最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第1154號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 97年度判字第1154號上　訴　人　甲○○（即朱張愛治等47人〈詳如附表〉之選定當事人）乙○○ 丙○○ 共　　　同訴訟代理人　侯水深　律師張沐芝　律師被上訴人　臺北市政府地政處代　表　人　丁○○ 參　加　人　台灣肥料股份有限公司代　表　人　戊○○ 訴訟代理人　林志豪　律師上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國95年9 月28日臺北高等行政法院93年度訴字第1003號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用上訴人負擔。理由一、前國營事業被上訴人參加人台灣肥料股份有限公司（下稱台肥公司）為建築氮肥廠，經臺灣省政府報由被上訴人民國42年10月16日台42(內)字第6069號令核准徵收臺北縣南港鎮（現為臺北市南港區○○○○段及東新庄子段等私有土地，交由臺北縣政府以43年1月19日(43)北府達地二字第0237號公告。上訴人丙○○、乙○○與訴外人陳江圳、陳哲雄、陳天贈、闕妲、闕河穗、李朝萬、黃東泉、陳重勝等人分別代表於91年5月7日、7月22日及8月22日以台肥公司南港第六廠所有基地為被上訴人42年10月16日台42(內)字第6069號令核准徵收之私有土地，茲該廠已拆除不再使用，請求收回被徵收之土地。案經臺北市政府以依當時土地登記簿所載，臺北市南港區○○○段312、345及345-2地號等3筆土地登記為私人所有，同段321、329及587地號等3筆土地登記移轉原因為買賣，無申請收回規定之適用，其餘38筆土地已逾越土地法第219條及民法第125條規定之申請收回期限，擬不准收回，分別報由行政院以92年2月19日內授地字第0920003418號、第 0000000000號及第0920003421號函同意照辦。臺北市政府遂以92年3月5日府地四字第09208273700號、第00000000000號及第00000000000號函分復上訴人丙○○、乙○○及訴外人陳江圳等人。上訴人等土地所有權人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠系爭土地中，三重埔段321 、329地號2筆土地之登記原因雖為買賣，但實屬徵收取得。按上開土地之所有權人雖與台肥公司簽有土地絕賣契約，但此僅係表示「同意徵收，並領取徵收補償金」而已，蓋上開2筆土地均列入徵收土地清冊中，雖有買賣之名，然土地所有權人並無決定出賣與否之權，實質仍與徵收無異。且依土地登記簿所載，系爭土地初以買賣為原因辦理登記，旋經臺北縣汐止地政事務所（下稱汐止地政事務所）發現錯誤，依土地法第69條規定，報准以徵收為原因辦畢更正登記，況由臺北縣政府44年之函文及斯時部分土地所有權人業已死亡等情以觀，更足以證明系爭土地係徵收而非買賣取得。又彼時上開土地之地目均為「田」，依89年修正前之土地法第30條規定，台肥公司為國營事業機構並無自耕能力，其因建廠而需用系爭土地，僅可依法徵收，不能以買賣方式承受之，除有民法第246條第1項但書及第2項情形外，即為法律上給付不能，是以，台肥公司所持之土地絕賣契約，為法律上給付不能者，憑此所為之買賣登記，自無法律上效力。㈡依土地徵收條例第61條規定，本件應本於舊土地法第219條規定辦理，於該當「不依核准計畫使用」或「徵收完畢1年後不實行使用」之要件時，原土地所有權人得行使買回權。本件徵收計畫內容僅簡單述及需地約80餘甲以創辦新氮肥廠，惟其需地原因及建廠時程等均付之闕如，且徵收完成後卻未將買回之土地供建廠使用，反而即刻出租予啟業化工股份有限公司供生產焦煤之用，全為私人營利所需，與興辦公用事業無關。而有關本件上訴人申請買回之土地部分，均閒置未用，事實上用於興建氮肥廠者，位於其他土地，本件徵收土地已確定的不再供興建氮肥廠使用，業已該當修正前土地法第219條所稱之「不依核准計畫使用」的買回權行使客觀要件。是以，已依徵收計畫完成部分徵收土地使用，就其餘尚未依計畫使用之被徵收土地，若有客觀積極之情事變更之事實發生，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，則應有土地徵收條例第49條第1項第5款之適用。