辦下水道工程使用土地支付償金及補助費基準核計。㈡經現場會勘丈量，本工程影響土地使用範圍為800平方公尺，由本處依上述法令核實給付。」之結論。上訴人乃認被上訴人已同意土地使用人即訴外人胡陳秀葉即和通企業社可依下水道法第16條規定請求償金。又訴外人胡陳秀葉即和通企業社因積欠上訴人另筆土地租金，經上訴人以租約公證書為強制執行名義向臺灣高雄地方法院（以下簡稱高雄地院）聲請強制執行，執行結果，高雄地院於93年12月1日以93雄院貴民玄93執字第36483號執行命令，將訴外人胡陳秀葉即和通企業社對被上訴人之償金債權新臺幣（以下同）1,337,598元移轉予上訴人，惟經被上訴人於法定期間對該執行命令聲明異議，不承認上訴人之債權。上訴人遂依行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟，遭原審判決駁回後，乃提起本件上訴。二、上訴人於原審起訴主張略以：依被上訴人93年4月12日函附之會議結論之意旨，被上訴人顯已同意就訴外人胡陳秀葉即和通企業社依下水道法第16條所得請求之補償依上開法規辦理，並已丈量妥當，即已符合高雄市政府舉辦下水道工程使用土地支付償金及補助費基準所定土地臨時使用費，依丈量後之實際使用面積800平方公尺以當年公告現值千分之六計算被上訴人應補償之土地臨時使用費。該同意既已由被上訴人於93年4月12日作成，不因其日後以承租人胡陳秀葉未提出損害證明及在上訴人另案強制執行程序聲明異議，即認被上訴人並未同意。被上訴人援引本院90年度判字第2369號判決，認應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還始能提起一般給付訴訟云云，容有誤解。次按，下水道法第16條並無需由土地使用人提出損害證明始能請求補償之規定。此由依該法施行細則第10條所制定之「高雄市政府舉辦下水道工程使用土地支付償金及補助費基準」觀之，不論承租人之實際損害未達其標準或逾上開基準所計算之金額，均以該基準為補償之依據，行政機關並無審核損害範圍而決定增加或減少補償額之裁量權。則被上訴人主張應由承租人提出損害證明始能補償，顯係誤解與擴張解釋系爭法條之文義。何況，承租人既係合法承租系爭土地，對該土地自有使用、收益之權能，因被上訴人使用系爭土地，致承租人無法利用，其使用、收益之權益已遭被上訴人侵害，豈能謂無損害？再按憲法第15條規定、司法院釋字第440號解釋及最高法院61年台上字第1695號判例意旨，縱使被上訴人係依法有權使用之機關，然其既對上訴人之債務人承租土地造成不便甚至無法利用，已使土地使用人受有相當於租金之損害，自應由國家依法補償，乃為當然之解釋。何況下水道法及上開償金及補助基準既已就補償訂有標準及限額，自應按該基準辦理補償，即無由上訴人提出損害證明之必要。末查，本件系爭土地之租約，上訴人並未終止，上訴人與承租人間之租賃關係仍持續存在，承租人自得本於下水道法之規定，請求被上訴人補償，承租人對被上訴人之金錢債權仍屬存在，上訴人自得依移轉命令請求被上訴人給付該筆補償費。又查，本件上訴人係以承租人積欠上訴人另筆土地之租金而以該筆土地經公證之租約為執行名義對承租人依下水道法第16條得向被上訴人請求之公法上財產給付之金錢債權為執行之標的，而非以本件系爭土地之租約為執行名義。被上訴人主張承租人未積欠租金不得聲請本件強制執行云云，亦有誤會。為此，求為判決被上訴人應給付上訴人1,337,598元，及自 93年12月8日起迄清償日止，按年息5%計算之利息等語。三、被上訴人則略以：按本院90年度判字第2369號判決意旨及下水道法第16條規定，本件上訴人所指之訴外人胡陳秀葉即和通企業社並無受有損害，被上訴人並無義務對之為補償，且被上訴人既否認訴外人胡陳秀葉即和通企業社有獲得補償費之權利，上訴人應不得直接請求被上訴人為金錢之給付。被上訴人辦理「鼓山區哈瑪星排水幹道工程」，需用系爭土地，即符合系爭國有土地租賃契約第10條第1項第2款之約定，訴外人胡陳秀葉即和通企業社認識其得終止系爭國有土地租賃契約，則其不因被上訴人辦理系爭工程而受有損害。且於被上訴人施工期間，上訴人對訴外人胡陳秀葉即和通企業社免收租金，訴外人胡陳秀葉即和通企業社自無損害可言。