97年度判字第855號｜行政：菸酒專賣暫行條例｜裁判日期：97 年 09 月 18 日

最　高　行　政　法　院　判　決 97年度判字第855號上　訴　人　志亞通商股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　黃文祥　律師楊貴森　律師被上訴人　財政部代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　陳欽賢　律師上列當事人間菸酒專賣暫行條例事件，上訴人對於中華民國96年12月27日臺北高等行政法院95年度訴更一字第130號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件上訴人於民國76年5月28日向前臺灣省菸酒公賣局（91 年7月1日改制為臺灣菸酒股份有限公司，下稱前公賣局，嗣該局徵收公賣利益業務由財政部承受）申請自英國進口SilkCut香菸3,000箱，同年8月23日上開香菸自國外出口，於同年9月20日到基隆關，同年10月24日琳恩颱風襲臺，上訴人於同年12月22日繳交公賣利益後提領750箱，復於翌年即77 年3月11日繳交公賣利益2筆各750箱，再於同年4月13日繳交公賣利益723箱，前後共計繳交洋菸4批2,973箱之公賣利益。迨89年1月31日，上訴人向前公賣局申請退還因76年風災浸損之進口香菸1,451箱之公賣利益計新臺幣（下同）12,043,300元及法定利息，經前公賣局以上訴人所請與該局現行核退公賣利益需於通關放行前短損，並檢具足資證明之公證報告正本於1個月內申請之規定不符，乃以90年12月31日(90)公業字第0030655號書函予以否准。上訴人不服，提起訴願及行政訴訟，遞遭財政部以92年4月3日台財訴字第0920016009號訴願決定及原審法院以94年3月10日92年度訴字第2501 號判決駁回。上訴人猶未甘服，提起上訴，經本院於95年7 月27日以95年度判字第1157號判決將原判決廢棄，發回原審法院更為審理，後經原審法院以95年度訴更一字第130號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂再提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）本件香菸於存放保稅倉庫期間之76年10月24日遭遇琳恩颱風侵襲水漬浸損，當時香菸尚未報關拆櫃，無從確定香菸遭水漬浸損變質之實際受損情況，僅經由國宇倉儲股份有限公司（下稱國宇倉儲公司）通知後，上訴人即申請將外觀明顯浸水之香菸申報毀損。其中第1、2批香菸於繳完公賣利益申請進口報關後，經海關驗關放行提領出倉，惟第3、4批香菸並未經海關完成通關驗放手續及提領，即因已驗關放行提領之第1、2批香菸經上訴人經銷商回報開箱後發現香菸因水氣毛細作用而已潮濕發霉，上訴人立刻向前公賣局申請核退公賣利益，但前公賣局遲遲未予答復。綜合證人黃鴻呈、邱恭平、邵偶甫、蔣興臺之證言，足證渠等於78年4月25日確有在國宇倉儲公司保稅倉庫，由海關駐庫官員點交申請退還公賣利益之1,451箱香菸及尚未繳納公賣利益之1,726箱，共同押運至林口珍珠嶺執行銷毀工作。上訴人於88年底意外獲致與本件香菸同一時間進口、同遭琳恩颱風毀損之巴拿馬商德記興業股份有限公司臺灣分公司（下稱德記公司）蒙被上訴人核准退還公賣利益，上訴人遂再於89年1月31日申請核退公賣利益。（二）1.民事訴訟法上之自認應指於訴訟行為中所為，如於訴訟行為外所為，自不生訴訟法上之效力，行政訴訟法應可準用之。故被上訴人以上訴人在非行政訴訟行為中之訴願陳述，作為上訴人就1,451箱香菸放行已自認之證據云云，尚待斟酌。上訴人進口香菸中尚未提運出倉部分共1,451箱香菸，雖經報關，惟未經通關驗放手續，實際並未提運出倉，仍存放於國宇倉儲公司之保稅倉庫內，此有上訴人自77年起給付國宇倉儲公司倉租費用之統一發票可稽，且上訴人於報關前，其因琳恩颱風水損之事實，亦有國宇倉儲公司倉庫管理員、海關駐庫人員予以證明。2.依海關實務驗關放行程序，若本件香菸屬於已經完成「文件放行」手續而僅存倉未提領，依保稅倉庫設立及管理辦法第44條第2項規定，已脫離海關監管範圍，海關無須亦不可能派員監視銷毀，而係直接交由貨主自行提領處理；反面言之，本件香菸於78年4月25日仍由基隆關稅局派遣五堵支關關員邱恭平監視下，悉數由貨主代表及保稅倉庫國宇倉儲公司倉庫管理員共同清點、裝車，並由邱恭平會同保警人員押運前往林口珍珠嶺執行監毀工作，顯見1,451箱香菸仍屬於海關監管範圍內之貨物，足證該1,451箱香菸尚未完成「文件放行」手續。