最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第1153號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 97年度判字第1153號上　訴　人　榮星企業股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　葉大殷律師李元德律師複代理人　湯東穎律師被上訴人　行政院代　表　人　乙○○ 參　加　人　臺北市政府代　表　人　丙○○ 上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國95年12月29日臺北高等行政法院93年度訴字第4004號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、參加人臺北市政府為興辦中山區232號公園工程，需用坐落臺北市○○區○○段4小段534地號等19筆土地，報經被上訴人以民國77年7月28日台（77）內地字第618814號函核准徵收，並交由參加人所屬地政處（下稱臺北市地政處）公告，其計畫期限係預定77年7月開工，89年6月完工。參加人所屬工務局公園路燈工程管理處（下稱臺北市公園處）78年進駐榮星花園（游泳池及辦公室除外），86年6月3日全面接管。參加人於系爭土地所為工程，如原判決附表所示。嗣上訴人於89年10月20日依都市計畫法第83條第2項規定，向參加人聲請照原徵收價額收回被徵收之坐落臺北市○○區○○段4 小段535、572地號土地，參加人於90年3月派員會勘後，以前開土地已於計畫期限內依計畫作公園使用，擬不予發還，報經內政部層轉被上訴人，以90年6月19日台（90）內地字第9009324號函復同意不予發還，臺北市地政處遂發函轉知上訴人經核定不予發還。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。上訴人復於93年9月21日依都市計畫法第83條第2項規定，向參加人聲請照原徵收價額收回原有被徵收之坐落臺北市○○區○○段4小段537、540、541、561、564、565、566、567、568、569、570及571地號等12 筆土地（合前2筆土地下稱系爭土地）。參加人於94年3月14日會勘後，以系爭土地已於計畫期限內依計畫作公園使用，擬不予發還，報經內政部層轉被上訴人，以94年1月14日院授內地字第0940002323號函復同意不予發還，參加人遂發函轉知上訴人，上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、上訴人起訴主張：依系爭徵收計畫書所示，計畫進度為77年7月至89年6月，然至期限屆滿之89年6月時，系爭土地之現況與徵收當時之原狀相同，顯見系爭土地根本未依核准計畫進行公園之興建。參加人雖提出15份工程合約書以證明其已依徵收計畫使用土地，然細閱各該合約書，僅係小額、零星之整修工作，系爭土地若未經徵收，榮星花園亦將進行該等整修，其金額較大之「榮星公園更新工程第一期土木工程」係於核准計畫使用期限已屆滿，且上訴人已為收回土地聲請後之89年11月8日始簽定發包，足證明參加人於徵收計畫期限屆滿前，實質上並未依原核准計畫為任何開發興建。另徵收系爭土地之計畫使用目的（公園）與系爭土地既有之使用情形（花園）相同，其徵收必要性顯不及其他公共建設用地之徵收，系爭徵收計畫所附「徵收土地圖說」及「土地使用配置圖」更應嚴格適用，以認定本件已否依徵收計畫使用；然參加人未於期限內實質開始使用，更未依前揭圖說及配置圖為使用，已符合都市計畫法第83條第2項之行使收回權之要件等語，為此求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人作成准上訴人收回系爭土地之處分。三、被上訴人則以：參加人自78年9月5日進駐系爭公園後，即依徵收計畫進行整體規劃，並逐年編列預算，辦理整修、整建綠化與新建工程，期間遭上訴人阻撓無法進行公園全面整修並影響工程進度，迄93年止，參加人仍陸續完成多項工程，依整體觀察，參加人已於計畫期限內使用。