97年度判字第822號｜行政：管理費｜裁判日期：97 年 09 月 04 日

最　高　行　政　法　院　判　決 97年度判字第822號上　訴　人　高雄市船舶貨物裝卸承攬商業同業公會代　表　人　甲○○ 上　訴　人　高雄港裝卸股份有限公司代　表　人　乙○○ 被上訴人　交通部高雄港務局代　表　人　丙○○ 訴訟代理人　王伊忱律師陳景裕律師上列當事人間管理費事件，上訴人對於中華民國95年7月21日高雄高等行政法院94年度訴字第64號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人與在高雄港區從事船舶貨物裝卸承攬業務之業者，向由業者出具繳款同意書之方式收取裝卸管理費，其中並明定費率、業者繳款程序等，被上訴人收受裝卸管理費後，開立統一發票予業者，俾其辦理後續營業稅申報事宜。惟上訴人高雄市船舶貨物裝卸承攬商業同業公會（下稱高雄市裝卸承攬公會）認為上開費用應屬規費，乃以民國93年7月30日（93）高裝卸吉字第023號函請被上訴人於收受上訴人之會員繳交裝卸管理費時，改交付銀錢收據予繳交者，並停止開立統一發票繳交裝卸管理費之該會會員。經被上訴人以93年8月6日高港營運字第0930020054號函否准所請。上訴人不服，提起訴願，經交通部訴願決定不受理後，提起本件行政訴訟，並追加當事人高雄港裝卸股份有限公司（下稱高雄港裝卸公司）。二、上訴人起訴主張：被上訴人係依據商港法、商港棧埠管理規則收取系爭裝卸管理費，而非依營業稅法規定收取銷售勞務之代價，被上訴人誤認其係屬營業收入，而開立統一發票作為銷售憑證，自有違誤。高雄港裝卸業者於港區進行裝卸業務，係使用其本身之勞工及機具設備，被上訴人並未提供任何勞務服務，且系爭裝卸管理費亦非被上訴人提供碼頭供業者使用之對價，若謂裝卸管理費係使用碼頭之代價，則「裝卸管理費」與「碼頭通過費」均為使用碼頭之代價，被上訴人顯然重複收取「使用碼頭之代價」無疑。又系爭裝卸管理費之收取，其目的係為歸墊碼頭工人改制退休金特殊用途，被上訴人將之充作主要營業收入─棧埠收入項目之一，確屬誤解，且顯違反依法行政原則及誠信原則等情，爰請判決被上訴人應於收受上訴人高雄港裝卸公司及高雄市裝卸承攬公會之會員繳交裝卸管理費時，為開立銀錢收據，並停止開立統一發票之行為。三、被上訴人則以：93年1月30日修正公布之「商港棧埠管理規則」第90條規定：「商港管理機關對船舶貨物裝卸承攬業得以約定方式收取管理費。」被上訴人依該規則規定收取裝卸管理費，性質上並非規費法所稱之規費。又裝卸承攬業繳交之裝卸管理費，係被上訴人提供碼頭供裝卸承攬業者使用之對價，被上訴人既有提供管理勞務，又有提供碼頭供裝卸業者使用收益，並據此收取「裝卸管理費」，依營業稅法第3 條第2項規定，自屬銷售勞務至明，被上訴人應依法繳納營業稅，並對繳交裝卸管理費之業者開立統一發票，於法並無不合等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）交通部於85年9月10日依行為時商港法第50條之規定修訂發布國際商港棧埠管理規則，於93年1月30日修正名稱為商港棧埠管理規則，該規則第90條規定：「商港管理機關對船舶貨物裝卸承攬業，得以約定方式收取管理費。」交通部所轄各港，除臺中港自開港以來，船舶貨物裝卸承攬業即由民營公司經營，並向臺中港務局繳交管理費外，其他各港自87年起，始陸續實施碼頭工人制度合理化改制，將裝卸業開放民營，並由各該商港管理機關向民營業者收取裝卸管理費。該管理費即係商港管理機關即港務局基於國營事業之身分依民事契約關係向船舶貨物裝卸承攬業約定收取之營運（業）收入（對價），屬各港營收項目之一，與港務局或航政公權力事項之行使無涉，非屬規費法第8條第1款所稱「機關」及「公有公共設施使用規費」之範圍。