惟上訴人在香菸尚未放行提領而仍存放保稅倉庫時，即向前公賣局申請會同銷毀及退還公賣利益，並在海關監管下由前公賣局臺北分局派員會同直接自保稅倉庫押運銷毀，則被上訴人76年8月11日函釋所規定「海關放行日起1個月內」之期限根本尚未起算，原處分與訴願決定稱上訴人未於通關放行1個月內提出申請云云，顯非適法。（三）1.中美菸酒協議書係以76年1月1日為生效日，其後由我國政府宣布英國為可同等比照適用中美菸酒協議內容之第3國，該協議書亦具備國內行政法規之地位。前公賣局依據該協議書所制訂之申請作業一般規定無法律授權，即前公賣局以76年1月6日公業字第00022號函發布適用之臺灣省菸酒公賣局辦理外國香菸、葡萄酒、啤酒進口申請作業一般規定（下稱申請作業一般規定）即僅屬行政規則之性質，故系爭申請退還公賣利益之1個月期限規定即非限縮、剝奪人民權利之失效規定，僅係訓示規定，應可確定。又本院判決發回要旨亦肯認原審法院前審判決上開法律見解涉及部分法律上認定之判斷，其相關法律上判斷具法律上之拘束力，原審法院依法應採為判決之基礎，不宜再為相反之認定。2.上訴人請求退還已繳公賣利益，係依上開協議書第參、二點規定請求，該項並未規定適用退還公賣利益之受損商品應為通關前或通關後受損，亦未規定時間限制，是公賣利益應否退還，均應適用該項規定，而非適用關稅法或關稅法施行細則。3.所謂公賣利益，係指須有公賣事實，方有課徵之利益稅，而預繳手續完成後，方能向海關及保稅倉庫申領商品，並配合海關及保稅倉庫人員共同清點。本案既係預繳，未成立交易，亦未公賣且被監毀，何來公賣利益。故上訴人申請退還公賣利益，符合中美菸酒協議書第參、二點規定，被上訴人拒絕返還，上訴人亦得依公法上不當得利關係請求返還。4.被上訴人76年8月11日臺財庫字第770111368號函釋（下稱76年8月11日函）作片面規定，並由前公賣局以76年9月4日 77公業字第36978號函通知所屬單位（未對外發布），對於外國菸酒進口貿易商依中美菸酒協議書第參、二點規定所享有之受損菸酒商品申請退還公賣利益之權利，附加「應於海關放行日起1個月內」申請之額外限制，此申退期限規定係對人民權利之限制，已非屬細節性及技術性事項，故被上訴人片面增加該協議書所無之額外限制，並無法律依據或委任授權依據，且被上訴人上開76年8月11日函未經公布，僅透過行政機關內部公文流程，逕自發函下達予前公賣局轉知該局內部單位，更未送交立法院備查，被上訴人76年8月11日函明顯牴觸憲法第19條、第23條、第172條、中央法規標準法第5條、第6條、第7條及第11條規定，違背租稅法定主義、法律保留原則，應屬無效。前公賣局嗣以77年3月9日77公業字第10748號函釋規定，無故增加被上訴人76年8月11日臺財庫字第770111368號函所無之「該批菸酒係於驗放前短損且須附有足資證明驗放前短損之資料」之額外不當限制，更足證前公賣局77年3月9日77公業字第10748號函違法無效。 5.申請退還公賣利益係屬公法上之金錢請求權，於法律無明文規定，似應準用民法第125條規定15年之時效。本件香菸於77年3月、4月間繳納公賣利益，上訴人於89年1月31日要求核退公賣利益之請求權未罹於時效。6.上訴人與德記公司申請退還公賣利益之事實及依據相同，且上訴人香菸受損猶在海關驗放提領前，何以被上訴人以上訴人未在1個月期限內申請退還公賣利益，而作完全不同認定，顯違平等原則。（四）1.前公賣局於77年及78年上訴人申請退還公賣利益時，並無規定固定之災害公證報告法定格式，公賣利益繳納人倘因貨物遭災害毀損，欲申請退還公賣利益，僅須提出公證行所出具之公證災害報告表，經海關相關單位確認核章後，即為已足，此即被上訴人至今仍無法提出77年及78年時公證報告法定格式之原因所在。上訴人於當年提出退還公賣利益申請後，即因前公賣局之要求而提出災害報告表，並經基隆關稅局、前公賣局臺北分局、匯豐公證公司等相關單位人員審查無誤後予以核章，上訴人將此災害報告表提交被上訴人後，被上訴人從未表示上訴人所提文件有不合法定格式、程式之瑕疵，更未要求上訴人補正，足見上訴人所為退還公賣利益之申請，確已依法提出災害公證報告。2.中美菸酒協議書第參、二點並未規定適用退還公賣利益之受損商品應為通關前或通關後受損，亦未規定時間之限制，已如前述，退步言，鈞院倘認上訴人僅以該項規定資為請求退還已繳公賣利益之依據，尚有未足，則上訴人同時主張以被上訴人76年2 月3日修正、經前公賣局76年2月16日公業字第05573號函轉知申請作業一般規定第14點規定為請求依據。