最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第468號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 97年度判字第468號上　訴　人　大台北區瓦斯股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　羅嘉希　律師吳敬恆　律師被上訴人　臺北市政府代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　蔡鴻斌　律師張文輝　律師上列當事人間民營公用事業監督條例事件，上訴人對於中華民國95年7月11日臺北高等行政法院94年度訴字第3472號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人起訴主張：上訴人前於民國92年11月4日以(92)北瓦進財字第1361號函(下稱92年函)檢附相關文件，向被上訴人提呈天然瓦斯售價調整方案(下稱系爭售價調整案)，經被上訴人送交市議會審議，惟市議會並未將該案付委審查。上訴人乃於94年3月1日以(94)北瓦進財字第00426號函，復請求被上訴人應於2個月內依法簽具意見並轉呈經濟部核准，經被上訴人以94年4月11日府建二字第09411861600號函(下稱 94年函)復上訴人略以，系爭售價調整案已轉請市議會審議，迭有市議員對上訴人之經營有意見，致本案遲未順利付委審查，被上訴人仍會持續洽市議會請其儘速審議，惟仍請上訴人主動積極洽市議會，針對議員質詢之處予以澄清，以利儘速審議等語。上訴人對於上揭被上訴人94年函不服，遂提起本件一般行政訴訟。查上訴人係瓦斯經營業者，依司法院釋字第469號解釋所揭關於判斷公權利之法律原則，對於煤氣售價之調整有公權利，即使煤氣售價自95年改為新制後，亦不影響本件程序之權利保護必要。被上訴人將上訴人系爭售價調整案送交市議會審議，違反民營公用事業監督條例第7條，有逾越裁量之違法，並違反行政程序法第6條。即使認為被上訴人有權將系爭售價調整案送交市議會審議，被上訴人仍應於2個月內依法簽具意見轉呈經濟部，詎其未於2個月內簽具意見轉呈，已屬違法，諉過於市議會，並無理由。上訴人因被上訴人之違法不作為，遲遲無法調整天然瓦斯之售價，已影響公司經營與臺北市煤氣事業之公平市場競爭等語，求為判決被上訴人應就上訴人92年函所附之系爭售價調整案，簽具意見，轉呈經濟部核准(此為起訴備位聲明，上訴人未就起訴先位聲明敗訴部分提起上訴)。二、被上訴人則以：民營公用事業監督條例第7條之規範目的，非賦予民營公用事業有一對地方監督機關之公法上請求權。況上訴人92年函所附系爭售價調整案之計算基礎已不存在，上訴人訴請對基礎變更之調整方案再簽具意見轉呈經濟部，顯已因情事變更而無權利保護之必要與訴訟之實益，應予駁回。被上訴人歷年來均依上述程序辦理，亦為上訴人所明知及認同，於市議會未審議通過前，被上訴人自無法將系爭售價調整案簽具意見轉呈中央主管機關經濟部等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)按人民與中央或地方機關間，因公法上原因請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，此觀行政訴訟法第8條第1項規定甚明。又給付判決判斷之基準時，係以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準，是「煤氣事業有左列情形之一者，得考量其氣體售價之調整……㈢工資指數顯著變動或銀行利率與其合理利潤相差過鉅等原因，致其合理利潤低於實有資本百分之六時。……」、「煤氣事業依第2條規定調整氣體售價時，應依下列方式辦理：…… 應報請地方主管機關，簽具審查意見，轉請中央主管機關核准。」固為上訴人於92年11月4日行為時煤氣事業氣體售價審核作業要點(下稱售價審核要點)第2條第1項第3款及第3條第1款所明定，惟該要點嗣於94年12月2日修正，已刪除前開內容，改於新法第7條制定公式，而以基本費及從量費為基礎計算售價，則事實審行政法院自不得再適用修正前之規定以為論斷，先此敘明。(二)次按「凡民營公用事業，除法律別有規定外，依本條例監督之。」、「左列各款之公用事業，除由中央或地方公營者外得許民營：……煤氣。……」、「民營公用事業，除應由中央主管機關直接監督外，以經營範圍所屬之直轄市、縣(市)主管機關為地方監督機關，以中央主管機關為最高監督機關。」、「民營公用事業，訂定或修正有關公眾用戶之收費，及各項規章，應呈由地方監督機關，簽具意見，轉呈中央主管機關核准。」