至核准徵收所附具初步規劃之土地使用配置圖，僅為施工參考，因社會情勢變化，並非不可變更，其變更並未違反原核准計畫所定之目的及用途，與系爭土地有無徵收必要無關，被上訴人否准收回土地尚無違誤等語，資為抗辯。四、參加人則主張：（一）臺北市公園處接管系爭公園延宕多年，係因有下述「可歸責於原土地所有權人」事由所致：１、因上訴人不同意施工等因素，導致臺北市公園處於79年間多次停工、復工。２、臺北市議員黃宗文於80年4月9日主持上訴人代表人甲○○陳情「市府興建中山232號公園工程，有違法令徵收坐落本市○○區○○段4小段572地號土地上之地上改良物，影響人民權益，盼予調查並主持公道」案。其協調結論為：（1）本案有關音樂台施工與游泳池管理室問題，俟行政訴訟問題解決後，再行處理解決；（2）在行政訴訟問題未予解決之前，游泳池暫不予公開營業。藉協調之名義行阻礙維護管理、施工之實。３、上訴人於系爭公園內張貼告示不准任何人動用公園內之草樹，否則追究法律責任等警示標語，有公然阻擾之事實。４、臺北市公園處基於民意要求，於86年6月3日指派當時副處長楊綱領隊強制接管，卻遭上訴人狀告妨害自由，影響士氣甚鉅。４、86年7月8日臺北市公園處圓山公園管理所同仁前往執行割草任務時，遭上訴人人員持鏈刀、球棒、電擊棒等前來阻止，並以暴力搶走該所同仁周金山正使用中之背式割草機，本案已向臺北市政府警察局中山分局建國派出所報案在案。（二）在上訴人阻撓之下，臺北市公園處雖延宕至86年6月3日始完成全面接管，但為提升環境品質，臺北市公園處除自79年起即依計畫編列工程預算逐年持續執行維護與整修，另順應臺北市議員與當地民意及專家建議，重新規劃公園，以善用既有植栽、地形、地貌及水圳等資源之地區自然景觀特性，又考量以能適應市民休閒與遊憩活動與具教育、觀賞、美化市容等多方面功能，經過多次與相關單位、公園使用團體、當地居民等協調及公開說明，連續編列年度預算逐年整修、整建綠化與新建等工程，項目包括：管理室、涼亭、健康步道、游泳池、廁所、陽光草坪、人行道、水景噴泉、籃球場、精緻花園廣場、園椅、濕態保護區、水電設施，入口門柱、兒童遊戲設施、公園圍牆、地坪及補植草皮、園路、九重葛花廊區、欄杆、設過濾系統及配管、廁所排水設施等。總計投入各項工程費用共1億225萬餘元。上訴人質疑第15份工程合約「榮星公園更新工程第一期土木工程」係於核准計畫使用期限已屆（即89年6月），且上訴人已依法請求照原徵收價額收回系爭土地之後，89年11月8日始簽定發包乙節，與事實不符。另依司法院釋字第534號解釋與行政院55年3月23日台（55）內字第2030號函示，系爭土地就使用期限及目的與事業設計之變更而言，皆符合規定等語。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）參照都市計畫法第83條第2項規定、本院68年判字第52號判例意旨及司法院釋字第236號解釋可知，徵收之土地若已按原核准計畫逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但依徵收目的、使用規劃，就所徵收之全部土地整體觀察，足認該使用係屬於徵收相關範圍者，即難認有「不依照核准計畫期限使用」之可言。（二）本件需用土地人臺北市政府於系爭土地所為工程，如原判決附表所示；可知需用土地人於79年起，至徵收計畫期限屆滿之89年6月時，已在系爭土地興建多項工程，諸如音樂台地質鑽探、增設遊園設備、切除樓板鋼筋、新設沈沙地等，係就「公園」本質上應有之設備而為增建，已難認係「零星整建或維護性工程」，且查系爭土地原係都市計畫所指定之公園用地，徵收前已成私有之榮星花園，本具公園之型態，徵收系爭土地在於供公園使用，參加人於徵收土地後，開放作為公園使用，乃符合都市計畫規定與徵收目的之使用。上開工程縱可認係「零星整建或維護性工程」，亦屬「實質使用土地」之行為，參加人並已按原核准計畫逐年編列預算「逐漸興辦細部配置」，雖計畫期限屆滿當時，尚未達到該土地之「全部興辦」之階段，但依徵收目的、使用規劃，就所徵收之全部土地整體觀察，及89年迄今如原判決附表所示之興建工程，尚不得為割裂之認定，而認為參加人有「不依照核准計畫期限使用」之情事。上訴人雖引學者程明修意見認為89年6月期限屆滿時，前揭「『維護性工程』未達於『最起碼使用階段』，尚難認為已進入徵收目的之重要實現階段」云云，但與本院68年判字第52號、司法院釋字第236解釋意旨不符，尚難採信，是本件並無「不依照核准計畫期限使用」之情事。