蓋申請作業一般規定第14點並無貨物需於通關放行前短損及需於「貨物驗放日」、「海關放行日」起1個月內提出之限制，而上訴人係在香菸尚未放行提領而仍存放保稅倉庫時，即向前公賣局申請會同銷毀及退還公賣利益，並於78年4月25日在海關監管下由前公賣局臺北分局派員會同直接自保稅倉庫押運銷毀，完全符合申請作業一般規定第14點規定要件。3.再退萬步言，原審法院如認前公賣局77年3月9日77公業字第10748號及被上訴人76年8月11日函為有效規定，則被上訴人76年8月11日函規定「於繳畢公賣利益辦妥報關提貨手續後」、「應於海關放行日起1個月內」，所指「海關放行日」應為「貨物放行」日即「放行提領」日，本件貨物既然尚未完成「貨物放行」之通關放行手續，且尚未提領，即在海關監管下直接自保稅倉庫押運銷毀，故所謂申請核退公賣利益「海關放行日起1個月」之申請期限仍無從起算，上訴人得同時主張以被上訴人76年8月11日函為請求退還公賣利益之依據。4. 申請作業一般規定係由前公賣局自行訂定之行政規則，違反法律保留原則，不具法律上之拘束力，係屬發回更審前原審法院所為認定之法律判斷，且為本院發回判決所不否認，是申請作業一般規定已違反法律保留原則而無適用之餘地。5.至於被上訴人主張本院87年度判字第1057號、95年度判字第705號及93年度判字第1282號判決所持法律見解，或指行政處分，或為不同具體個案之情形，自非得一體適用本案情等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷、被上訴人應給付上訴人已繳公賣利益12,043,300元之行政處分、被上訴人應給付上訴人12,043,300元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息。三、被上訴人則以：（一）前公賣局90年12月31日(90)公業字第0030655號函僅係該局所為單純事實之敘述及理由之說明，並非行政處分不得對之提起訴願，依行政訴訟法第4條規定，亦不得對之提起撤銷訴訟，故本件上訴人起訴於法不合。又行為時洋菸報關通關流程係向前公賣局申請核准進口→貨物運達→向前公賣局申報繳納公賣利益→報關（報關文件為報單、發票、裝箱單、公賣局函、委任書等）→驗放，驗放後進口人即可提領。上訴人稱其於78年3月9日向前公賣局提出申請退還公賣利益，惟其卻延不為處理退還所繳公賣利益云云。惟上訴人並未提出符合規定之文件申請退還公賣利益，並非前公賣局延未處理其申請退還公賣利益。又上訴人78年4月17日亞字第78024號函係以「減輕倉儲負擔」為由，將存放於倉庫已繳公賣利益1,451箱瑕疵香菸提出，並建議於 78年4月25日銷毀，而請前公賣局臺北分局派員會同監毀，該函根本未提申請退還公賣利益問題，亦未提有關證明文件，自不能謂已提出退還公賣利益之申請。（二）1.公賣利益並非租稅，亦非因人民享受公共設施而受有特別利益代價之受益費，更非對國家特別事項負有特別責任之負擔，而係國家對於取得特許經營之菸酒獨占專賣事業人收取之對價，屬非稅公課中之管制特別規費（特許費）。前公賣局為行為時法定之菸酒專賣機關，依財政收支劃分法第20條及行為時臺灣省內菸酒專賣暫行條例第33條規定，自得依法徵收國家專賣利益，其就徵收細節及技術性事項訂定申請作業一般規定或其他作業規定，係依法律明確授權，本院87年度判字第1057號判決已申明菸酒公賣之依據為財政收支劃分法第20條規定，而原審法院91年度訴字第1037號判決亦再申明徵收公賣利益之性質及法律根據，故上訴人稱申請作業一般規定無法律根據云云，尚有誤會。2.前公賣局77年3月9日77公業字第10748號函釋規定，各進口菸酒申請商辦理核退公賣利益時，需檢具確定該批菸酒係於通關驗放前短損之公證報告等證明文件，且需於貨物驗放日起1個月內向該局提出申請，乃係基於其為臺灣省內菸酒專賣暫行條例規定之主管機關，就進口菸酒發生損害時，其原因及申請退還公賣利益之時間點等執行事項，本於職權所為之解釋，且屬徵收程序細節及技術性事項，與臺灣省內菸酒專賣暫行條例、財政收支劃分法之立法本旨無違。前公賣局在其職權範圍內參酌關稅法第29條及法令規定發布行政命令，規定進口商應於貨物驗放日起1個月內檢具公證報告等文件申退，難謂超越中美菸酒協議之精神，亦無違背一般法理或公益，或中央法規標準法之處，自具拘束進口商之效力。