蓋各商港管理機關即港務局對於民營裝卸承攬業負監督管理及提供良好作業環境之責，對於碼頭裝卸秩序之維持、勞安衛生業務之行政督導及港區交通、環保之維護等，皆須配置相當人力物力；且商港管理機關亦需負擔與裝卸作業相關之港埠設施如碼頭、倉棧、港區道路、照明等設置、管理及維護費用，是以收取管理費以支應上述各項港埠營運費用之支出有其必要性，此有交通部94年8月18日交航字第0940009254號函（答復臺北高等行政法院 93年度訴字第2670號函）及95年2月7日交航字第0950001395號函（答復原審法院94年度訴字第278號函）可參，是高雄港務局向該港區船舶貨物裝卸承攬業所收取之管理費自屬各港務局之營業收入。至各港務局收取之裝卸管理費及盈餘提撥數係用於歸還航港建設基金代墊民營化後基隆、高雄、花蓮三港務局碼頭工人退休離職金，乃因各港務局係屬國營事業，其取得之裝卸管理費如何運用，仍受有關機關內部統籌規劃之故，與其性質上乃各港務局之營業收入無關。（二）上訴人高雄港裝卸公司係經被上訴人許可船舶貨物裝卸承攬之合法業者，依商港棧埠管理規則第90條規定，與被上訴人簽訂「船舶貨物裝卸承攬業繳款同意書」，同意按「臺灣省高雄港港埠業務費費率表」繳交每一船次所承攬裝卸貨物之管理費，有關繳納裝卸管理費之權利義務關係，存在於上訴人高雄市裝卸公司與被上訴人之間，即使此項裝卸管理費係因裝卸貨物所產生，船舶貨物裝卸承攬業者將其轉嫁予貨方負擔，仍無從變更上開權利義務之主體關係。船舶貨物裝卸承攬業者向貨方收取此項費用，屬於其辦理貨物裝卸承攬所收取之費用，依營業稅法第16條規定，屬船舶貨物裝卸承攬業者銷售勞務予貨方之銷售額範圍。貨方將此項由其負擔之費用，直接支付予被上訴人，僅係支付方法不同，亦屬貨方對船舶貨物裝卸承攬業者付費用，並無從變更上開支付裝卸管理費之權利義務主體關係。是貨方對船舶貨物裝卸承攬業者所負之義務（支付船舶貨物裝卸承攬業者銷售勞務費用），與船舶貨物裝卸承攬業者對被上訴人所負義務（支付裝卸管理費），各自獨立，內容亦不相同，兩者並不生代收代付問題，亦即被上訴人收取裝卸管理費後，依法應開立發票予船舶貨物裝卸承攬業者，而貨物所有人支付費用後則應向船舶貨物裝卸承攬業者取具發票，貨物所有人直接將款項交付予被上訴人，並由被上訴人開立統一發票直接交付予貨物所有人，即屬跳開發票。再者，被上訴人訂定之「高雄港船舶貨物裝卸承攬業設置管理作業手冊」第18條規定：「船舶貨物裝卸承攬業應依規定繳交管理費用，但另有約定者從其約定。」係呼應商港棧埠管理規則第90條有關商港管理機關對船舶貨物裝卸承攬業，得以約定方式收取管理費之規定。換言之，被上訴人不論收取裝卸管理費與否，均以船舶貨物裝卸承攬業者為對象，非謂倘不向船舶貨物裝卸承攬業者收費，即可任意約定改向第三人收費之意。況裝卸管理費繳納之書面約定，存在於被上訴人與船舶貨物裝卸承攬業者之間，貨方並未參與，是被上訴人依法自不能直接開立發票與貨方。（三）再由高雄港務局棧埠業務費預收及付費保證實施須知第2、3條規定可知，棧埠費用項目甚多，係總括貨方（報關行、運輸行、各廠商貨主等）及船舶貨物裝卸承攬業應支付項目，並非謂貨方及船舶貨物裝卸承攬業均應支付所有屬於棧埠之費用項目，貨方及船舶貨物裝卸承攬業者實際應支付何項具體費用予被上訴人，應個案就法令及契約判定之，不能以上開規定即認為貨方對被上訴人有支付裝卸管理費之義務，此由被上訴人89年9月16日89高港業營字第26836號復高雄市裝卸承攬公會函所載「裝卸管理費：係裝卸費之一部分，並明訂於高雄港船舶貨物裝卸承攬業設置管理作業手冊第18條條文內，為裝卸承攬業固定成本支出之費用，並非代收代付業務範疇。