復依系爭國有土地租賃契約第3條之約定，系爭土地僅供停車使用，訴外人胡陳秀葉即和通企業社不得經營停車以外之任何商業行為，自無商業營業損失之情事。訴外人胡陳秀葉即和通企業社並無遭受損害，被上訴人無發給補償費之義務，上訴人主張訴外人胡陳秀葉即和通企業社對被上訴人有補償金之債權存在，顯無理由。又被上訴人於93年4月2日召開之協調會，結論第1點前段僅屬關於下水道法請求土地使用補償之法源依據而已，並未涉及被上訴人有同意或承諾補償訴外人胡陳秀葉即和通企業社之意思。且明確指明土地所有權人、使用人（承租人）有損失，始得依下水道法第14、16條辦理，並非毫無條件即得辦理補償，本件訴外人胡陳秀葉即和通企業社並未舉證證明其受有損害，自無請求被上訴人補償之權利存在。訴外人胡陳秀葉即和通企業社若仍主張被上訴人應給付其補償費，自應依下水道法第16條後段規定，先報請中央主管機關即內政部核定，而不得直接向被上訴人請求金錢給付。另上訴人既已對訴外人胡陳秀葉即和通企業社明確表示免除其交付租金之義務，則訴外人胡陳秀葉即和通企業社自無積欠上訴人租金，上訴人竟以系爭國有土地租賃契約經公證，得為強制執行之理由，向高雄地院聲請強制執行，自係不當。上訴人既對訴外人胡陳秀葉即和通企業社並無1,337,598元之租金債權存在，其再主張訴外人胡陳秀葉即和通企業社已將該償金債權移轉予伊，而向被上訴人起訴請求給付款項，亦無理由等語，資為抗辯。四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：高雄地院於93年12月1日核發之移轉命令已送達被上訴人，上訴人自得提起一般給付訴訟。觀諸兩造及訴外人胡陳秀葉即和通企業社於93年4月2日會商結論意旨，係指被上訴人使用上訴人出租予訴外人胡陳秀葉即和通企業社之系爭土地，訴外人胡陳秀葉即和通企業社之損失，得依下水道法第14條、第16條辦理，至發放標準得依高雄市政府舉辦下水道工程使用土地支付償金及補助費基準核計，並無被上訴人應給付訴外人胡陳秀葉即和通企業社金錢之記載，是該會商結論僅係說明訴外人即土地使用人胡陳秀葉即和通企業社得依關於下水道法請求土地使用補償之法源依據之說明而已，並未涉及被上訴人有為同意或承諾補償上訴人之意思表示，要難認定被上訴人已與上訴人達成補償之協議。再依下水道法第16條之規定，足見提供土地供作下水道工程之使用人，於因提供土地而受有損害時，始得請求使用機關補償，然查訴外人胡陳秀葉即和通企業社於向上訴人所承租系爭土地時，雙方訂有土地租賃契約，依該契約書第10條第1項第2款約定，訴外人於與上訴人訂定土地租賃契約時，即知如政府機關因舉辦公共事業需用系爭土地時，上訴人得終止租賃契約，且不得請求任何補償，而被上訴人為解決哈瑪星地區每逢海水漲潮及豪大雨積水引起之災害，辦理「鼓山區哈瑪星排水幹線工程」，致需要使用系爭土地，即符合上訴人與訴外人胡陳秀葉即和通企業社所訂契約政府因舉辦公共事業需要或公務使用需要或依法變更使用者，上訴人得隨時終止租約，訴外人不得要求任何補償及其他異議之要件。再參以上訴人寄發予訴外人胡陳秀葉即和通企業社及被上訴人之存證信函意旨，顯見本件於被上訴人施工期間，上訴人對訴外人胡陳秀葉即和通企業社免收租金或終止租賃關係，則訴外人胡陳秀葉即和通企業社，是否造成損害，即有可議；至訴外人胡陳秀葉即和通企業社租用上訴人管理之系爭土地，係限作停車場業務之經營管理使用，不得兼營其他商業行為，則訴外人胡陳秀葉即和通企業社於上訴人免收租金後，究尚有多少損害，自應由上訴人負舉證之責，上訴人既未能舉證，遽行請求，即非有理。再退而言之，本件被上訴人既否認訴外人胡陳秀葉即和通企業社有獲得補償費之權利（即對補償有異議），揆諸下水道法第16條規定，即應循行政程序報請中央主管機關核定後為之，亦非得由上訴人直接請求被上訴人為金錢之給付等由，乃駁回上訴人在原審之訴。五、本件上訴意旨略以：系爭93年4月2日會議之列席單位即高雄市政府工務局法制秘書已在各單位表示意見欄表示：「本案償金之發放依下水道法第14條辦理，土地使用人之損失可依第16條辦理。」等語，始係訴外人胡陳秀葉即和通企業社可據以請求償金之法令依據。