、「煤氣事業之主管機關在中央為經濟部，在地方為直轄市政府或縣(市)政府。」民營公用事業監督條例第1條、第2條第5款、第3條(原審誤植為第4條)及第7條；煤氣事業管理規則(下稱管理規則)第4條第1項分別定有明文。經查，有關民營公用煤氣事業之氣體售價調整案，中央主管機關經濟所為准駁決定，始直接對上訴人發生法律上效果，被上訴人初步之審查意見僅係經濟部作成決定前之參考，依法並無拘束經濟部之效力，故本件上訴人請求被上訴人所為上開簽具意見、轉呈行為，係屬行政內部行為即事實行為。茲應審究者，厥為上訴人是否具有請求被上訴人為該等行為之公法上權利，致該給付義務之違反，損害上訴人之權利？(三)按「公用事業及其他有獨占性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營。」憲法第144條定有明文。核上訴人所經營之煤氣事業屬生活必需品，為公用事業之一環，原屬國家給付行政之範疇，係例外許可國民經營，是制定有上述民營公用事業監督條例以為監督；依該條例第2條第5款、第4條、第7條等規定並訂定有管理規則(見該規則第1條)以為對煤氣事業管理之依據。依該管理規則第18條第1至3項、18條之1規定：「煤氣事業供應之氣體費率分為基本費及從量費。基本費之計算公式如下：每戶每月基本費＝(表外管汰換作業成本＋計量表成本＋抄表成本＋收費成本＋定期安全檢查成本＋資訊服務成本＋按費率基礎分離之資金成本)／用戶數／12。從量費之計算公式如下：每單位從量費＝(氣體作業成本＋貯存作業成本＋輸配作業成本＋維修作業成本＋按費率基礎分離之資金成本)／全年配氣量。」、「煤氣事業因組織、業務或營運情況之顯著變動，致其經營天然氣供應業務所收取之基本費或從量費不足以回收營運成本及資金成本時，得申請調整費率，並依中央主管機關規定應檢附之相關文件，報請地方主管機關，簽具審查意見後，轉報中央主管機關核定。」可知，煤氣業者有關煤氣售價之訂定，非得自由決定，而係繫之成本支出而為計算(上訴人行為時之售價審核要點第2條第1項、第3條規定已經修正，於原審法院為裁判時已不得適用，業於前述)。是煤氣業者於特定之法定事由下，雖得為售價之調整；然依上開規則第18條之1及民營公用事業監督條例(原審誤植為民營公用事業管理規則)第7條規定，須經中央主管機關即經濟部之核定或核准，以監督其無違民生需求之基本目的。上訴人為煤氣業者，雖係公用事業，然係從事私經濟活動，其售價之訂定本屬私法範疇，僅受有上開公法規定之限制，是上訴人主張其有調整售價之「公」權利，已無可採。(四)縱依民營公用事業監督條例第7條：「民營公用事業，訂定或修正有關公眾用戶之收費，及各項規章，應呈由地方監督機關，簽具意見，轉呈中央主管機關核准。」規定以觀，上訴人就其所營公用事業收費之調整，固非不得依該規定，請求中央主管機關即經濟部為核准與否之處分；然就其於本件所為，請求被上訴人為簽具意見及轉呈經濟部核准之行為而言，則屬行政內部行為，前已述及，上訴人並不因該規定而取得令被上訴人為簽具意見及轉呈行為之權利。遑論該條之規範目的在於保護消費大眾，而非公用事業經營者，自非賦予民營公用事業有一對地方監督機關之公法上請求權。更無庸論上訴人所請求被上訴人簽具意見之92年間所提系爭售價調整案，於94年12月2日審核售價要點修正後，即使調整輻度相同，惟就售價調整計算結構已因法規修正而有所不同，此時強令被上訴人就該未依法變更之調整方案簽具意見，轉呈經濟部，無非使被上訴人行無益之行政程序。(五)綜上，上訴人以92年函所提系爭售價調整案，因情事變更，並無請求被上訴人為簽具意見、轉呈經濟部之公權利及實益。至就被上訴人將系爭售價調整案，得否裁量送交市議會審議，並因市議會之延宕未決，而致無法將該案轉呈經濟部審核之攻擊及防禦方法，經核與本件判決結果不生影響等由，因而駁回上訴人之訴。四、上訴意旨略以：原審認定被上訴人就系爭售價調整案簽具意見及轉呈經濟部之行為，屬行政內部行為，上訴人無要求被上訴人為此行為之權，惟倘依此見解，則一方面上訴人無權訴請被上訴人簽具意見轉呈經濟部，另一方面也無權訴請經濟部作成准駁處分(未經被上訴人協力義務)，然上訴人權利明明因政府行政怠惰而無限期受到侵害，竟不能透過司法途徑救濟，原審上開見解顯然違反有權利即有救濟原則；且原審從未闡明「人民有無要求其他機關(如本件被上訴人) 作成協力行為之權」此一重要法律問題，亦有不適用行政訴訟法第125條闡明義務之違法，侵害人上訴人之聽審請求權；而原判決關於「上訴人無公法上請求權要求被上訴人簽具意見轉呈經濟部」之部分，違反司法院釋字第469號解釋關於判斷公權利之法律原則；至原判決關於因天然瓦斯售價調整新制實施，造成情事變更致上訴人無權利保護必要之認定，亦侵犯經濟部之法定職權，違反權利分立之憲法原則，而有判決不備理由之違法；再者，原審認為「因新制實施之情事變更，上訴人無權利保護必要」，顯係認為被上訴人得作成駁回處分，惟此與原審另一方面又認「被上訴人簽具意見轉呈之行為並非行政處分」之理由，顯有前後矛盾之違法云云，訴請將原判決廢棄改判。