（三）按徵收計畫所附「徵收土地圖說」及「土地使用配置圖」僅係徵收計畫執行細節，若不違反原核准計畫所定之目的及用途，非不得視經費編列情形，就事業設計或內部使用配置為必要之修正。另被上訴人55年3月23日台（55）內字第2030號函謂「徵收土地案奉准後，擬變更核定計畫者，應報原核准徵收機關核准，但僅屬事業設計之變更並不違反原核准計畫所定之目的及用途者，可由各該事業核准機關依有關法令規定處理，毋庸報經原核准徵收機關核准」，與前揭意旨相符，行政機關予以適用，自無不法。又系爭土地係因上訴人採取抗爭手段，致使臺北市公園處全面接管公園延宕多年（理由詳後），嗣臺北市議員與當地民意及專家建議重新規劃公園，參加人考量當時時空背景依既有植栽、地形、地貌及水圳等資源之地區自然景觀特色，兼顧市民休閒、教育、觀賞、美化市容等功能，及市府財源等通盤考量下，而就前揭圖說及配置圖有所修正，有開工協調紀錄可憑，自難謂係「不依核准徵收計畫使用」，衡諸系爭土地計畫進度長達12年，依本院68年判字第52號判例、司法院釋字第236號解釋所稱「逐漸使用、整體觀察」之標準，既有逐年編列預算興辦之必要，尚難強求初步計畫之使用圖說及配置圖，必與逐漸興辦之結果相同，上訴人所引訴願決定不同意見書之見解，不足採信。至於將原有之花園徵收作為公園使用，由收費變為不收費，其徵收「有無必要性」，係屬徵收處分是否合法之問題，並非本件訟爭之範圍，且業經本院以他案判決確定，自無審究之必要。（四）本件上訴人於89年11月22日聲請收回土地，於聲請後、行政程序終結 (被上訴人為否准收回土地之行政處分)前，土地法第219條並無變更，參加人適用聲請時有效之現行土地法第219條第3項規定辦理，認上訴人有可歸責事由，不得聲請收回被徵收之土地，並無違法。（五）按土地法第219條規定之「可歸責」行為，除了訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，也包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商要求需用土地人暫緩施工「以拖待變」，或企圖以變更都市○○○○段在將來廢止已作成之徵收處分均屬之。而本件上訴人曾從事以下之抗爭阻撓：１、因上訴人不同意施工等因素，導致臺北市公園處於79年間多次復、停工，有停工、復工報核表可憑，上訴人顯有抗爭阻撓之事實。２、上訴人向臺北市議會市民服務中心陳情，於80年4月9日由臺北市議員黃宗文主持協調「市府興建中山232號公園工程，有違法令徵收坐落本市○○區○○段4小段572地號土地上之地上改良物，影響人民權益，盼予調查並主持公道」案，其結論為：「（1）本案有關音樂台施工與游泳池管理室問題，俟行政訴訟問題解決後，再行處理解決；（2）在行政訴訟問題未予解決之前，游泳池暫不予公開營業」，有該會議紀錄可憑，上訴人非無藉協調名義阻礙維護管理、施工之情事。３、臺北市公園處於86年6月3日指派當時副處長楊綱領隊強制接管，經上訴人狀告妨害自由，經檢察官處分不起訴，上訴人難謂無變相阻撓接管情事。４、86年7月8日臺北市公園處圓山公園管理所同仁前往執行割草任務時，遭上訴人人員持鏈刀、球棒、電擊棒等前來阻止，並以暴力搶走該所同仁周金山正使用中之背式割草機，經向臺北市政府警察局中山分局建國派出所報案在案，難謂上訴人未阻撓施工。是縱可認需用土地人有未依核准計畫期限使用系爭土地情形，依土地法第219條第3項規定，上訴人不得請求收回系爭被徵收土地等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。六、本院按：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。」「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」土地徵收條例第61條、土地法第219條、都市計畫法第 83條分別定有明文。則於土地徵收條例制訂施行後，關於該條例施行前依都市計畫法規定公告徵收土地之聲請收回，應適用都市計畫法第83條規定。