（三）公賣利益乃對國家原則上禁止之事務（菸酒公賣）例外地授與人民權利（特許）所收取之對價，性質上屬於非稅公課中管制特別規費，自應於取得此特許權，行使此權利前繳交公賣利益。又依申請作業一般規定第5點及第6點規定，行為時進口洋菸之公賣利益，應於核准進口後，通關前繳納完畢。上訴人於89年1月31日向被上訴人提出陳情，請求申退公賣利益，惟自菸品驗放日起距今已10來年，顯已逾應於貨物驗放日起1個月申退之期限規定。上訴人當初檢具災害報告表之格式、內涵，與規定形式要件不符。上訴人所提出之災害報告表，僅能證明本件貨品有銷毀事實，尚無法佐證事實經過。上訴人自承，琳恩颱風後，經由國宇倉儲公司通知，已將浸水香菸27箱申請銷毀，其後再將所餘2,973箱分批繳納公賣利益，顯見當時已作檢查，其餘香菸應無受損情事。本件香菸並無證據證明係因琳恩颱風受損，而庫存之餘數更遲至78年4月間，即颱風後1年半，上訴人始以減輕倉儲負擔為由，函請有關單位會同銷毀，並作為當年營利事業所得稅申報時之災害損失，又一般進口香菸保存期限至多10個月，上訴人如真受風災損失，當儘早作成公證報告並於規定期限內提出申請。上訴人申請於78年4月25日銷毀之香菸共3,177箱，其中含有已繳及未繳公賣利益之商品，因此，海關方會派人監看。本件香菸既已報關及驗放，尚無未通關放行及應否退還公賣利益之情事。至於准予通關驗放後，貨主何時向倉庫提貨或續租各該倉庫存放，係屬貨主與倉庫間之關係，與公賣利益之繳交及應否退還無關。本件香菸已報關驗放之事實，上訴人於訴願聲請書說明三中已自承，參酌民事訴訟法第279條規定法理，其自認除能證明與事實不符，且係出於錯誤者外，不能撤銷。（四）享有此特許權即應繳納特許費，至於享有法律上特許權後，權利人是否享有其預期之經濟上利益，涉及其營業評估、營運方式及風險管理問題，不得因未實際銷售或未享有其預期之經濟上利益，而主張應退還所繳交之公賣利益。參照中美菸酒協議書第參、二點後段及申請作業一般規定第14點規定，進口商如拋棄其特許權而將商品之處理報請前公賣局核定，始可例外退回已繳交之公賣利益。本件上訴人於78年4月17日向前公賣局臺北分局申請會同監毀含有進口未繳交公賣利益之瑕疵菸1,451箱之理由為減輕倉儲負擔，並非將此商品之處理報由該局核定，自不得退還已繳交之公賣利益。（五）匯豐公證公司是否為保險公司指定之公證行，前公賣局無法查證，惟實務上前公賣局對公證行是否為保險公司指定並無規範，只要有公證公司出具之公證報告即可。假設匯豐公證公司為保險公司所指定之公證行成立，該公司職員張宏璽於災害報告表上簽名，並不能替代公證報告，仍需另提出公證報告，因災害報告表與公證報告之格式與內涵規定不符，其迥異之處在於災害報告表係由進口商自行填寫損害內容後，向有關單位申請會同銷毀，作為抵減當年度營利事業所得稅之用，會同監毀人員僅能證明有銷毀事實而已；而公證報告為公證行之公證報告，係屬國際貿易運輸途中貨品遭受損害之正式且具公信力之證明文件，為國際貿易上通用認定之文件。公證行對於所公證之貨物內容相當嚴謹，公證之內容需為公證行人員確認損害確實於通關放行前遭發生並拍照為證，並非僅拍照銷毀情形。本案上訴人所提災害報告表僅有貨品名稱、數量、受損原因，僅能證明該批貨品有銷毀之事實，無法取代正式之公證報告。故被上訴人所為處分並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）程序方面：1.上訴人於原審法院96年3月13日審理時，將其所提訴訟種類明確具體化為課予義務訴訟合併一般給付訴訟，此為訴訟種類之轉換，核與訴之變更追加不同，係實現上訴人最大法律保護，應予准許。2.前公賣局90年12月31日(90)公業字第0030655號函，乃是一個新的行政處分，能夠獨立於前次處分之外，作為一個獨立的行政爭訟對象。3.申請核退公賣利益，須由徵收公賣利益之主管機關作成准予核退之行政處分，或經由訴願決定機關決定或法院判決，命主管機關作成准予核退之行政處分後，始得核退公賣利益。（二）前公賣局在菸酒專賣期間內徵收公賣利益，並在授權執行法律之必要範圍內，參酌中美菸酒協議書開放菸酒進口之精神，訂定申請作業一般規定，及依被上訴人76年8月11日函，以76年9月4日公業字第36978號函規定申退公賣利益應於海關放行日起1個月內檢具進口報關單及公證報告等文件辦理核退，復以77年3月9日77公業字第10748號函各申請商，謂辦理核退公賣利益時，需檢具確定該批菸酒係於驗放前短損之公證報告等證明文件，且需於貨物驗放日起1個月內向前公賣局提出申請，乃係基於其為臺灣省內菸酒專賣暫行條例規定之主管機關，就進口菸酒發生損害時其原因及申請退還公賣利益之時間點，本於誠信原則及貿易慣例，加以相當合理之必要限制，此等行政規則既係行政機關在職權範圍內，基於組織法規之一般委任授權或概括授權而訂定之職權命令，屬於對於特定人民就特定事項所為具體技術性、細節性之作業規定，與臺灣省內菸酒專賣暫行條例、財政收支劃分法立法本旨無違，前公賣局予以援用，自無違誤。