然本院查：(一)「民營公用事業，除應由中央主管機關直接監督者外，以經營範圍所屬之直轄市、縣(市)主管機關為地方監督機關，以中央主管機關為最高監督機關。」民營公用事業監督條例第3條定有明文。依上開規定，被上訴人為本件之地方監督機關，對於系爭售價調整案，雖無最終核准權，卻有形式及實質之審核權。如系爭售價調整案未依相關法令計算調整天然瓦斯售價，被上訴人本於監督機關之立場，自得命上訴人依法令為正確之修正計算，另行報請轉呈中央主關機關核准。被上訴人與經濟部既均為監督機關，各自依法監督，被上訴人有初步審核及簽註意見之權；經濟部有最終核准權，此與上訴人所舉「權力分立之憲法原則」、「需其他機關之協力為行政處分」均無涉。本件因售價審核要點於94年12月2日修正，改於新法第7條制定公式，而以基本費及從量費為基礎計算售價，事實審行政法院自不得再適用修正前之規定以為論斷，有如前述。則原判決認系爭售價調整案於94年12月2日審核售價要點修正後，即使調整幅度相同，惟就售價調整計算結構已因法規修正而有所不同，此時強令被上訴人就該未依法變更之調整方案簽具意見，轉呈經濟部，無非使被上訴人行無益之行政程序，而為國家資源之浪費，即非無見。是以縱如上訴人主張，其有「要求被上訴人簽具意見轉呈經濟部」之公法上請求權，亦應依新制(95年1月1日起實施)計算審核後報請核准，被上訴人與中央主管機關經濟部當無需再對上訴人原提呈之舊制計算方式簽註意見或核准調整之必要，而被上訴人對於應否加註意見轉呈，依法亦非全無裁量之餘地。原審以上訴人無權利保護之必要，而駁回其訴，於法即無不合。(二)又被上訴人於92年11月4日收受上訴人提出之系爭售價調整案，遲未將該案簽註意見。上訴人主張：因此煤氣價二年間無法調漲，影響上訴人之收益甚鉅，被上訴人應負損害賠償之責，上訴人就本件如獲勝訴判決，將可確認被上訴人違法，上訴人自有權利保護之實益等語。惟查，上訴人於本件縱獲勝訴判決，亦僅係命被上訴人加註意見轉呈，經濟部本非必核准調整售價，更無從據以確認被上訴人違法之效果。(三)另上訴人主張其於原審提起課予義務訴訟(先位聲明)部分，原審既認定被上訴人「簽具意見及轉呈經濟部」係屬事實行為，而非行政處分，卻未於言詞辯論時，由審判長為適當之闡明，本件未經過兩造為適當完全之陳述與辯論，原審認起訴不合法，逕行駁回上訴人此部分之訴，有突襲裁判之嫌，亦違反行政訴訟法第125條所規定之闡明義務，並侵害上訴人之聽審請求權乙節。然查，本案就系爭售價調整案為准駁之行政處分機關，依法為經濟部，被上訴人初步之簽具意見及轉呈行為，性質並上非行政處分，上訴人自不得對之提起訴願或課予義務訴訟，此項爭點迭經上訴人及被上訴人於原審歷次書狀中加以攻防，並無不明瞭或不完足之部分，實無由原審審判長再行闡明之必要。上訴人指摘原審就此未盡闡明義務，已影響其權利受侵害之救濟請求權，顯有誤解。又上開被上訴人「簽具意見及轉呈經濟部」之行為，雖非行政處分，而屬事實行為，被上訴人如拒不為之，上訴人乃可依行政訴訟法第8條之規定，提起給付訴訟。原判決率認上訴人並無公法上之請求權，固非的論，惟上訴人就其在原審先位聲明之部分，並未提起上訴，其提起給付訴訟之部分亦無理由，有如前述，則本件結論既無不同，仍應予以維持。(四)按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。本件原判決已就維持原處分及訴願決定所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，詳如上述，並無所謂判決理由不備或理由矛盾之違背法令情形。至於上訴人其餘訴稱各節，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及原審贅述與判決結果不生影響部分，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　97　　年　　5　　月　　29　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　姜仁脩法官　黃清光法官　鄭　忠　仁法官　吳　東　都以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　97　　年　　5　　月　　29　　日書記官　王　福　瀛

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