而依會議之結論㈡前段所載，顯見被上訴人已依「高雄市政府舉辦下水道工程使用工程土地支付償金及補助費基準」中有關土地臨時使用費部分之規定，經實際丈量面積為800平方公尺，倘被上訴人僅係在該次會議及所得結論為請求土地臨時使用費之法令依據，何需丈量實際使用面積？進而在結論㈡後段載明「由本處依上述法令核實給付」等語？已可認定被上訴人有依上開法令核實給付之意思表示，乃原審竟對結論㈡被上訴人已為丈量並有依下水道法第16條規定核實給付之結論恝置不論，已嫌率斷。又未說明何以該結論尚未構成給付土地臨時使用費之意思表示之內容，難謂無理由不備之違誤。其次，經對照下水道法第14條及「高雄市政府舉辦下水道工程使用工程土地支付償金及補助費基準」之規定，該基準並未要求下水道法第14條償金發放對象之土地所有人、占有人或使用人應提出損害或損失之證明，而係一律依該基準所定埋設物投影面積1.5倍計算償金標準。換言之，上訴人以自己係土地管理機關已受領依上開標準計算之償金，亦未見被上訴人於依下水道法第14條規定發給償金時，要求上訴人提出損失證明，並已由上訴人受領完畢。即便上開所有人或用益權人受有超過上開基準所受之損失，亦無用地機關可以超額支付償金之依據或規定，否則，上開基準所定補償標準形同具文，而無基準可循，徒增用地機關與土地所有人或用益權人間之糾紛。本於相同事物，應作相同處理之法理，下水道法第16條雖規定「但提供使用之土地因而遭受損害時，應予補償」，而「高雄市政府舉辦下水道工程使用工程土地支付償金及補助費基準」就土地臨時使用費部分，亦採固定之補償標準，無需由土地使用人提出損失證明之要求，更無用地機關得減額或超額補償之裁量依據，原審擴張解釋認上訴人應提出損失之證明，即有適用法則不當之違誤。又原審誤將承租人與上訴人所為不得將系爭土地作商業用途之約定，作為承租人並無損害之依據。又疏未查明上訴人與承租人間就系爭土地是否已終止租約，即逕認承租人並無損害，已嫌率斷。復疏略訴外人胡陳秀葉即和通企業社即使作停車場經營以外之商業行為，乃上訴人得否依租約之規定終止租約或請求違約金之內部關係，於被上訴人是否得據以拒付土地臨時使用費無關，乃被上訴人據以為政府舉辦公共事業時不為補償之依據，掠取法律所未賦予之權利，將當事人之角色與定位混淆，亦有未洽。再依系爭93年4月2日會議之結論㈠所載，係認訴外人胡陳秀葉即和通企業社得依法請求補償，並未否認渠確係可請求土地臨時使用費之土地使用人（承租人），質言之，訴外人胡陳秀葉即和通企業社有無請求臨時使用費係一事，被上訴人依法應否核給又係一事，不可混淆。乃原審判決理由欄先稱承租人可依下水道法第16條請求土地臨時使用費，又謂被上訴人否認訴外人胡陳秀葉即和通企業社有請求補償費用之權利，即難謂無理由矛盾之違誤。況且，上開法規所謂異議權人乃指土地所有人、占有人或土地使用人，對償金或地上物或臨時使用費有異議之權利，用地機關僅有報請中央主管機關核定之義務。乃原審判決竟以被上訴人否認訴外人胡陳秀葉即和通企業社有獲得補償費之權利，即係被上訴人對補償有異議，而認應循行政程序報請中央主管機關，將異議之權利主體倒置成為被上訴人，亦有適用法則不當之違誤。又本件訴外人胡陳秀葉即和通企業社是否對土地臨時使用費提出異議？或其異議已因管轄錯誤遭程序判決駁回而不存在？事關被上訴人應否履行報請中央主管機關核定之義務，即上訴人是否應俟被上訴人核定後始得起訴？亦未見原審於判決內詳述其認定之理由，亦有理由不備之違誤。綜上，原審判決違背法令，爰請廢棄原判決，廢棄部分，被上訴人應給付上訴人1,337,598元，及自93年12月8日起迄清償日止，按年息5%計算之利息云云。六、本院查：上訴人上訴主張訴外人胡陳秀葉即和通企業社可據以請求償金之法令依據厥為系爭93年4月2日會議之列席單位即高雄市政府工務局法制秘書已在各單位表示意見欄表示：「本案償金之發放依下水道法第14條辦理，土地使用人之損失可依第16條辦理。」等語，惟此僅係高雄市政府工務局法制秘書之意見而已，尚非上訴人請求權之法令依據。本院進而審酌系爭93年4月2日會議之結論為：「㈠本案土地所有權人、使用人（承租人）之損失，得依下水道法第14、16條辦理。發放標準得依高雄市政府舉辦下水道工程使用土地支付償金及補助費基準核計。