而系爭土地目前部分規劃作為南港經貿園區用地、部分改建為科學軟體園區、部分轉讓與台電公司興建使用、部分興建國宅並售予私人、部分仍為空地未作使用，而台肥公司氮肥廠已全部拆除，並未使用任何系爭土地，未來也無再用之可能，顯然已無供原使用機關使用之必要，是主管機關應依土地徵收條例第49條第1項第5款之規定撤銷系爭土地之徵收，惟主管機關捨此不為，反允許台肥公司任意出售及使用系爭土地，原土地所有權人自有權依土地法第219條第1條規定收回系爭土地。㈢其他部分被徵收土地之原所有權人（或其繼承人），曾於70年間，依舊土地法第219條之規定，請求收回被徵收土地，但均為本院所駁回，其主要論據即為「需地機關是否已於徵收完畢1年及實行使用之認定，應以該項徵收土地之整體為準」。是以本案言，因徵收土地計畫書就計畫期限、建廠時程等均付之闕如，且被上訴人曾以台肥公司已有部分土地依原計畫使用，故無舊土地法第219條第1項所稱之各款情形，駁回其他部分原土地所有權人（或其繼承人）收回之申請，則上訴人信賴此判決，於台肥公司87年7月關廠、拆除相關設備，並將所徵收之土地陸續售予私人或改建為南港經貿園區後，方確定台肥公司已無依原核准計畫使用系爭徵收土地之可能，而向臺北市政府提出收回被徵收土地之聲請。是以，所謂不依核准計畫使用之認定，應以台肥公司於87年7月間關廠，並拆除所有設備時，作為其不依核准計畫使用之始點，且時效應為15年。退萬步言，倘認本案非屬土地徵收條例第61條所定之應適用舊法之情形，則不論認現行土地法第219條所規定之5年為除斥期間或消滅時效，以法理而言，期間之起算均應自被徵收土地之原所有權人「知悉」有該條所定得予行使買回權之客觀情狀發生時點，方屬正確解釋，誤將5年期間直接聯繫至「徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5 年內」，而不論原土地所有人知悉與否，恐為立法的顯然疏漏，而不符人民信賴利益保護之旨。然被上訴人及其參加人僅以上訴人申請收回被徵收土地，距離徵收補償發給完竣屆滿已40餘年為由，認定上訴人請求權早罹於15年時效，但未能說明台肥公司如何依原核准計畫所定之期限內使用土地，而上訴人之請求權何時已發生，何時罹於時效，是被上訴人之主張，實無可採。並且，被上訴人據以主張之本院72年判字第217號判例，係做成於土地徵收條例施行前，是否仍有適用餘地，不無可議，且上開判例經本院91年10至12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用。綜上，本件應適用舊土地法第219條之規定，則上訴人於87年7月台肥公司關廠後，確信台肥公司已不可能再依徵收計畫執行後，於89年8月間以台肥公司「不依核准計畫使用」為由，申請買回系爭土地，並未逾請求權之時效。縱認本件應依現行土地法第219條處理，則時效之起算點，應以被徵收土地之原所有權人知悉為基準，而非以徵收補償發給完竣屆滿1年之次日或以現行法施行日為基準，方能正確保障人民之權利。另依司法院釋字第534號解釋理由書以觀，顯亦係認原土地所有權人聲請收回，雖具收回要件，但收回原處分顯與公益相違背時，應予否准，雖未明示適用情況判決，但其實體法之依據應即為行政訴訟法第198條規定，則收回權之行使應有情況判決之類推適用。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷與被上訴人應作成准予如原判決附表4至13所示上訴人依原徵收價額收回如附表4至13所示土地之行政處分等語。三、被上訴人則以：㈠本案上訴人訴請收回被徵收之系爭13筆土地，其中三重埔段321及329地號等2筆土地，依44年2月23日土地登記簿所載登記原因為買賣，因非屬徵收取得，無申請收回規定之適用；至其餘東新庄子段76地號及三重埔段314 地號等11筆土地，係報奉行政院42年10月16日台42內6069號令核准徵收，並經臺北縣政府43年1月19日(43)北府達地二字第0237號公告徵收在案，公告期滿原土地所有權人並未爭執，原徵收處分具有徵收效力，雖於徵收後，先於44年2月 23日以43年5月1日「國有買賣」為登記原因辦理移轉登記，嗣經汐止地政事務所報經臺北縣政府以49年4月29日北府德地一字第2829號令更正以徵收為原因，於同年5月5日辦竣更正登記且迄未塗消，故應屬徵收取得。本件為土地徵收條例公布施行前公告徵收之土地，原土地所有權人申請收回之案件，依該條例第61條規定，應依徵收時之土地法第219條規定辦理。