最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第745號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 97年度判字第745號上　訴　人　臺北市政府代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　蔡進良　律師被上訴人　僑果實業股份有限公司代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　陳福寧　律師上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國95年8月 24日臺北高等行政法院94年度訴字第2313號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決撤銷訴願決定、原處分關於被上訴人所有之臺北市○○街53巷9號（坐落臺北市○○區○○段1小第581地號）歷史建築列為禁止進入之管制地點，及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、上訴人以坐落臺北市○○區○○段1小段581地號，建物門牌號為臺北市○○區○○街53巷9號之建物（下稱系爭建物），因位於日式宿舍群落地區，具有一定歷史風貌及保存價值，經附近居民及民意代表陳情，乃邀集專家學者，於民國92年11月5日召開臺北市○○街53巷2、4、6、8、9、11、13號日式宿舍保存價值現場鑑定會勘。上訴人於92年12月4日召開公聽會，並於93年4月2日召開臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會（下稱歷史建築審查委員會）第12次會議，決議同意登錄包含系爭建物在內等9棟建物為歷史建築以及整體規劃保存區範圍。經上訴人所屬文化局分別於93年4月15日以北市文化二字第09330358400號函知系爭建物當時原所有人臺灣銀行有關其經管之房地已進入指定登錄程序，實不宜拆除，亦請暫緩標售處分；93年5月6日以北市文化二字第09330497400號函知臺灣銀行如仍執意標售處理，宜請週知有意競標之建商或民眾，俾其考量未來配合相關規定辦理。系爭建物經臺灣銀行完成標售作業，於93年9月7日移轉所有權予訴外人鄭何雪，再由鄭何雪於93年9月16日移轉系爭建物所有權予被上訴人，被上訴人旋於93年9月21日凌晨3時僱工拆除系爭建物。93年9月21日上午10時上訴人依原排定議程於第 1288次市政會議通過系爭建物為歷史建築，並於93年10月1 日以府文化二字第09304449800號公告登錄臺北市○○街53 巷2、4、6、8、9、10、13號及臺北市○○路○段25、27號等建築物為臺北市歷史建築，同時以93年10月1日府文化二字第09304449801號函知被上訴人。由於系爭建物遭被上訴人於上訴人前開市政會議當日凌晨3時雇工拆毀，且嗣後發現隔鄰即臺北市○○街11號建物已依法指定公告之古蹟，亦遭部分破壞，上訴人就此檢討後，再於同年10月8日歷史建築審查委員會第15次會議討論，結果認為不影響日式建築群落特徵，仍應維持登錄歷史建築之決議，爰依行為時文化資產保存法第29條之1第5款規定，擬定緊急應變計畫，並於93年10月6日僱請保全人員管制進出，再於93年10月11日以府文化二字第09304452200號公告（下稱系爭公告）臺北市○○ 街53巷11號及包含系爭建物在內等9處歷史建築列為禁止進入之管制地點，並以93年10月11日府文化二字第09304452300號函（下稱原處分）知被上訴人。被上訴人對原處分不服，提出訴願，經決定駁回，遂提起本件訴訟。經原審法院為一部分勝訴一部分敗訴之判決，茲上訴人就其敗訴部分，提起上訴。