㈡經現場會勘丈量，本工程影響土地使用範圍為800平方公尺，由本處（第4科）依上述法令核實給付。㈢因工程延誤造成之損失，由施工單位釐清責任關係。」原判決認為系爭會議結論意旨係指，被上訴人使用上訴人出租予訴外人胡陳秀葉即和通企業社之系爭土地，訴外人胡陳秀葉即和通企業社之損失，得依下水道法第14條、第16條辦理，至發放標準得依高雄市政府舉辦下水道工程使用土地支付償金及補助費基準核計，並無被上訴人應給付訴外人胡陳秀葉即和通企業社金錢之記載，是該會議結論僅係說明訴外人即土地使用人胡陳秀葉即和通企業社得依關於下水道法請求土地使用補償之法源依據之說明而已，並未涉及被上訴人有為同意或承諾補償上訴人之意思表示，要難認定被上訴人已與上訴人達成補償之協議等情，本院核無不合。又按「下水道機構因工程上之必要，得在公、私有土地下埋設管渠或其他設備，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並應支付償金。如對處所及方法之選擇或支付償金有異議時，應報請中央主管機關核定後為之。」、「下水道機構因勘查、測量、施工或維護下水道，臨時使用公、私土地時，土地所有人、占有人或使用人不得拒絕。但提供使用之土地因而遭受損害時，應予補償。如對補償有異議時，應報請中央主管機關核定後為之。」為下水道法第14條第1項及第16條所明定。而觀諸下水道法第14條第1項89年12月20日修正之理由：「修正第1項，將上級主管機關（省主管機關）核定下水道機構所報處所及方法之選擇或支付償金異議之規定，修正改由中央主管機關核定。」同法第16條89年12月20日修正之理由：「將原由上級主管機關（省主管機關）核定下水道機構所報補償異議之規定，修正改由中央主管機關核定。」本件兩造就訴外人胡陳秀葉即和通企業社得否依下水道法第14條、第16條及「高雄市政府舉辦下水道工程使用土地支付償金及補助費基準」規定請求支付償金既有爭議，則依上揭規定及立法理由，即應報請中央主管機關核定後為之。再按人民依行政訴訟法第8條規定，起訴請求行政機關為財產之給付，例如人民向行政機關請求給付損失補償，程序上應由行政機關作成同意補償及補償金額之核定處分後，人民始得據以請求給付；故人民於行政機關作成同意補償及補償金額之核定處分前，並無逕行訴請行政機關給付補償費之請求權存在。而本件上訴人固執有高雄地院核發之執行命令（移轉命令），惟被上訴人對之已依法聲明異議，上訴人自難執此執行命令逕行主張其有系爭償金債權存在，乃上訴人於94年2月23日原審法院行準備程序時主張其係依行政訴訟法第8條及下水道法第16 條之規定請求被上訴人給付上訴人1,337,598元及其遲延利息，惟依首揭規定及說明，被上訴人應否支付償金予訴外人胡陳秀葉即和通企業社，尚須經由中央主管機關核定後為之，即須中央主管機關以作成行政處分之方式為之；亦即於報請中央主管機關作成同意支付償金及償金金額之行政處分前，上訴人並無逕向被上訴人請求直接給付償金之請求權存在。原判決認為上訴人未舉證證明訴外人胡陳秀葉即和通企業社因被上訴人需用系爭土地而受有損害，且被上訴人既否認訴外人胡陳秀葉即和通企業社有獲得償金之權利，即應循行政程序報請中央主管機關核定後為之，亦非得由上訴人逕行直接請求被上訴人為金錢之給付，乃駁回上訴人之訴，本院亦核無不合。是原判決就本件證據之取捨、事實之認定等情，明確詳述其得心證之理由，自難謂有上訴人所指之不備理由、理由矛盾及適用法則不當之違法。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　96　　年　　2　　月　　8　　日第五庭審判長法官　鍾　耀　光法官姜　仁　脩法官　王　德　麟法官　黃　清　光法官　吳　慧　娟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　96　　年　　2　　月　　8　　日書記官　張　雅　琴

最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第00204號

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