上訴人稱上開規定係政府對一般人民權利義務關係所為之限制，無法律上之授權依據云云，應屬無據。另上訴人主張原審法院前審（92年度訴字第2501號）判決認申退公賣利益之1個月期限僅係訓示規定之見解，已為本院95年度判字第1157號判決所肯認，故本件判決應受上開見解之拘束云云，然遍觀本院判決，並無隻字片語論及申退公賣利益是否應受1個月期限之限制，而原審法院前審（92年度訴字第2501號）判決既經本院廢棄，其見解自不能拘束本件所為之判斷。（三）依稅捐稽徵法第2條、財政收支劃分法第8條第1項、第12條第1項、第16條第1項、第20條及第21條之規定，菸酒專賣收入之性質顯非稅捐，而屬財政收支劃分法第2章第2節獨占及專賣收入之範圍。公賣利益乃對國家原則上禁止之事務（菸酒公賣）例外地授與人民權利（特許）所收取之對價，性質上屬於非稅公課中之管制特別規費（特許費），自應於取得此特許權，行使此權利前繳交公賣利益。即該公賣利益應屬國家授與私人特許獨占權利之管制特別規費，乃非稅公課中之管制特別規費（特許費），應於取得並行使此特許權前繳交完畢，從而上訴人主張公賣利益係基於出售利益而徵收且為預繳之性質云云，自屬誤會。凡貿易商自國外進口香菸，即應課徵公賣利益，非以進口香菸是否在國內市場銷售而獲取利益為要件，是享有此特許權即應繳納特許費，至於享有法律上特許權後，權利人是否享有其預期之經濟上利益，涉及其營業評估、營運方式及風險管理問題，不得因未實際銷售或未享有其預期之經濟上利益，而主張應退還所繳交之公賣利益。（四）系爭上訴人申請退還公賣利益之香菸，已報關驗放：1.經查，行為時洋菸報關通關流程係向前公賣局申請核准進口→貨物運達→向前公賣局申報繳納公賣利益→報關（報關文件為報單、發票、裝箱單、公賣局函、委任書等）→驗放，驗放後進口人即可提領。2.本件洋菸於76年5月28日申請進口， 76月9月20日貨物到達，分次繳納公賣利益及報關驗收。其第1次在76月12月22日繳納公賣利益750箱→76年12月24日報關→76年12月29日驗放；第2、3次在77年3月11日報繳公賣利益各750箱→77年3月14日報關→77年3月16日驗放；第4次則在77年4月13日報繳公賣利益723箱→77年4月15日報關→ 77年4月16日驗放。依上開報關資料顯示，業經海關分估員加蓋戳記，於海關實務程序上，屬已報關驗放貨物隨時可提領之狀態，不論貨物業主於何時提領，均無涉海關責任範圍。3.另上訴人90年11月29日亞字第901129號函說明二明載：「本案申退公賣利益之．．．香菸雖繳交公賣利益『完成通關放行手續』．．．」等語，又上訴人於訴願聲請書「事實及理由」三中，亦自承其已繳公賣利益，完成通關放行手續，僅實際未提運出倉。4.上訴人於96年12月13日原審法院審理時表示，上開第3、4批香菸，分別於77年3月14日、77年4月15日委託永合報關公司申請並完成報關手續，僅未提領出來，仍存放在保稅倉庫內。5.況中美菸酒協議書第貳、五點及第貳、六點規定：「貿易進口商進口商品時海關應依法律規章及正常程序儘速予以通關放行。」「公賣局對進口商品應於我國法律所規定之『10天海關查驗期限內』完成所有查驗．．」，而關稅法及其相關法規並無賦予海關於進口人報關後可遲遲不予決定是否驗放之權利，是上訴人既稱其第3 、4批香菸已報關，則在上訴人未能提出海關就該第3、4批香菸決定不予驗放之相關證明前，自難認上訴人所稱第3、4批香菸已報關而海關未驗放之詞為可採。6.進口洋菸為通關時海關必須查驗之項目，查驗當時（未通關放行前）如發現有瑕疵損害情形，進口商應會立即請公證行公證並作成報告。貨物如經海關查驗核准全部放行時，前公賣局所核發之輸入准許證即由海關收回註銷存檔。若部分提領或全數未提領，海關會於輸入准許證上註記未提領原因及數量，並將報關資料（含繳交公賣利益等收據、前公賣局核發之輸入准許證及產地證明）等正本文件交還進口商，俾憑申退公賣利益時檢具。上訴人稱未經通關放行，如其所稱屬實，上訴人應持有上開相關報關文件正本資料。