二、被上訴人於原審起訴主張略以：系爭公告將系爭建物列為禁止進入之管制地點，顯已對上開建築之所有人之財產形成限制，依憲法第15條、第23條及行政程序法第150條第2項規定，原處分必須符合授權明確性之原則，然文化資產保存法授權之範圍乃屬於對古蹟之管理維護事項，與本件指定歷史建築乃屬不同事項，是系爭公告已明顯逾越文化資產保存法之相關規定，違反法律保留原則；另文化資產保存法施行細則第56條之1第1項以及歷史建築登錄及輔助辦法第10條規定內容觀之，乃屬主管機關為保存維護歷史建築，對於標的建物訂定、實施保存維護計畫之規定，實與上訴人以公權力強制禁止被上訴人進入系爭建物之公告內容無涉。再者，上訴人登錄包括系爭建築之齊東街53巷2、4、6、8、9、10、11號建築為歷史建築乃以其建物為個別認定，並以建築物之類別以予登錄，然系爭建物早於93年9月21日已拆除不復存在，是系爭建物是否有再予維護之必要，已有疑問；且系爭建物既遭拆除，進入系爭建物坐落基地亦無可能再為任何破壞之可能，是上訴人就系爭建物所為禁止被上訴人進入之行政處分實已失去其實益性，顯已逾越其裁量之範圍，故系爭禁止進入公告實屬違法之行政處分，應予撤銷。另行政執行法第36條之即時強制本屬事實行為，是行政執行法第36條不得作為上訴人限制所有權人使用處分之依據。況上訴人為禁止進入之原處分，並未解釋有任何天災、事變或交通上、衛生上、公共安全上有危害情形，及有何人民受有生命、身體、財產等迫切之危害，故本件之禁止進入之原處分，完全不具備行政執行法所定之要件至明。系爭禁止進入公告援引非屬其法源依據之文化資產保存法第29條之1第5款及行政執行法第36條之規定，顯係違反法律保留原則。再者，有關古蹟與歷史建築之規定，於文化資產保存法第3章固定有明文，但全章都是規定古蹟，僅第27條之1規定歷史建築，而歷史建築之規定並未明訂準用古蹟之規定，故該法有關古蹟之規定並不當然適用於歷史建築。而文化資產保存法第29條之1第5款規定並不包括歷史建築亦可擬定緊急應變計畫，甚且同法施行細則第56條之1規定並非緊急應變計畫。另文化資產保存法第27條之1固有授權中央主管機關另定「登錄基準、審查程序及輔助辦法」，但並未授權中央主管機關擬具「緊急應變計畫」。甚且，中央主管機關公布之登錄及輔助辦法第10條規定，直轄市主管機關於必要時，得配合檢討修正區域計畫、都市計畫等相關法令措施，或擬具具體維護計畫，亦非緊急應變計畫，基前所述，前揭文化資產保存法並無規定可以實施緊急處分，亦無準用古蹟可以擬定緊急應變計畫，限制進入亦係違反憲法保障財產權之規定，無法律之授權，不知上訴人係依何法律規定行使行政裁量權？爰請將訴願決定及原處分撤銷等語。三、上訴人則略以：系爭建物遭其所有人被上訴人於上訴人審議登錄當日凌晨雇工拆除，且隔鄰即齊東街11號建物已依法指定公告之古蹟，亦遭部分破壞，上訴人為維護系爭建物旁即齊東街53巷11號之古蹟，以及包含系爭建物所在及其他登錄公告之歷史建築等整體風貌，避免再遭破壞，以待將來依法劃定保存區予以保存維護，故上訴人有鑒於先前系爭建物之隔鄰古蹟遭到局部破壞，以及上訴人對於已經委員會決議之歷史建築毀壞之客觀事實，為防止危害再度發生，始為系爭禁止進入管制之公告，是此項處分所據事實，客觀上明白足以確認。臺北市○○街日式宿舍歷史風貌特定專用區係以指定齊東街53巷11號為古蹟本體，並登錄包含系爭建物在內等9棟建物為歷史建築，以規劃整體日式宿舍群落保存區範圍，現系爭建物及該市定古蹟均遭破壞，是為維護該日式建築群落，上訴人依文化資產保護法第29條之1第5款等規定，擬定緊急應變計畫，同時依行政執行法第36條規定先於同年10月6日委請保全人員管制進出，再於93年10月11日以系爭公告「禁止進入」，於法尚無不合。再者，上訴人系爭禁止進入管制行為，係以公告形式就包含市定古蹟（即系爭建物鄰房齊東街53巷11號）及系爭建物等歷史建築及其等所在基地，列為禁止進入地點而予以管制；且其內容僅係要求公告之建物及土地所有權人或經其同意者，欲進入其內，應先知會上訴人及其所屬文化局，由該局人員會同前往。