惟該條就收回被徵收土地之聲請對象及程序事項及阻卻收回權發生之事由，並未規定，而其又未明文排除土地法之適用，則關於前述事項，仍應適用89年1月26日修正之土地法第219條規定。七、經查：（一）原審就其依職權認定之事實，依前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）上訴人上訴意旨雖以：１、原審所謂「逐漸興辦細部配置」應指「依徵收計畫書、圖中之具體規劃為逐步興辦」而言，惟本件於核准計畫期限屆滿前，並未達到興辦之程度，並非泛言與公園功能維持相關一切工程俱包括在內，原審認定有所違誤。２、土地法要求需用土地人於徵收前應擬具詳細徵收計畫書、並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖報請上級機關核准，其目的即在於課以需用土地人審慎決定義務，並藉徵收土地圖說及土地使用計畫圖，具體界定徵收目的之內容，最終目的在避免浮濫徵收，保障人民憲法上財產權。原審竟引用行政院55年3月23日台（55）內地字第2030號函之違法見解，使人民之回收權將隨之空洞化，喪失事後監督之機能，徵收行為之正當性即屬無從確保，是原審所執見解，於法顯有違誤。３、上訴人於原審檢討當初將花園徵收作為公園使用，由收費變為不收費是否有必要性，即與上訴人收回權之主張有關，當然為本訴訟應予審酌之範圍，原審所稱「無審究之必要」，顯屬誤解。４、上訴人於89年11月22日聲請收回土地之法令依據，為都市計畫法第83條第2項，非土地法第219項第1項。又都市計畫法第83條第2項針對都市計畫法上之被徵收土地收回權所設之特別規定，自無土地法第219條第1項之適用，原審之法律適用，顯然有誤，已屬判決違背法令。５、原審判決已可歸責之事由，包含柔性抗爭，法律見解顯係過度偏袒行政機關。蓋如陳情、請願或要求行政協商等，僅係人民面對公權力時之合法意見表達，本即為法制所許，受陳情單位接獲陳情，認為行政機關所為確有違失而要求協調或改進，又焉可謂惡意阻撓，焉可將人民循合法途徑維護權益，視為可歸責人民之事由，原審所持見解顯然罔顧人民合法表達意見之權利。６、況且本件徵收核准計畫期間長達12年，需用土地人竟長期不為或怠為依徵收計畫興辦，若非因徵收當初即無徵收必要，即屬需用土地人遷延辦理，無論何者俱屬可歸責需用土地人之原因，與上訴人毫無關係。惟原審先違法引用土地法第219條第3項限制上訴人之收回權，復強以需用土地人遲遲未能依徵收計畫使用，係可歸責於上訴人，認事用法顯已違背法令等語。（三）惟查：１、揆之前開理由第六項之說明，土地法第219條第3項關於原土地所有權人就徵收土地之未能依期限使用，係可歸責，即不得聲請收回之規定，於依都市計畫法徵收之事件，有其適用，上訴人為相異之主張，尚難採取。２、臺北市公園處於86年6月3日指派當時副處長楊綱領隊強制接管系爭土地，經上訴人告訴犯妨害自由罪，經檢察官處分不起訴；另86年7月8日臺北市公園處圓山公園管理所同仁前往執行割草任務時，遭上訴人人員持鏈刀、球棒、電擊棒等前來阻止，並以暴力搶走該所同仁周金山正使用中之背式割草機，阻撓需用土地人對系爭土地之使用等情，為原審依法認定之事實。前揭上訴人與事實不符之告訴行為，足以阻止或動搖需用土地人所屬人員產生使用系爭土地之決意，難謂無阻撓或延緩使用系爭土地之結果；又上訴人之使用人以暴力阻止需用土地人所屬人員之施工，亦有相同效果。則本件上訴人就系爭土地之未能依限使用，非無可歸責事由，依土地法第219條規定，本件上訴人已無聲請收回土地之權。３、上訴人其餘上訴理由，或係就原判決已論述者，泛指為違法，或對前開結論，已不生影響，或係對原審取捨證據認定事實之職權行使，指摘為違法，均非足採。上訴人上訴意旨求為廢棄原判決，非有理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　97　　年　　12　　月　　25　　日最高行政法院第六庭審判長法官　吳　明　鴻法官　廖宏明法官　林　茂　權法官　侯　東　昇法官　黃　秋　鴻以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　97　　年　　12　　月　　26　　日書記官　阮　思　瑩

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