然而，上訴人並未提出原始報關文件正本（應含有前公賣局核發之輸入准許證、免稅函、進口提單、原產地證明、進口發票、包裝清單等）或海關證明此批貨物未驗放之任何證明文件，自不能謂其於提起行政訴訟時改稱系爭洋菸於報關後未經放行之陳述為真正。7.至於准予通關驗放後，貨主（上訴人）何時向倉庫（國宇倉儲公司）提貨或續租倉庫存放，係屬貨主與倉庫營業人之間的關係，與海關無涉（保稅倉庫設立及管理辦法第44條參照），亦與公賣利益之繳交及應否退還無關。8.查上訴人申請於78年4月25日銷毀之香菸共3,177箱，包含已繳公賣利益1,451箱香菸、未繳公賣利益1,726箱香菸，而上訴人於96年12月13日原審法院審理時稱，上開香菸沒有辦法區分哪些香菸繳納過公賣利益等語，衡諸關稅法及其相關規定暨海關通關實務，海關應係就上開未繳公賣利益1,726箱香菸部分派人監看銷毀，而此監看銷毀之行為，不能證明上開已繳公賣利益1,451箱香菸係未經海關驗放。如前所述，系爭第3、4批香菸已分別於77年3月14日、77年4月15日報關，並分別於77年3月16日、77年4月16日驗放，則上訴人遲至89年1月31日始申請退還該2批香菸中之1,451箱公賣利益計12,043,300元及法定利息，顯已逾應於貨物驗放日起1個月申退之期限規定，則前公賣局否准核退之申請，並無不合。（五）本件上訴人於76年9月20日自英國進口SILK CUT香菸3,000箱→76年10月24日琳恩颱風襲臺→76年12月22日上訴人繳交公賣利益經海關放行提領750箱→76年12月30日上訴人存放香菸之保稅倉庫（國宇倉儲公司董事長黃境順）書面通知其寄存之香菸於卸貨中發現大部分菸箱因颱風之關係有浸濕之現象及痕跡，請上訴人派員查看→77年3月11日上訴人又繳交公賣利益兩筆各750箱→77年4月13日上訴人再繳交公賣利益723箱，前後共計繳交洋菸4批共2,973箱之公賣利益。上訴人主張本案申退公賣利益之香菸係因於保稅倉庫，遭颱風水損無法銷售云云，惟由上開時程顯示，琳恩颱風於76年10月24日來襲後，經2個月上訴人始於76年12月22日繳交第1次公賣利益並提領750箱菸品，復隔3月即次(77)年3月11日又分別繳交第2批、第3批公賣利益並各驗放提領750箱菸品，最後方於 77年4月13日繳交公賣利益723箱，而上訴人表示琳恩颱風後，經由國宇倉儲公司通知，已將浸水香菸27箱申請銷毀，其後再將所餘2,973箱分批繳納公賣利益，顯見當時已作檢查，其餘香菸應無受損情事。倘系爭菸品確係遭颱風損害，則上訴人於颱風過後第1次繳交公賣利益並提領銷售後，當可發現菸品霉損一事，並可即時作成公證報告於規定期限內提出申請，豈有於3個月後陸續申報驗放第2批、第3批，甚至第4批菸品之可能？足證系爭香菸並無證據證明係因琳恩颱風受損。且庫存之餘數更遲至78年4月間（即颱風後1年半），上訴人始以減輕倉儲負擔為由，函請有關單位會同銷毀，並作為當年營利事業所得稅申報時之災害損失。又系爭香菸於繳交公賣利益通關後即得銷售，上訴人竟未銷售，遲至78年3月9日始函請前公賣局派員會同監毀其中1,451箱香菸，並於78年4月25日由匯豐公證檢查公司、建業聯合會計師事務所、前公賣局臺北分局、基隆關稅局五堵支關等派員會同辦理銷毀，查該申請銷毀之香菸業已逾進口通關後1年多，早已超越一般進口香菸保存有效期限，上訴人如真受風災損失，當儘早作成公證報告並於規定期限內提出申請，豈於超過菸品保存有效期限，致其自身產生霉變後，始請求核退公賣利益，該香菸變質致不能使用，上訴人尚難辭怠忽之咎，衡諸誠信原則及貿易慣例，即難謂合於中美菸酒協議書第參、二點及申請作業一般規定第14點規定而得據以申請退還公賣利益。（六）上訴人所提出之臺北市營利事業原物料／商品變質報廢或災害報告表，係上訴人為減輕倉儲負擔而銷毀菸品，俾作為當年度營利事業所得稅申報時之災害損失抵減之用，並非中美菸酒協議書第參、二點後段所謂「商品經保險公司證明受損致不能使用」之證明，亦非申請作業一般規定第14點所謂「進口商品經保險公司所指定之公證行證明受損致不能使用者」之受損公證報告，且上開報告表僅具貨品名稱、進口數量、可能損害狀況及其數量，尚欠缺本案關鍵事實（貨物未通關放行、實際損害原因、時間及儲存何保稅倉庫等等）之紀錄，而依負責處理國宇倉儲公司之汐止保稅倉庫日常相關業務之證人徐慶來於原審法院之證述，系爭洋菸之銷毀應與風災無關，上訴人所提上開報告表，僅能證明系爭洋菸有銷毀之事實，難與辦理核退公賣利益所需要之公證報告正本相提並論。