此項行為係因有鑒於先前系爭建物之隔鄰古蹟遭到局部破壞，以及上訴人對於已經委員會決議之歷史建築毀壞之客觀事實，為防免危害再度發生，基於文化資產保存法第28條第1項前段及第 29條之1、登錄及輔助辦法第10條規定所定管理維護古蹟及歷史建築之職權所為，同時為達成擬定中整體「齊東街日式宿舍歷史風貌特定專用區計畫」，參照文化資產保存法第36條、施行細則第56條之1、登錄及輔助辦法第10條之目的，所為必要性措施，於法並無不合。另外，被上訴人主張系爭建物已滅失，無以回復云者，係其主觀認定，實情經上訴人判定係拆除建材仍置原地，尚有回復可能，且歷史建築尚得以不同之形態展現，也因此上訴人才公告禁止進入，以避免人為再次破壞或搬移相關物件，此不僅係鑒於被上訴人先前之拆除行為，也是目前不得不然之措施，應無違反比例原則。況且，系爭禁止進入管制公告雖有引用行政執行法第36條之規定，惟此係針對上訴人93年10月6日下午開始委請保全人員管制之強制行為而言，惟仍不影響系爭禁止進入管制公告行為或強制行為之合法性。末查，系爭建物既經歷史建築審查委員會審查通過登錄為歷史建築，則縱使建物型態變更，若技術上可得回復或以變更後型態而保存價值，仍得予以登錄公告，尚非法實現不能，為免系爭建物再次發生破壞或搬移相關物件，上訴人自得為管理、維護之必要行為等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：被上訴人就原處分有關禁止被上訴人進入臺北市○○○路○段30巷14、16號房屋暨臺北市○○區○○段1小段581地號及其上房屋齊東街53巷9號之行政處分部分，查系爭公告並未禁止被上訴人進入臺北市○○○路○段30巷14、16號房屋之處分，被上訴人認為原處分此部分有違誤，應予撤銷，於法不合，應予駁回。至於系爭公告之公告事項第2、3項之限制處分，係屬於課予特定相對人為一定作為或不作為義務之行政處分，則該處分必須符合授權明確性原則。然文化資產保存法之規定，其授權範圍乃屬對於古蹟之管理維護事項，與本件系爭建物係經指定為歷史建築乃屬不同事項。且依文化資產保存法對於古蹟及歷史建物乃為不同定義，此參諸文化資產保存法第3條規定自明，是古蹟與歷史建築分屬不同之文化資產。有關古蹟與歷史建築之規定，於文化資產保存法第3章固定有明文，但全章都是規定古蹟，僅第27條之1規定歷史建築之登錄與補助，而歷史建築之規定並未明訂準用古蹟之規定，故該法有關古蹟之規定並不當然適用於歷史建築。茲依文化資產保存法第29條之1乃就古蹟管理維護內容之規定，並未明文規定準用於歷史建築，因此並不包括歷史建築亦可依文化資產保存法第29條之1第5款之規定擬定緊急應變計畫。上訴人系爭公告限制被上訴人禁止進入系爭建物部分，因系爭建物係屬歷史建築，卻逕予援引上揭條文，已明顯逾越文化資產保存法之相關規定，違反法律保留原則。至文化資產保存法施行細則第56條之1規定，查整體風貌保存維護計畫顯與上揭所指緊急應變計畫有別，故而，上訴人辯稱依同法第29條之1第5款、同法施行細則第56條之1第1項前斷規定，其可擬具緊急應變計畫禁止進入云云，殊有誤會。是有關歷史建築之管理維護，上訴人無權限擬定緊急應變計畫，以系爭公告禁止進入。另查文化資產保存法第27條之1固有授權中央主管機關另定「登錄基準、審查程序及輔助辦法」，但並未授權中央主管機關擬具「緊急應變計畫」。且中央主管機關公布之登錄及輔助辦法第10條規定，亦非緊急應變計畫。按文化資產保存法施行細則及登錄及輔助辦法之規定內容觀之，乃屬主管機關為保存維護歷史建築，對於標的建物訂定、實施保存維護計畫之規定，此顯與上訴人以公權力強制禁止被上訴人進入系爭建物之公告內容業已限制人民財產權規定無涉，上訴人系爭公告關於禁止所有人進入此不動產之限制，並非上揭法規規範內容，上訴人稱其可依此為一切管理維護之必要措施云云，顯屬於法無據。又縱依上訴人所辯，系爭公告、原處分之法令依據引用文化資產保存法第29條之1規定部分，係因為保護齊東街53巷11號古蹟本體而來，適用法令並無違誤云云。然依行為時文化資產保存法第29條之1規定可知，其內容應係為管理維護古蹟之必要而設。