至於裝卸業者與船、貨方另有約定，應由當事雙方依約定行使，裝卸業者不能據此變更繳款義務」，亦明。（四）碼頭船舶貨物裝卸原由各港務局自行經營，嗣開放民營將裝卸業經營權釋放予船舶貨物裝卸承攬業。被上訴人係自87年1月1日將船舶貨物裝卸民營化，而被上訴人港埠作業委託人（申請人）指定開立專用發票買受人之作業規定，乃係被上訴人於75年7月16日以75高港業營字第20548號函就高雄港港埠費用開立發票可否以指定買受人方式作業，其訂定於75年，係在船舶貨物裝卸未開放民營化之前。上訴人高雄市裝卸承攬公會於93年7月30日發函給被上訴人為前揭請求時，被上訴人既未經營貨物裝卸承攬，貨方亦非委託被上訴人辦理貨物裝卸承攬，自無指定專用發票買受人作業規定之適用。縱被上訴人嗣仍予以沿用，惟其沿用既與法不合，且將造成跳開發票之違章，自應予以停止沿用。（五）另查船舶貨物裝卸業務，各港務局開放民營，經營權釋放予經許可營運之船舶貨物裝卸承攬業，並由商港管理機關收取管理費用以維持港埠營運，為各港營收項目之一，其與港務或航政公權力之行使無關，非但有上開交通部函文可按，且依卷附兩造所簽立之「船舶貨物裝卸承攬業繳款同意書」第4條約定：「本公司所繳管理費未含營業稅，營業稅由本公司負擔。」益證船舶貨物裝卸承攬業依其與商港管理機關之約定所支付之裝卸管理費並非規費，而係被上訴人銷售勞務之代價。（六）被上訴人以93年8月6日高港營運字第0930020054號函答復上訴人高雄市裝卸承攬公會，認為應以統一發票為系爭裝卸管理之收款憑證，依法並無違誤，上訴人提起本件訴訟，訴請被上訴人應於收受上訴人高雄港裝卸公司及高雄市裝卸承攬公會之會員繳交裝卸管理費時，為開立銀錢收據，並停止開立統一發票之行為，為無理由，因而將上訴人之訴駁回。五、本院查：（一）關於上訴人高雄市裝卸承攬公會部分：按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」依此規定提起一般公法上給付訴訟，須因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，自以原告有該給付之請求權為其前提要件。上訴人係主張系爭裝卸管理費之收取與給付係依據商港法暨商港棧埠管理規則之規定，並非營業稅法所規定之銷售貨物、或勞務代價，向被上訴人請求，於收受上訴人之會員繳交裝卸管理費時，開立銀錢收據並停止開立統一發票之行為云云。是依上訴人所訴之事實，無非係為其所屬會員之權益，以船舶貨物裝卸承攬商業同業公會名義代所屬會員請求被上訴人於收受其會員繳交裝卸管理費時，開立銀錢收據，並停止開立統一發票之行為。因上訴人係高雄市裝卸承攬公會，並非在高雄港區從事船舶貨物裝卸承攬業務之業者，在法律上並無得請求被上訴人開立銀錢收據予其本人或第三人之依據。上訴人逕行提起本件一般公法上給付訴訟，請求被上訴人於收受第三人（即其會員）繳交裝卸管理費時，應開立銀錢收據，並停止開立統一發票之行為，自屬顯無理由。原判決駁回上訴人之訴，理由容有未洽，惟其結果並無不同，仍應予維持。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。（二）關於上訴人高雄港裝卸公司部分：上訴人係請求被上訴人於收受其繳交之裝卸管理費時，開立銀錢收據，並停止開立統一發票之行為。原審業已指明依商港棧埠管理規則第90條之規定，商港管理機關對船舶貨物裝卸承攬業，得以約定方式收取管理費。系爭裝卸管理費即係商港管理機關（港務局）基於國營事業之身分，依民事契約關係，向船舶貨物裝卸承攬業約定收取之營運（業）收入（對價），屬各港營收項目之一，與港務局或航政公權力事項之行使無涉，非屬規費法第8條第1款所稱「機關」及「公有公共設施使用規費」之範圍。