按徵收時該條規定對於原土地所有權人行使收回權期間，並未若78年修正後有期間限制之規定，從而，為解決修正前收回權消滅時效法令之適用疑義，內政部83年5月3日台(83)內地字第8377377號函釋以有關修正前收回權消滅時效可類推適用民法第380條關於買回5年期間之規定，或民法第125條一般請求權15年時效期間之規定，該見解亦為本院所採，上訴人於91年始申請收回，顯已逾越得申請收回之法定期限。㈡台肥公司第六廠徵收之其他爭執土地，前經案外之其他土地所有權人杜桐玉等人提請行政訴訟請求返還，並經本院73年10月12日判字第1270號判決駁回在案，與本案係屬同一事實，依其判決理由觀之，台肥公司既已於規定期限內依徵收計畫使用，依司法院釋字第236號解釋及本院68年判字第52號判例，自無土地法第219條規定之適用；又徵收土地如已依原核准計畫所定之期限內使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬土地所有權人之行使範疇，要不發生原土地所有權人照原徵收價額收回其土地之問題等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人及參加人台肥公司雖主張略以三重埔段321地號、329地號2筆土地登記為買賣，有絕賣契約，由台肥公司取得，非屬徵收取得之土地云云。惟依參加人台肥公司93年8月19日肥土字第9301362號函臺北市政府所檢送之本件徵收清冊第9頁載有該2地號觀之，該2筆土地係經徵收之土地，應可確認，被上訴人及參加人既未能證明該2筆土地曾經撤銷徵收，而徵收為原始取得，依民法第759條規定，於登記前已取得不動產物權者，僅非經登記，不得處分其物權而已，取得並不以登記為生效要件；另者，雖土地法第43條規定，依該法所為之登記，有絕對效力，惟此僅係對善意信賴登記而取得權利之第三人所生之效力，而依當時土地法第30條之規定，台肥公司既無自耕能力，復非以自耕為原因而取得，應無以買賣合法取得系爭農地之法效；又徵收時之土地法第237條亦有徵收價款提存之規定，是亦不能以有提存之事實即予認定參加人係以協議價購方式購得系爭土地，是以上訴人主張321地號、329地號2筆土地係以徵收取得者為可採。㈡按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，（本院52年判字第345號判例可資參照）；另查公法上請求權之消滅時效，固屬憲法上法律保留事項，不容行政機關以授權命令逕行規定其期間。惟於公法上請求權在法律未明定其時效期間前，亦應許類推適用相關公法或民法關於時效之規定，以填補該請求權無時效規定之漏洞（司法院釋字第474號解釋參照）。此項類推適用，係填補立法意旨之脫漏，不論係行政機關對人民之請求或人民對行政機關之公法上請求，均有消滅時效之適用，始符合法律安定之要求，亦應認與法律保留原則無違。是以行政法學之通說，就公法上請求權之消滅時效，應類推適用民法第125條前段、第128條「請求權，因15年間不行使而消滅。」「消滅時效，自請求權得行使時起算。」之規定（本院89年度判字第659號、89年度判字第62號判決參照）；另參酌行政程序法第131條第1項規定公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅，而對於在該法施行前之公法上請求權，應類推適用民法第125條 15年請求權時效之規定，亦為目前實務上之見解，是以就本件而言，其情形相類似，是以內政部前以83年5月3日台（83）內地字第8377377號函釋示，有關修正前收回權消滅時效可類推適用民法第125條一般請求權15年時效期間之規定之函釋，與土地法及民法相關規定無違，應予採用。經查，本件土地於42年核准徵收時，尚無現行都市計畫法第83條規定，自無該條規定適用。次查，上訴人自承略以「台肥公司於徵收補償發給完竣屆滿1年內，似應於部分徵收土地著手從事建廠事項，然事實上卻未將本件申請買回之土地供建廠使用，並無進行任何的具體建廠計畫或工程，反而約莫在一經徵收完竣同一時點，即立刻出租予成立於同一時間之啟業公司，令其利用而供生產焦煤之用，完全為私人營利所需，與政府國營機構興辦公用事業毫無關聯。