綜上所述，上訴人申請退還系爭進口香菸1,451箱之公賣利益計12,043,300元及法定利息，與核退公賣利益需於通關放行前短損，並檢具足資證明之公證報告正本於1個月內申請之規定不符，從而，前公賣局以90年 12月31日(90)公業字第0030655號書函否准上訴人核退公賣利益之申請，並無違誤等由，而駁回上訴人在原審之訴。五、本院按： (一)「商品經保險公司證明受損致不能使用者，公賣局在收到該證明後，應於貿易進口商將該批受損商品送達同時以現金或銀行本票退還其已繳納之專賣利益。」為中美菸酒協議書第參、二點後段所明定(此規定所稱「外國」，係指「美國及經我國政府宣布可同等比照適用中美菸酒協議內容之第3國而言」，見申請作業一般規定第1點)。上訴人據此申請退還系爭進口香菸之專(公)賣利益及法定遲延利息。上開中美菸酒協議書規定之適用，係以商品「經保險公司證明受損致不能使用」為要件。而在國際貿易上，保險公司確定進口貨物是否受損及其情形，通常係使公證行(公司)為之。申請作業一般規定第14點：「進口商品經保險公司所指定之公證行證明受損致不能使用者，申請商應將有問題之商品交由本局處理，並完全負擔該商品運交本局前所應支付之一切費用及稅捐。本局自收受該問題商品之日起憑受損公證報告及申請商之收款收據以現金或銀行本票退回該商品之公賣利益。」要求申請退還公賣利益者，要提出「保險公司所指定之公證行證明」之「受損公證報告」，符合上開中美菸酒協議書規定及國際貿易實務，並未另增加進口人行使上開退還專(公)賣利益權利之限制，自無違反法律保留原則可言。又行為時臺灣省內菸酒專賣暫行條例第1條、第4條、第28條、第29條、第30條及第33條分別規定：「臺灣省內菸酒專賣，暫依本條例之規定。」、「依本條例經專賣機關許可，從事菸酒專賣事業人，受專賣機關之指揮監督。」、「菸酒之運銷，由專賣機關按各地需要情形核定之，其出入省境時，應經專賣機關之許可。」、「菸類及酒類之販賣，非經專賣機關或其許可之零售商不得為之。」、「未貼專賣憑證之菸類及酒類，不得販賣、持有或轉讓。」、「菸類酒類之配售價格、零售價格，均由財政部按照成本及國家專賣利益為計算標準分別擬定，呈由行政院核定公告之，變更時亦同。」另財政收支劃分法第2章第2節「獨占及專賣收入」第20條第1項規定：「各級政府經法律許可，得經營獨占公用事業，並得依法徵收特許費，准許私人經營。」據此等規定可知，前公賣局經營菸酒專賣事業，並為菸酒專賣機關。在菸酒專賣制度下，法律特別許可私人經營菸酒專賣而收取對價(專賣利益)(一般作業規定稱「公賣利益」)，其性質為國家授與私人特許獨占權利之管制特別規費(即特許費)，屬於非稅公課之一種，應於取得並行使此特許權前繳交完畢。上訴人主張公賣利益為利益稅，係基於出售利益而徵收且為預繳之性質云云，尚有誤解。基於此項專賣利益之特許費性質，菸酒於進口繳交專賣利益通關放行後，進口人處於隨時得提領處分(銷售)之地位時，進口人繳交專賣利益之目的已達，進口菸酒在此之後始發生損害致不能使用之情事，自不能請求返還已完成繳納目的之專賣利益。因此，上開中美菸酒協議書之經保險公司證明「受損」致不能使用之規定，當限於發生於菸酒進口「通關放行」前之損害，此為法律解釋之結果。上訴人主張中美菸酒協議書並未限於發生於菸酒進口通關放行前之損害，始可請求退還公賣利益云云，並不足採。再上開中美菸酒協議書之參、二點後段並無請求權時效之規定，而時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之(司法院釋字第474號解釋參照)。是以本件相關行政函令，規定開放進口外國菸酒於繳畢公賣利益辦妥報關提貨手續後，如發現有短裝、遺失、或破損等情事，應檢具進口報關單及公證報告等文件，並能證明驗放前之短損，辦理核退公賣利益手續，於法無不合；規定限於海關放行日起1個月內辦理核退公賣利益手續，則於法有違(另參見本院96年3月份庭長法官聯席會議(一)決議)。 (二)本件依原判決認定之事實，上訴人申請退還公賣利益所提出之臺北市營利事業原物料／商品變質報廢或災害報告表，係上訴人為減輕倉儲負擔而銷毀菸品，俾作為當年度營利事業所得稅申報時之災害損失抵減之用，並非中美菸酒協議書第參、二點後段所謂「商品經保險公司證明受損致不能使用」之證明，亦非申請作業一般規定第14點所謂「進口商品經保險公司所指定之公證行證明受損致不能使用者」之受損公證報告(按此亦為上訴人於原審準備程序時所自承，見原審更審卷第270頁)，且上開報告表僅具貨品名稱、進口數量、可能損害狀況及其數量，尚欠缺本案關鍵事實（貨物未通關放行、實際損害原因、時間及儲存何保稅倉庫等等）之紀錄。