至各港務局收取之裝卸管理費及盈餘提撥數係用於歸還航港建設基金代墊民營化後基隆、高雄、花蓮三港務局碼頭工人退休離職金，乃因各港務局係屬國營事業，其取得之裝卸管理費如何運用，仍受有關機關內部統籌規劃之故，與其性質上乃各港務局之營業收入無關，詳如前述。則被上訴人向該港區船舶貨物裝卸承攬業所收取之管理費自屬各港務局之營業收入。又查，本件之爭點在於被上訴人於上訴人繳交裝卸管理費時，究須開立銀錢收據或統一發票，而被上訴人不論開立銀錢收據或統一發票，均屬營利事業應如何給與交易對象憑證之爭執，此與行政機關如何執行公權力無關。上訴人主張被上訴人收取裝卸管理費時，應開立銀錢收據，並應停止開立統一發票之行為，提起本件一般公法上給付訴訟，於法自屬無據。又按「在中華民國境內銷售貨物或勞務或進口貨物，均應依本法規定課徵加值型或非加值型之營業稅。」「提供勞務予他人，或提供貨物與他人使用收益，以取得代價者，為銷售勞務。」加值型及非加值型營業稅法第1條及第3條第2項分別定有明文。被上訴人究係如何提供勞務及系爭裝卸管理費之屬性如何，核屬事實審法院認定事實之職權行使事項，原判決援用交通部94年8 月18日交航字第0940009254號函（答復臺北高等行政法院93年度訴字第2670號函）及95年2月7日交航字第0950001395號函（答復原審法院94年度訴字第278號函），僅係說明交通部對於被上訴人提供勞務之內容及系爭裝卸管理費屬性之意見，該意見本無拘束原判決之效力，原審漏未提示上開函內容，雖有疏漏，惟原判決係依據商港棧埠管理規則第90條規定，認為被上訴人係國營事業，依民事契約關係收取裝卸管理費，屬其營收項目之一，且上訴人亦與被上訴人簽訂「船舶貨物裝卸承攬業繳款同意書」，同意按「臺灣省高雄港港埠業務費費率表」繳交每一船次所承攬裝卸貨物之管理費，及被上訴人93年8月6日高港營運字第0930020054號函復高雄市裝卸承攬公會，認為系爭裝卸管理費非屬規費，而為被上訴人基於公營事業之營業人銷售勞務所得，依法應開立統一發票以作為收款憑證，上訴人提起本件行政訴訟，訴請被上訴人應於收受上訴人繳交裝卸管理費時，開立銀錢收據，並停止開立統一發票之行為，為無理由，並無違誤。是原判決已就本件之爭點敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，與經驗法則、論理法則無違，並無判決不適用法規、不備理由或理由矛盾情事。其他上訴理由，無非係上訴人以其個人主觀上之歧異見解，對原審已論述之理由有所爭執，或對原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，任意指摘原判決認定事實不憑證據及證據理由矛盾，尚難認為合法之上訴理由。綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，於法洵無違誤，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　97　　年　　9　　月　　4　　日最高行政法院第四庭審判長法官　鍾　耀　光法官　吳慧娟法官　姜　仁　脩法官　王　德　麟法官　黃　清　光以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　97　　年　　9　　月　　4　　日書記官　王　史　民

最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第822號

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