查系爭公告內容顯已對系爭建物之所有權人之財產形成限制，且未設有時間之限制，已侵害人民財產權，難認為屬文化資產保存法規定緊急應變計畫規範之內容，該法既無明文規定得予限制人民財產權，上訴人所為系爭公告就此部分，亦屬於法有違。至上訴人另援引其系爭公告限制進入管制地點依據乃行政執行法第36條規定辦理云云。按行政執行法第36條及時強制規定，本屬事實行為，其規範要件乃須為阻止犯罪、危害之發生或避免急迫危險，而有即時處置之必要時，始得為即時強制處分。上訴人為系爭禁止進入公告時，系爭建物早已遭被上訴人拆除，難認有何犯罪正在發生或即將發生或有何危害發生或有何急迫危險，難認為符合行政執行法第36條規定而得予為系爭限制處分。至所稱為保護臺北市○○街53巷11號古蹟本體云云，亦未舉出有何符合上揭情形而必須限制進入非屬古蹟本體，而須限制被上訴人僑果公司進入其所系爭建物之處分，是行政執行法第36條規定不得作為上訴人限制所有權人即被上訴人使用其財產權處分之依據。況上訴人為禁止進入系爭建物之原處分，並未解釋有任何天災、事變或交通上、衛生上、公共安全上有危害情形，及有何人民受有生命、身體、財產等迫切之危害，是本件原處分關於被上訴人所有之臺北市○○街53巷9號（坐落臺北市○○ 區○○段1小第581地號）歷史建築列為「禁止進入」之管制地點部分，於法既有違誤，訴願決定就違法部分未予糾正，仍予維持，即有未合，被上訴人就此部分訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。五、本院經核原判決關於上訴人敗訴部分之判決固非無見。惟查「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」行政訴訟法第189 條第1項前段定有明文。經查本案系爭建物及其基地為被上訴人所有，於93年10月1日連同其他8棟（處）建物，一併為上訴人以府文化二字第09304449800號公告登錄為歷史建築，參其登錄理由可知，本件歷史建築登錄公告處分，係著眼於行為時文化資產保存法第1條第6款所定具有歷史、文化價值之傳統聚落、古市街，非僅以單一建物為古建築物為斷。故系爭禁止進入處分係連同其他8棟歷史建築，及系爭建物之隔鄰古蹟作為管制範圍。況上訴人於原審已提出系爭建物隔鄰古蹟遭新的破壞之相關照片證據，復以原判決已認定系爭建物為被上訴人拆毀之事實，則上訴人所為系爭禁止進入公告處分，乃基於當時古蹟及歷史建築遭受破壞而予以管制，實有其必要，且與行為時文化資產保存法施行細則第56條之1及歷史建築登錄及輔助辦法第10條規定之意旨相符。原判決僅以單一系爭建物為對象，並以行為時文化資產保存法施行細則第56條之1之「整體風貌保存維護計畫」及歷史建築登錄及輔助辦法第10條「擬具具體維護計畫」，與文化資產保存法第29條之1第5款之「緊急應變計畫」有別，遽認系爭公告禁止進入處分違反法律保留原則，已不無與論理及經驗法則有背。且原判決另就系爭建物已遭被上訴人拆毀，即謂不符和行政執行法第36條規定，亦難謂無判決適用法規不當之違法。上訴意旨執以指摘原判決，非全無理由，應將原判決撤銷訴願決定、原處分關於被上訴人所有之臺北市○○街53巷9號（坐落臺北市○○區○○段1小第581地號）歷史建築列為禁止進入之管制地點，及該訴訟費用部分均廢棄，由原審法院詳為調查後，另為適法之裁判。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　97　　年　　7　　月　　24　　日最高行政法院第六庭審判長法官　林茂權法官　楊惠欽法官　黃淑玲法官　侯　東　昇法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　97　　年　　7　　月　　24　　日書記官　王　福　瀛

最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第745號

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