則上訴人之申請，並不符合中美菸酒協議書第參、二點後段「商品經保險公司證明受損致不能使用」，或提出申請作業一般規定第14點進口商品經保險公司所指定之公證行證明受損致不能使用之受損公證報告之要件，前公賣局予以否准，於法無不合。至上訴人所主張德記公司有相同情形，經申請退還公賣利益一節，經查依上訴人提出之認德記公司得申請退還之被上訴人再訴願決定書所載，德記公司申請時係提出遠東公證公司之公證報告(見原審更審卷第122頁至第124頁)，而本件上訴人並未提出公證公司之公證報告，情形有間，自不能要求比照德記公司案處理。是以上訴人主張對其與德記公司作不同認定，顯違平等原則云云，自不足採。原判決認依上開中美菸酒協議書申請退還專(賣)公利益，限於海關驗放日起1個月內提出申請，此部分法律見解，固有未洽。惟其同時敘明上訴人並未提出合於規定之公證報告，且詳論上訴人提出之上開災害報告表與公證報告有如何之不同，災害報告表不能取代公證報告，而認上訴人之申請於法未合，駁回其訴訟，並無不合。上訴意旨指摘原判決未調查匯豐公證檢查公司是否為保險公司指定之公證行，如該匯豐公證檢驗公司為保險公司指定之公證行，該公證公司職員張宏璽已於報告表上簽名，是否仍須另行提出公證報告，而申請退還公賣利益需提出公證報告係依據為何規定云云，自無足採。(三)申請作業一般規定並無違反法律保留原則之問題，本件相關行政函令，規定開放進口外國菸酒於繳畢公賣利益辦妥報關提貨手續後，如發現有短裝、遺失、或破損等情事，應檢具進口報關單及公證報告等文件，並能證明驗放前之短損，辦理核退公賣利益手續，於法無不合，已如上述。且上訴人一方面主張申請作業一般規定為其請求依據，另一方面卻又主張申請作業一般規定違反法律保留原則無適用之餘地云云，實自相矛盾。上訴意旨指摘原判決認定前公賣局所發布之申請作業一般規定及76年9月4日76公業字第36978號函、77年3月9日77公業字第10748號函所規定之公賣利益申退條件，係前公賣局依臺灣省菸酒專賣暫行條例施行細則第11條規定，所授權訂定之職權命令，適用臺灣省菸酒專賣暫行條例施行細則第11條規定不當，且遽引該條規定認定前公賣局就申退公賣利益之申請程序為制訂職權命令之授權依據，不適用司法院釋字第247號、第347號、第367號、第443號解釋，違背法令云云，並不足採。 (四)上訴人未提出合於規定之保險公司出具之受損證明或公證報告，已不得請求退還專(公)賣利益，是本件災害情形是否屬實，系爭香菸是否經海關檢驗完成通關放行提領，與判決結果無關，原審即使未加調查，亦非違法。何況原審已依聲請或依職權訊問財政部基隆關稅局五堵支關關員邱恭平，調查課課長邵偶甫及其他相關人員，並認定系爭香菸已經海關檢驗完成通關放行，上訴意旨指摘原審未予調查，與事實不符。 (五)上訴意旨另指摘原判決未說明中美菸酒協議精神為何？系爭菸品受損之原因為何？又何以受損之原因即發生之時間何應有相當之限制？又何謂相當限制，時間應依多久為相當？何以商品受損之原因及時間應以在國外運輸途中，起卸時、起卸後，通關前、後發生或發覺者為限？何以就報關資料，可以顯示經海關分估員加蓋戳記，即屬已報關驗放貨物隨時可提領之狀態，其法律依據何在？所稱「於海關實務程序」之依據何在，是否有何作業規定或作業規則？洋菸報關流程之5大步驟，本案卷內所附事證，僅有第4大步驟「報關」之進口報單文件，而無任何辦理驗收及提領之文件，其如何足以認定上訴人已完成「驗放」之第5大步驟流程？認「上訴人並未提出原始報關文件正本（應含有前公賣局核發之輸入准許證、免稅函、進口提單、原產地證明、進口發票、包裝清單等）或海關證明此批貨物未驗放之任何證明文件，自不能謂其於提起行政訴訟時改稱系爭洋菸於報關後未經放行之陳述為真正」之依據？認上訴人申請銷毀之香菸，已逾進口通關後1年多，已逾保存期限之依據等節，並不影響判決結果，不得據以請求廢棄原判決。 (六)從而，上訴意旨求予廢棄原判決，並無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　97　　年　　9　　月　　18　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　黃淑玲法官　黃秋鴻法官　黃　本　仁法官　吳　東　都以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　97　　年　　9　　月　　19　　日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第855號

關鍵資訊