至啟業公司設廠使用之土地以外，有關本件上訴人申請買回之土地部分，基本上均閒置未用」等情，而啟業化工公司係於58年11月20日辦理工廠登記，至78年1月12日歇業停工，足見上訴人等於部分土地供啟業化工公司興建焦煤廠使用及部分土地閒置未用當時，即知悉台肥公司有未依原徵收計畫作為興建氮肥廠使用之事實，則縱上訴人主張台肥公司有「不依核准計畫使用或於徵收完畢一年後不實行使用」為可採，則其請求權之時效，即應自當時起算，而啟業化工公司使用系爭徵收土地之事實，復為兩造所不爭執，並有本院73年度判字第1270號判決影本附卷可參，依該判決所示，其他部分土地所有權人，早於71年間，即已以該項情事為由，向被上訴人聲請收回被徵收之土地，益足證明上訴人等得請求收回之時效起算點，至遲亦應自71年間起算，至本件上訴人聲請時，已逾15年之時效期間，是以上訴人主張應自87年間台肥公司拆廠時，為其請求權可以行使時之起算點云云，要無可採，被上訴人以已逾時效為由，予以駁回，並無不合。又本件縱認應依78年修正後土地法第219條第1項請求收回權時效為5年之規定，而應自78年起算，其結論亦無不同等由，乃駁回上訴人在原審之訴。五、本院按：（一）「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」為土地徵收條例第61條所明定。又按「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」徵收時土地法第219條復有明定；迄78年 12月29日土地法第219條修正後第1項始規定「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」，即就收回權之行使定有期間限制之規定。則於78年12月29日土地法第219條規定修正前，徵收之土地不依核准計畫使用者，原土地所有權人得申請收回，此之收回請求權之行使，並無期間之限制，自應可類推適用民法第125條一般請求權15年之時效。惟依民法總則施行法第18條第2項規定：「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」民法債編施行法第3條第2項規定：「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」惟土地法第219條既於78年12月29日經修正，同月31日施行，於有該條第1項第1款或第2款之收回事由時，固亦可依該規定申請收回，惟應於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內為之，逾期即不得再為申請，是原土地所有權人聲請收回其土地，則適用土地法第219條修正前15年時效之殘餘期間，顯然長於修正後同條文所明定5年時效期間，自應適用修正後新修正較短之5年時效期間之規定。本件原土地所有權人本於土地法第219條第1項之事由，得向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地者，至遲應於83年12月31日前行使，否則該管市、縣地政機關應予以否准。（二）經查：台肥公司為建築氮肥廠，經臺灣省政府報由被上訴人民國42年10月16日台42(內）字第6069號令核准徵收現為臺北市南港區○○○段及東新庄子段等私有土地，交由臺北縣政府公告。上訴人丙○○、乙○○與訴外人陳江圳、陳哲雄、陳天贈、闕妲、闕河穗、李朝萬、黃東泉、陳重勝等人分別代表於91年5月7日、7月22日及8月22日以台肥公司南港第六廠所有基地為被上訴人核准徵收之私有土地，茲該廠已拆除不再使用，基於土地法第219條第1項規定，請求收回被徵收之土地，被上訴人予以否准等情，為原審依法認定之事實。是本件系爭土地既於42年被徵收，並經發給徵收補償完竣，依上開法律規定及說明，上訴人至遲應於83年12月31日前向被上訴人請求，卻遲至91年間才行使，顯已逾期，本件上訴人之請求自非有理。原審駁回上訴人之訴，雖非以此為由，其結論尚無不合，應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85 條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　97　　年　　12　　月　　25　　日最高行政法院第六庭審判長法官　吳　明　鴻法官　廖宏明法官　林　茂　權法官　侯　東　昇法官　黃　秋　鴻以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　97　　年　　12　　月　　25　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第1154號

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